VI SA/Wa 1189/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Zbigniew Rudnicki Sędziowie Sędzia WSA Magdalena Maliszewska (spr.) Sędzia WSA Małgorzata Grzelak Protokolant Jan Czarnacki po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 23 września 2009 r. sprawy ze skargi A. L. na decyzję Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad z dnia [...] sierpnia 2008 r. nr [...] w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej 1. uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję z [...] czerwca 2008 r.; 2. stwierdza, że uchylone decyzje nie podlegają wykonaniu. Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad Oddział w L., decyzją z dnia [...] sierpnia 2008 r. znak: [...], na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. i art. 127 § 3 k.p.a. w związku z art. 29a ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. Nr 19, poz. 115 ze zm.), po rozpoznaniu wniosku A. L. (skarżącego) o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej decyzją Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad Oddział w L. Rejon w S. z dnia [...] czerwca 2008 r. Nr [...] znak: [...], orzekającą o wymierzeniu skarżącemu kary pieniężnej w kwocie 4.875,00 złotych za zajęcie pasa drogowego drogi krajowej Nr [...] L. km 76+450 strona lewa m. D. w okresie od 28 marca 2008 r. do 10 czerwca 2008 r., tj. 75 dni, poprzez przebudowę zjazdu bez zezwolenia zarządcy drogi (tj. zajęcie powierzchni 13 m2 – wynikające z poszerzenia zjazdu na działki o nr ewidencyjnych [...] i [...] położone w m. D.), utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. Organ podał, że podczas objazdu drogi krajowej Nr [...], przeprowadzonego w dniu [...] lutego 2008 r., pracownik Obwodu Drogowego w D. stwierdził przebudowę zjazdu z drogi krajowej Nr [...] w km 76+450 strona lewa (poszerzenia zjazdu na działki o nr ewid. [...] i [...] położone w miejscowości D.). Fakt przebudowy zjazdu został potwierdzony w protokole w efekcie przeprowadzonych oględzin ww. miejsca w dniu [...] marca 2008 r. przy udziale skarżącego, który odmówił podpisania protokołu. Organ stwierdził zajęcie pasa drogowego drogi krajowej Nr [...], polegające na przebudowie zniszczonego zjazdu gruntowego o szerokości 4 -5 m, tj. nasypaniu tłucznia kamiennego na ten zjazd i rów obok niego. W dniu [...] marca 2008 r. podczas przeprowadzonego dowodu z oględzin, ponownie dokonano pomiarów zajętej powierzchni pasa drogowego utwardzonej tłuczniem, przyjmując, że po poszerzeniu wymiary zjazdu wynosiły: szerokość – 8,0 m długość zjazdu – 4,4 m. Skarżący oświadczył, że nie wykonał żadnych robót. Zasypał jedynie tłuczniem istniejące dziury na zjeździe uniemożliwiające wjazd. Tłuczeń nasypany został na szerokość zjazdu. Jednocześnie skarżący zwrócił uwagę na fakt, że zjazd jest częściowo zalany wodą. Powyższe uwagi zostały zawarte w treści protokołu. Okres zajęcia pasa drogowego został określony na 75 dni: od dnia [...] marca 2008 r. czyli daty przeprowadzenia dowodu z oględzin do dnia 10 czerwca 2008 r. – daty wydania, na podstawie art. 29a ust. 1 pkt 1 i ust. 3 ustawy o drogach publicznych, decyzji w dniu [...] czerwca 2008 r. Nr [...].Wysokość kary pieniężnej orzeczono w oparciu o przepis art. 29a w związku z art. 40 ust. 4 ustawy o drogach publicznych oraz § 2 ust. 1 pkt 5 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 31 maja 2004 r. w sprawie wysokości stawek opłat za zajęcie pasa drogowego dróg, których zarządcą jest Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad. Biorąc powyższe pod uwagę GDDKiA uznał, że postępowanie administracyjne, którego przedmiotem była przebudowa zjazdu z drogi krajowej Nr [...] na działki o nr ewid. [...] i [...] bez zgody zarządcy drogi zostało przeprowadzone zgodnie z obowiązującymi w tym zakresie przepisami, w tym przepisami ustawy o drogach publicznych oraz z aktami wykonawczymi. Organ odwołał się do pisma Oddziału GDDKiA w L. z dnia [...] czerwca 2004 r. znak: [...], podając że przedmiotowa nieruchomość rolna mogła być obsługiwana za pomocą funkcjonującego bezpośredniego zjazdu indywidualnego, którego istnienie potwierdziła przeprowadzona wizja w terenie. Zjazd ten nie może być wykorzystywany w innych celach niż obsługa nieruchomości rolnej. Wskazał, iż w dokumentach zgromadzonych w sprawie znajduje się mapa sytuacyjna – wysokościowa, wydana przez Powiatowy Ośrodek Dokumentacji Geodezyjnej i Kartograficznej przy Starostwie Powiatowym w P., datowana na dzień [...]maja 2004 r., wykonaną w skali 1:1000, na podstawie której organ stwierdził, że szerokość spornego zjazdu z działki nie przekraczała 5,0 m. Nie można zatem, w ocenie organu, przyznać racji skarżącemu, że szerokość spornego zjazdu od momentu nabycia działek przez stronę (tj. od 2004 r.) była taka sama jak w dniu wydawania spornej decyzji. Nie potwierdza tego faktu także znajdujące się w aktach sprawy zdjęcie zjazdu z drogi krajowej Nr [...] wykonane w 2004 r. Na jego podstawie można stwierdzić, że zjazd posiadał w 2004 r. szerokość nawierzchni nie większą niż szerokość wykonanej nawierzchni istniejącej z drogi dojazdowej (szerokość drogi dojazdowej 5,0 m.). W konsekwencji organ przyjął, że w okresie poprzedzającym wszczęcie postępowania przez GDDKiA Oddział w [...] Rejon w S. w przedmiocie przebudowy zjazdu bez zezwolenia zarządcy drogi (w 2004 r.), zjazd miał szerokość ok. 4-5 m i nawierzchnię gruntową, a nie szerokość 8,0 m i nawierzchnię utwardzoną tłuczniem kamiennym, co stwierdzono podczas wizji w dniu [...] marca 2008 r. Gruntową nawierzchnię zjazdu potwierdza również pismo Oddziału GDDKiA w L. z dnia [...] września 2004 r. znak: [...], skierowane do skarżącego, w którym została wyrażona zgoda zarządcy drogi krajowej na wymianę uszkodzonych rur betonowych i odtworzenie gruntowej nawierzchni zjazdu. Przed przystąpieniem do rozpatrzenia wniosku skarżącego o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej decyzją z dnia [...] czerwca 2008 r. GDDKiA Oddział w L. pismem z dnia [...] lipca 2008 r. wezwał skarżącego do złożenia, w terminie siedmiu dni od daty otrzymania wezwania, pisemnych wyjaśnień dotyczących aktualności załączonego do akt sprawy pełnomocnictwa z dnia [...] kwietnia 2008 r. udzielonego przez skarżącego na rzecz J. U., uprawniającego go do reprezentowania strony przed Generalnym Dyrektorem Dróg Krajowych i Autostrad. Pełnomocnictwo wprawdzie nie zostało formalnie odwołane przez skarżącego, jednak adresatem pism kierowanych przez GDDKiA Oddział w L. Rejon w S. był wyłącznie skarżący. Ponadto, w piśmie skierowanym do skarżącego, organ podkreślił, że w przypadku potwierdzenia pełnomocnictwa, niezbędne będzie przedłożenie dowodu uiszczenia opłaty skarbowej. Na powyższe pismo skarżący nie zareagował. Według adnotacji zamieszczonej na zwrotnym potwierdzeniu odbioru, wezwanie zostało doręczone w dniu 1 sierpnia 2008 r. Do dnia 27 sierpnia 2008 r. nie wpłynęło do organu rozpatrującego wniosek pismo stanowiące odpowiedź na wezwanie organu z dnia [...] lipca 2008 r. Pismem z dnia [...] września 2008 r. A. L. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na decyzję GDDKiA Oddział w L. z dnia [...] sierpnia 2008 r., wnosząc o jej uchylenie i zarzucając naruszenie art. 7, 75 i 77 k.p.a. poprzez niedokładne rozpatrzenie sprawy, z pominięciem szeregu istotnych okoliczności, w tym niezałączenie do akt sprawy dokumentów wnioskowanych przez skarżącego: - art. 8, 9 i 10 k.p.a. w związku z art. 73 § 1 k.p.a., w tym uniemożliwienie stronie wglądu do zebranych w sprawie dokumentów przed wydaniem decyzji oraz wypowiedzenie się co do zebranych dowodów, - art. 40 § 2 k.p.a. w związku z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. poprzez nieinformowanie pełnomocnika skarżącego o podejmowanych czynnościach procesowych, pomimo załączonego do akt pełnomocnictwa w związku z czym doszło do pominięcia strony w postępowaniu administracyjnym. W uzasadnieniu skargi skarżący podkreślił, że w aktach sprawy brak jest dokumentu potwierdzającego, że przedmiotowy zjazd miał szerokość inną, aniżeli w chwili wydania zaskarżonej decyzji. Nie można za taki dokument uznać notatki służbowej z dnia [...] lutego 2008 r. Odnośnie stwierdzenia przez organ, że nastąpiło utwardzenie zjazdu, skarżący podał, że po zakupie działek pismem z dnia [...] września 2004 r. zwrócił się do GDDKiA o pozwolenie na naprawę zjazdu, która miała obejmować wymianę zmiażdżonych betonowych dryn przepustowych oraz utwardzenie nawierzchni. W odpowiedzi organ decyzją z dnia [...] listopada 2004 r. Nr [...] nie wyraził zgody na utwardzenie nawierzchni, przedstwiając jednocześnie warunki których skarżący, z przyczyn niezależnych od siebie, nie mógł spełnić. Termin wykonania decyzji został określony przed dniem jej uprawomocnienia. Skarżący zauważył, że poprzedni właściciel działki – J. U., w odpowiedzi na wniosek z dnia [...] października 2007 r. uzyskał ustną informację, że zgody na naprawę zjazdu nie otrzyma, a to oznacza, że GDDKiA nie była nigdy zainteresowana naprawą zjazdu. W tej sytuacji wysypanie tłucznia na wierzchnią warstwę zjazdu i zasypanie dziur należy uznać nie za przebudowę zjazdu, lecz za bieżące utrzymanie nawierzchni, mające na celu umożliwienie dojazdu do działki. Skarżący zakwestionował pomiar szerokości zjazdu dokonany w dniu [...] marca 2008 r., zwracając uwagę, że zjazd jest do połowy zalany wodą, co uniemożliwia wykonanie dokładnych pomiarów. Wyliczenia dotyczące szerokości zjazdu wynikają z notatki służbowej sporządzonej przez pracownika Bazy Materiałowej w C. z dnia [...] lutego 2008 r. Zdaniem skarżącego, szerokość zjazdu nie może być ustalana w oparciu o tego rodzaju dokumenty, gdyż pozwolenie na zjazd z drogi publicznej oraz określenie jego parametrów odbywa się na podstawie decyzji administracyjnej (art. 19 ust. 2 pkt 1, art. 20 pkt 8 ustawy o drogach publicznych w związku z art. 104 § 1 k.p.a.). Nadto wskazał, iż dokonując oceny materiału dowodowego sprawy GDDKiA pominął projekt techniczny z października 2004 r. dotyczący naprawy zjazdu, zaakceptowany i przyjęty bez żadnych zastrzeżeń przez GDDKiA, z którego wynika, że przedmiotowy zjazd miał taką samą szerokość jak obecnie, tj. ok. 8 m. Szerokość ta nie była nigdy kwestionowana przez zarządcę drogi, co potwierdza zgromadzona w sprawie dokumentacja zdjęciowa, w szczególności zdjęcie z dnia [...] czerwca 2007 r. Powyższa dokumentacja potwierdza przede wszystkim stan techniczny zjazdu i stopień jego zdewastowania. Skarżący postawił również zarzut naruszenia art. 8, 9, 10 k.p.a. w związku z art. 73 § 1 k.p.a. oraz art. 40 § 2 k.p.a. wobec uniemożliwienia skarżącemu wglądu do akt sprawy przed wydaniem decyzji, jak również zarzut nieinformowania pełnomocnika skarżącego o podejmowanych czynnościach w sprawie. Podniósł, iż stwierdzony przez organ brak uiszczenia opłaty skarbowej w żadnej mierze nie powinien skutkować stwierdzeniem braku ważności pełnomocnictwa. W ocenie skarżącego, przepis art. 40 § 2 k.p.a. nie dopuszcza żadnych wyjątków i zgodnie z przyjętą w kodeksie postępowania administracyjnego zasadą oficjalności obarcza organy administracji publicznej obowiązkiem doręczania wszystkich pism procesowych, w tym orzeczeń, pełnomocnikowi ustanowionemu w sprawie (wyrok NSA z dnia 12 października 1999 r., sygn. akt III SA 7299/98). Pominięcie przez organ administracji pełnomocnika jest równoznaczne z pominięciem strony w postępowaniu administracyjnym i uzasadnia wznowienie postępowania administracyjnego na zasadzie art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. Powyższe stanowisko znalazło potwierdzenie w orzecznictwie sądów administracyjnych (wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 19 listopada 2001 r. sygn. akt I SA 450/01, z dnia 9 grudnia 1998 r., sygn. akt III SA 280/97). W odpowiedzi na skargę organ wniósł o oddalenie skargi, podtrzymując argumenty podniesione w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie orzekł, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269), sądy administracyjne powołane są do badania legalności zaskarżonych decyzji, to jest ich zgodności z prawem tak materialnym, jak też procesowym, regulującym postępowanie przed organami administracji publicznej. Badając skargę w tym zakresie, Sąd stwierdził, iż zaskarżona decyzja Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad Oddział w L. z dnia [...] sierpnia 2008 r. narusza prawo, a zatem skarga podlega uwzględnieniu. W myśl art. 32 k.p.a., strona może działać przez pełnomocnika, o ustanowieniu którego organ administracyjny powinien być powiadomiony. Od chwili ustanowienia pełnomocnika strona działa za jego pośrednictwem ze wszystkimi skutkami prawnymi. Zgodnie z treścią art. 40 § 2 k.p.a. - jeżeli strona postępowania administracyjnego ustanowiła pełnomocnika, pisma doręcza się pełnomocnikowi. Należy w tym miejscu podkreślić, iż powyższe unormowanie nie przewiduje żadnych wyjątków. W szczególności brak jest podstaw prawnych do wzywania strony do potwierdzenia mocy wiążącej ("aktualności") udzielonego w postępowaniu administracyjnym pełnomocnictwa. Tak więc pismo GDDKiA z dnia [...] lipca 2008 r. nie mogło rodzić skutków prawnych. Jak słusznie wskazał Naczelny Sąd Administracyjny (wyrok z dnia 6 stycznia 2009 r. sygn. akt II GSK 600/08) normy regulujące instytucję doręczeń w kodeksie postępowania administracyjnego (rozdział 8, art. 39-49 k.p.a.), "stanowią w istocie gwarancję przestrzegania przez organ administracji publicznej zasady demokratycznego państwa prawnego i mają chronić obywatela przed nadużyciami ze strony administracji". Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, każdorazowej oceny wymaga kwestia, czy w konkretnym przypadku wadliwe działanie organu naraziło stronę na pozbawienie jej możliwości realizacji prawa do sądu. Odnosząc powyższy pogląd do stanu faktycznego niniejszej sprawy, należy zauważyć, iż w dniu [...] kwietnia 2008 r. skarżący udzielił J. U. pełnomocnictwa do reprezentowania przed Dyrektorem Generalnym Dróg Krajowych i Autostrad w sprawie [...] (k. [...] akt administracyjnych). Od tej daty strona była zatem reprezentowana przez pełnomocnika, któremu powinna była być doręczona zarówno decyzja I, jak i II instancji. W ocenie Sądu, wobec kategorycznego brzmienia przepisu art. 40 § 2 k.p.a. oraz zgodnie z regułą "lege non distinguente" nie ma znaczenia fakt, iż pełnomocnik ustanowiony w postępowaniu administracyjnym nie był profesjonalistą. Znaczenie należy przypisać natomiast okoliczności, iż skarżący był przez omawiane działanie organów pozbawiony możliwości skorzystania z jego pomocy. Zdaniem Sądu, tego rodzaju sytuacja wyczerpuje wszelkie znamiona pozbawienia strony obrony swoich praw w postępowaniu administracyjnym (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 10 lutego 1987 r. sygn. akt SA/Wr 875/86, ONSA 1987, nr 1, poz. 13 z glosą B. Adamiak, OSPiKA 1989 r., z. 4, poz. 79: "Pominięcie przez organ administracji pełnomocnika strony jest równoznaczne z pominięciem strony w postępowaniu administracyjnym i uzasadnia wznowienie postępowania na zasadzie art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a.", podobnie w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 16 czerwca 1998r. sygn. akt III SA 1597/96:"Brak udziału pełnomocnika w postępowaniu administracyjnym powinien być traktowany na równi z brakiem udziału strony"). Należy podkreślić, iż wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy (pismo z dnia 25 czerwca 2008 r.) sporządził sam skarżący. Jest on niezwykle lakoniczny, gdyż zawiera wyłącznie informację o niezadowoleniu z treści zaskarżonej decyzji. Nie zachodzi zatem sytuacja, o której mowa w treści uzasadnienia wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 6 stycznia 2009 r. (II GSK 600/08), w której skarżący sam zapobiegł negatywnym skutkom niewłaściwego doręczenia, przekazując decyzję swojemu pełnomocnikowi, który z kolei wniósł odwołanie w imieniu strony, w otwartym dla niej terminie określonym w art. 129 § 2 k.p.a. Niezależnie od powyższego Sąd doszedł do przekonania, że kluczowa w niniejszej sprawie kwestia obmiaru zjazdu nie została w sposób dostateczny wyjaśniona w postępowaniu administracyjnym. W szczególności budzi wątpliwości oparcie poglądu o poprzednim rozmiarze zjazdu (przed zarzucaną przebudową) na podstawie mapy sytuacyjno wysokościowej wydanej przez Powiatowy Ośrodek Dokumentacji Geodezyjnej i Kartograficznej przy Starostwie Powiatowym w P. z [...] maja 2004 r. Należy podkreślić, iż mapa, na którą powołuje się organ w zaskarżonej decyzji stanowi jedynie nieuwierzytelnioną i niepoświadczoną za zgodność z oryginałem kserokopię dokumentu (k – [...] akt administracyjnych). W sytuacji zakwestionowania przez stronę m.in. podstawy wyliczenia nałożonej kary poprzez nieprawidłowe stwierdzenie poszerzenia dotychczasowego zjazdu, okoliczność, o której mowa, powinna być ustalona ponad wszelką wątpliwość. Mapa jest dokumentem, w której decydująca jest zastosowana skala, a zatem istotne znaczenie ma prawidłowość sporządzenia odpisów. Wadliwość sporządzenia kserokopii może bowiem spowodować choćby nieznaczną zmianę skali, a co za tym idzie – wadliwość jej odczytu. Zdaniem Sądu wyłącznie urzędowo poświadczona mapa może stanowić pełnowartościowy dowód w postępowaniu administracyjnym, którego przedmiotem jest przebudowa zjazdu poprzez jego poszerzenie, które musi być wyliczone w sposób ścisły, gdyż stanowi podstawę nałożenia kary pieniężnej według obowiązujących stawek za 1 m2 . Powyższe stanowi uchybienie proceduralne polegające na mogącym mieć istotny wpływ na rozstrzygnięcie niedostatecznym wyjaśnieniu sprawy i zgromadzeniu dowodów (art. 7 i 77 § 1 k.p.a.). Z uwagi na powyższe, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. b) i c) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) w związku z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a., Sąd orzekł jak w sentencji. Sąd orzekł o niewykonalności decyzji administracyjnych na podstawie art. 152 p.p.s.a.