VI SA/Wa 1193/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Ewa Frąckiewicz (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Małgorzata Grzelak Sędzia WSA Ewa Marcinkowska Protokolant Patrycja Wrońska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 7 listopada 2008 r. sprawy ze skargi C. Sp. z o.o. z siedzibą w W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] kwietnia 2008 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wydania zezwolenia na zajęcie pasa drogowego 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz utrzymaną nią w mocy decyzję Prezydenta W. z dnia [...] lutego 2008 r.; 2. stwierdza, że uchylone decyzje nie podlegają wykonaniu; 3. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. na rzecz skarżącej C. Sp. z o.o. z siedzibą w W. kwotę 200 (dwieście) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Decyzją z dnia [...] kwietnia 2008 r., nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. utrzymało w mocy decyzję Prezydenta W. reprezentowanego przez Zarząd Dróg Miejskich w W. z dnia [...] lutego 2008 r. nr [...] 1) umarzającą postępowanie administracyjne w przedmiocie wydania zezwolenia na zajęcie pasa drogowego (drogi powiatowej) ul. P. w rej. ul. C. w okresie od dnia 1 kwietnia 2007 r. do dnia 5 czerwca 2007 r. jako bezprzedmiotowe 2) odmawiającą wydania zezwolenia na zajęcie pasa drogowego (drogi powiatowej) ul. P. w rej. ul. C. w celu umieszczenia reklamy w okresie od dnia 6 czerwca 2007 r. do dnia 31 marca 2008 r. Powyższe decyzje zostały wydane w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy. W dniu 8 listopada 2006 r. C. Sp. z o.o. z siedzibą w W. (dalej także jako skarżąca) złożyła w Zarządzie Dróg Miejskich w W. wniosek o wydanie zezwolenia na zajęcie pasa drogowego ul. P. w rejonie ul. C. w celu umieszczenia w nim reklamy w okresie od dnia 1 stycznia 2007 r. do dnia 31 grudnia 2007 r. Decyzją z dnia [...] lutego 2007 r. nr [...] Zarząd Dróg Miejskich w W. zezwolił C. Sp. z o.o. na zajęcie pasa drogowego ul. P. w rej ul. C. w celu umieszczenia w nim reklamy w okresie od dnia 1 stycznia 2007 r. do dnia 23 lutego 2007 r. i odmówił wydania zezwolenia na lokalizację reklamy od dnia 24 lutego 2007 r. Od ww. decyzji strona wniosła odwołanie do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W., które orzeczeniem [...] z dnia [...] maja 2007 r. zezwoliło na umieszczenie reklamy w okresie od 1 stycznia 2007 r. do dnia 4 czerwca 2007 r. i odmówiło wydania zezwolenia na lokalizację reklamy od dnia 5 czerwca 2007 r. Następnie strona złożyła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, domagając się uchylenia decyzji II instancji. Sąd ten wyrokiem z dnia 9 października 2007 r., sygn. akt VI SA/Wa 1367/07 oddalił skargę. W dniu 19 lipca 2007 r. C. Sp. z o.o. złożyła wniosek, uzupełniając go w dniu 25 października 2007 r. o zezwolenie na lokalizację w pasie drogi ul. P. w rej. ul. C. reklamy w postaci dwustronnej tablicy reklamowej o łącznej powierzchni reklamowej 36,00 m2 w okresie od dnia 1 kwietnia 2007 r. do dnia 31 marca 2008 r. Po rozpoznaniu tego wniosku, organ I instancji zwrócił uwagę, że skarżąca kolejnym wnioskiem wystąpiła o udzielenie zezwolenia na okres, który częściowo został rozstrzygnięty decyzją z dnia [...] lutego 2007 r. i w decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] maja 2007 r. Wydanie decyzji administracyjnej w odpowiedzi na wniosek strony, złożony w dniu 19 lipca 2007 r., uzupełniony w dniu 25 października 2007 r. oznaczałoby tożsamość rozstrzygnięcia, co wywołuje skutek w postaci nieważności takich decyzji w myśl przepisu art. 156 § 1 pkt 3 k.p.a. Wobec powyższego, organ pierwszej instancji umorzył postępowanie administracyjne w zakresie zezwolenia w okresie od dnia 1 kwietnia do dnia 5 czerwca 2007 r. jako bezprzedmiotowe, natomiast w pozostałym zakresie (to jest zezwolenie od dnia 6 czerwca 2007 do dnia 31 marca 2008 r.) odmówił wydania zezwolenia na zajęcie pasa drogowego W uzasadnieniu decyzji organ stwierdził, że przy rozpoznaniu wniosku skarżącej wziął pod uwagę między innymi przyjęty przez Radę Ministrów na posiedzeniu w dniu 19 kwietnia 2005 r. Krajowy Program Bezpieczeństwa Ruchu Drogowego 2005-2007-2013 GAMBIT 2005. W toku postępowania administracyjnego organ pierwszej instancji zgromadził ponadto wyniki badań natężenia ruchu w porannym szczycie (pojazdy/godzinę) opracowane przez Biuro Planowania Rozwoju W., opinię w sprawie zagrożeń kierujących pojazdami wynikających z umieszczenia reklam w pasach dróg w W. opracowaną przez Instytut Badawczy Dróg i Mostów - Pracownię Bezpieczeństwa Ruchu Drogowego, szczegółowy plan sytuacyjny reklamy załączony do wniosku strony oraz jej charakterystykę (wymiary zawarte w złożonym wniosku). Organ administracji wskazał, w oparciu o opinię Instytutu Badawczego Dróg i Mostów, że szczególne zagrożenia dla bezpieczeństwa ruchu drogowego stanowią reklamy umieszczone w pasach dróg. Reklama powoduje bowiem dekoncentrację kierowców, co jest szczególnie niebezpieczne w przypadku dróg o dużym natężeniu ruchu z podwyższonym limitem dopuszczalnej prędkości. W czasie pobierania przez kierowcę informacji z różnych elementów otoczenia, w tym z reklam, kierowca nie obserwuje sytuacji na drodze przed poruszającym się pojazdem. Stan ten nazywany jest "fiksacją" i może trwać nawet do 1,5 sekundy, co przy dużej prędkości pojazdu, powoduje przejechanie odcinka drogi bez kontroli oraz wydłużenie drogi hamowania pojazdu. Organ przywołał również wyniki badań przeprowadzone w USA, które wskazują, że czynnik rozproszenia uwagi kierowcy jest jednym z powodów zaistniałych wypadków. Na podstawie zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego organ uznał, że wnioskowana reklama jest skierowana do kierujących pojazdami. Pas drogowy ul. P. pełni ważną rolę w układzie drogowym W. i charakteryzuje się wysokim natężeniem ruchu kołowego (950 pojazdów na godzinę w porannym szczycie i 300 w szczycie popołudniowym). Równocześnie organ zauważył, że odległość wnioskowanej reklamy od krawędzi jezdni wynosi 3,3 metra i jest to odległość mniejsza od minimalnych określonych w art. 43 ust. 1 ustawy o drogach publicznych. Ta bowiem powinna wynosić 8 metrów od krawędzi jezdni. W ocenie organu, z art. 39 ust. 1 ustawy o drogach publicznych wynika generalny zakaz dokonywania w pasie drogowym czynności, które mogłyby powodować niszczenie lub uszkodzenie drogi i jej urządzeń albo zmniejszenie jej trwałości oraz zagrażać bezpieczeństwu ruchu drogowego. Odstąpienie od tego zakazu (art. 39 ust. 3 ustawy) może nastąpić tylko wtedy, jeżeli w konkretnej sprawie zaistnieje szczególnie uzasadniony przypadek. Zdaniem organu, w niniejszej sprawie nie zachodziły przesłanki, które pozwalałyby uznać wnioskowaną lokalizację reklamy za przypadek szczególnie uzasadniony. Od decyzji organu pierwszej instancji skarżąca złożyła odwołanie do Samorządowego Kolegium Odwoławczego. W jej ocenie, przeprowadzone postępowanie naruszało art. 7 i 77 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.) - cytowany dalej jako "k.p.a.". Zdaniem strony skarżącej organ nie przedstawił dowodów, które wskazują na faktyczne zagrożenie dla kierowców, w obszarze funkcjonowania konkretnego urządzenia reklamowego. Organ ograniczył się jedynie do wskazania wyników badań odnoszących się do całego kraju, które to przedstawiają wzrost natężenia ruchu oraz liczby wypadków w latach 2004-2005. Nie odnoszą się natomiast do roku 2007, czyli okresu, w którym wydana została decyzja organu pierwszej instancji. Ponadto, w ocenie skarżącej, organ przy wydawaniu decyzji dysponował badaniami dotyczącymi ogólnego zjawiska. Ich ogólnikowość przesądza o tym, że nie mogą one stanowić wiarygodnego dowodu na podniesioną przez organ okoliczność wzrostu zagrożenia ruchu drogowego w rejonie wnioskowanej lokalizacji nośnika reklamowego, rzekomo spowodowanego funkcjonowaniem w tym miejscu nośnika reklamowego. Ponadto, w ocenie skarżącej, wyniki badań Instytutu Badawczego Dróg i Mostów - Pracowni Bezpieczeństwa Ruchu Drogowego są niewiarygodne. Przedmiotowa opinia w ogóle nie ma waloru dokumentu naukowego. Brak jest w tym dokumencie podstawowych elementów treści każdego opracowania badawczego o charakterze naukowym, w tym zgodnego ze wskazówkami metodycznymi określenia zarówno założeń badawczych, materiału badawczego, przyjętej metody badawczej oraz kryteriów opracowania wyników badań, jak również szczegółowego opisu przeprowadzonych badań. W przedmiotowej opinii wskazane zostały jedynie bliżej nieokreślone badania naukowe, przeprowadzone na terenie Wielkiej Brytanii, Stanów Zjednoczonych i Polski, które wydający przedmiotową opinię ogólnikowo określił jako: "...badania laboratoryjne (...) testy poligonowe..., prace studialne". Oznacza to, że opinia ta ma charakter pseudonaukowy o charakterze subiektywnym i wobec tego nie może stanowić wiarygodnego dowodu w przedmiotowej sprawie. W ocenie skarżącej, podjęcie tej decyzji świadczy o nierównym jej traktowaniu w stosunku do innych podmiotów, którym przyznawane są zezwolenia na zajęcie pasa drogowego. Strona skarżąca wskazała na umieszczone w sąsiedztwie wnioskowanej reklamy inne nośniki firm konkurencyjnych wobec odwołującej się spółki. Równocześnie strona skarżąca wskazała na przeprowadzone za granicami kraju badania wpływu reklamy zewnętrznej na kierowców i bezpieczeństwo ruchu drogowego (badania przeprowadzone przez V.). Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. decyzją z dnia [...] kwietnia 2008 r. nr [...] na zasadzie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję. Organ ten wskazał, że z art. 39 ustawy o drogach publicznych wynika, iż zasadą jest nieumieszczanie w pasie drogowym obiektów budowlanych, urządzeń, przedmiotów i materiałów niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego. Udzielenie zaś zezwolenia jest wyjątkiem, dopuszczalnym jedynie w "szczególnie uzasadnionych przypadkach". Takie brzmienie przepisów wskazuje, że szczególnie chronionym przez ustawodawcę dobrem jest bezpieczeństwo ruchu drogowego. Równocześnie organ podzielił stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego zawarte w wyroku z dnia 2 lutego 2005 r., sygn. akt OSK 1026/04 dotyczące przeprowadzenia postępowania dowodowego. Naczelny Sąd Administracyjnym wskazał, że "nie ma podstaw do tego, aby w każdym przypadku wydania decyzji o likwidacji reklamy w wielkim mieście, gdzie jest ich bardzo wiele, należało korzystać ze środków dowodowych w postaci oględzin, względnie opinii biegłych, analizy dokumentów (np. informacji policyjnych o wypadkach) itp." Z przywołanego powyżej orzeczenia, w ocenie organu, wynika również, że to nie organ musi wykazać, że nie wystąpiły szczególne okoliczności uzasadniające lokalizację tablicy reklamowej w pasie drogowym, lecz obowiązek taki spoczywa na wnioskodawcy, który ma przekonać zarządcę, że w konkretnym stanie faktycznym może odstąpić od obowiązującej zasady i udzielić zezwolenia. Ponadto, organ podkreślił również, że od kilku miesięcy wydaje decyzje, w których odmawia wydania zezwolenia na zajęcie pasa drogowego. Jednocześnie organ odnosząc się do załączonych do odwołania wyników badań wskazał, że przedstawiona przez stronę ekspertyza została wydana zagranicą w oparciu o badania dokonane poza granicami Polski Następnie skarżąca złożyła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, domagając się uchylenia decyzji pierwszej i drugiej instancji. W złożonej skardze strona skarżąca podniosła, iż organ naruszył następujące przepisy kodeksu postępowania administracyjnego: 1. art. 77 § 1 w zw. z art. 7 k.p.a., które to naruszenie polegało na przyjęciu, iż w przedmiotowej sprawie nie było obowiązku przeprowadzenia postępowania dowodowego przez organ, bowiem wymóg zebrania materiału dowodowego na okoliczność wpływu przedmiotowego nośnika reklamowego na bezpieczeństwo ruchu drogowego, ciążył na stronie postępowania, a nie na organie rozpoznającym sprawę; - braku ustalenia stanu faktycznego w sprawie, co wynika z nieprzeprowadzenia postępowania dowodowego na okoliczność, iż ustawienie nośnika reklamowego we wnioskowanej lokalizacji może spowodować realne zagrożenie bezpieczeństwa ruchu drogowego - uchybienie to, w ocenie skarżącej, implikuje zarzutem wydania decyzji w oparciu o dowolne ustalenia faktyczne w sprawie; 2. art. 11 oraz art. 8 w zw. z art. 107 § 3 k.p.a., poprzez niewskazanie w uzasadnieniu decyzji podstawy prawnej i faktycznej zmiany poglądów w kwestii wyrażania zgody na lokalizowanie reklamy przy wcześniejszych decyzjach zezwalających na jej funkcjonowanie we wnioskowanym miejscu. Uzasadniając swoje stanowisko skarżąca wskazała na powstałe, w jej ocenie, zaniechanie organu polegające na nieustaleniu stanu faktycznego w sprawie, oraz nieprzeprowadzeniu postępowania dowodowego w sprawie przy jednoznacznym stwierdzeniu w uzasadnieniu decyzji, iż obowiązek w tym zakresie leży po stronie skarżącej a nie organu, czym naruszył przepisy art. 77 § 1 w zw. z art. 7 k.p.a. Jednocześnie skarżąca podkreśliła, iż brak jest w obowiązujących przepisach normy proceduralnej, która wyłączałaby stosowanie artykułu 77 § 1 k.p.a. w postępowaniach administracyjnych zakończonych wydaniem przez zarządcę drogi decyzji odmawiających zezwolenia na zajęcie pasa drogowego. Odnosząc się do zarzutu zmiany poglądów organu przy rozpoznawaniu wniosków o wydanie zezwolenia na lokalizację urządzenia reklamowego skarżąca podkreśliła, iż jej zdaniem doszło do naruszenia zasady pogłębiania zaufania obywateli do organów państwa, bowiem bez podania żadnych podstaw prawnych i faktycznych uzasadniających takie działanie, organ wydając wcześniej decyzje zezwalające, dziś odmawia wydania takiego zezwolenia wskazując, iż obecnie urządzenie nie spełnia przesłanek zawartych w art. 39 ust. 3 ustawy o drogach publicznych. Jednocześnie organ nie przedstawił żadnych podstaw prawnych i faktycznych uzasadniających zmianę poglądów organu w tym zakresie. Powołując się na uzasadnienie wyroku NSA z dnia 1 lutego 2007 r. sygn. akt I OSK 400/06, skarżąca podniosła, iż w jej ocenie w niniejszej sprawie organ błędnie zastosował przepis art. 39 ust. 1 i 3 ustawy o drogach publicznych, który jak wynika z jego literalnego brzmienia dotyczy zajęcia pasa drogowego w "przyszłości", a zatem nie może odnosić się do funkcjonujących od wielu lat w pasie drogowym obiektów, a ponadto wskazała na treść art. 38 ust. 1 ww. ustawy. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. wnosiło o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153 z 2002 r., poz. 1269) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym w świetle § 2 powołanego wyżej artykułu kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sądy administracyjne sprawują więc kontrolę aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej pod kątem ich zgodności z prawem materialnym i przepisami procesowymi, nie zaś według kryteriów odnoszących się do słuszności rozstrzygnięcia. Ponadto, co wymaga podkreślenia, Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm., zwanej dalej p.p.s.a.). Rozpoznając skargę w świetle powołanych wyżej kryteriów należy uznać, że skarga jest zasadna, aczkolwiek nie z przyczyn w niej podanych. Przede wszystkim należy wskazać, że w przypadku tzw. "przedłużenia zezwolenia", mamy po prostu do czynienia z nowym zezwoleniem na zajęcie pasa drogowego, wydawanym na podstawie art. 40 ust. 1 ustawy o drogach publicznych. W postępowaniu tym znajduje zastosowanie przepis art. 38 ust. 1 i 3 ww. ustawy. Występowanie "szczególnych okoliczności" powinno być wykazane zarówno przez organ, jak i stronę występującą o wydanie kolejnego zezwolenia. Natomiast przepis art. 38 ust. 1 w niniejszej sprawie nie znajduje zastosowania. Jak trafnie podniosło kolegium w odpowiedzi na skargę przepis ten dotyczy urządzeń istniejących w dacie jego wejścia w życie, a nie oznacza w żadnym wypadku, że nie należy usuwać z pasa drogowego jakichkolwiek urządzeń, na których umiejscowienie w tym pasie uprzednio wydano zezwolenie. Przeciwna interpretacja doprowadziłaby do absurdalnego wniosku, że raz umieszczone w pasie drogowym na ściśle oznaczony czas urządzenie musi pozostać tak praktycznie na zawsze chyba, że zarządca drogi wykaże, że wystąpiły szczególnie uzasadnione przypadki powodujące konieczność jego usunięcia. Zezwolenie na umieszczenie w pasie drogowym reklamy w myśl przepisu art. 39 ust. 3 ustawy o drogach publicznych może być uzasadnione wyłącznie względami wyjątkowymi. Reklama umieszczona w ruchliwym punkcie miasta powoduje dekoncentrację uwagi uczestników ruchu drogowego, co jak wyraził Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 2 lutego 2005 r. (sygn. akt OSK 1026/04) ma negatywny wpływ na jego bezpieczeństwo. Dodatkowo Naczelny Sąd Administracyjny w ww. wyroku wskazał, że to na zarządcach dróg publicznych spoczywa obowiązek zapewnienia bezpieczeństwa w ruchu pojazdów i pieszych, dlatego też do nich należy ocena, czy w danym przypadku występuje zagrożenie. Nie ma przy tym potrzeby przeprowadzania szczegółowych dowodów odnośnie każdej z reklam umieszczonych w pasie drogowym, których jest bardzo wiele. Według oceny Sądu, organy administracyjne dostatecznie wyjaśniły sprawę i uzasadniły wydane rozstrzygnięcia. Prezydent W. i Samorządowe Kolegium Odwoławcze w motywach decyzji wskazały, jakimi przesłankami kierowały się nie zezwalając na zajęcie pasa drogowego w przedmiotowej sprawie i na jakiej podstawie. Rozważania organów zostały skonkretyzowane poprzez podanie natężenia ruchu w tym miejscu w porannym i popołudniowym szczycie, odległości reklamy od krawędzi jezdni. W tym stanie rzeczy w rozstrzygnięciach obu organów trudno jest doszukać się dowolności. Niemniej jednak organy obu instancji nie ustrzegły się błędu, który skutkował uchyleniem obu decyzji. Umknęło uwadze organowi I instancji, iż wniosek skarżącej z dnia 8 listopada 2006 r. dotyczył wydania zezwolenia na zajęcie przedmiotowego pasa drogowego poprzez umieszczenie w nim reklamy na okres od 1 stycznia 2007 r. do dnia 31 grudnia 2007 r. Ostatecznie decyzją SKO z [...] maja 2007 r. strona uzyskała zezwolenie na umieszczenie reklamy od dnia 1 stycznia 2007 r. do 4 czerwca 2007 r., natomiast organ odmówił zezwolenia na lokalizację reklamy od dnia 5 czerwca 2007 r. (do 31 grudnia 2007 r. – o to strona wnosiła). Tak więc w sytuacji ponownego wniosku strony z 19 lipca 2007 r. i 25 października 2007 r., domagającej się wydania zezwolenia od 1 kwietnia 2007 r. do 31 marca 2008 r., bezprzedmiotowe jest orzekanie o zezwoleniu w okresie od 1 kwietnia 2007 r. do 31 grudnia 2007 r. Odmowa zezwolenia może dotyczyć okresu od 1 stycznia 2008 r. do dnia 31 marca 2008 r. W tym stanie rzeczy zaskarżone decyzje nie mogą się ostać i podlegają uchyleniu stosownie do art. 145 § 1 pkt 1 c) p.p.s.a. Rozstrzygnięcie, jak w pkt 2, 3 wyroku Sąd oparł na art. 152 p.p.s.a. i 200 p.p.s.a.