VI SA/Wa 120/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Ewa Frąckiewicz Sędziowie Sędzia WSA Andrzej Czarnecki (spr.) Sędzia WSA Olga Żurawska - Matusiak Protokolant Aneta Stefaniak po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 6 kwietnia 2009 r. sprawy ze skargi W. T. na decyzję Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad z dnia [...] listopada 2006 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji 1. uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję z [...] lipca 2006 r.; 2. stwierdza, że uchylone decyzje nie podlegają wykonaniu; 3. zasądza od Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad na rzecz skarżącego W. T. kwotę 457 (czterysta pięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Wyrokiem z dnia 17 listopada 2008 r. sygn. akt I OSK 1770/07, Naczelny Sąd Administracyjny uchylił wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego z dnia 28 czerwca 2007 r., sygn. akt VI SA/Wa 144/07, w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji w sprawie wyrażenia zgody na wykonanie dwóch zjazdów jednokierunkowych z drogi krajowej nr [...] i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania, zasądzając od Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad na rzecz W.T. kwotę 397 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Stan sprawy przedstawiał się następująco; Decyzją Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad z [...] lipca 2006 r., na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. stwierdzono nieważność ostatecznej decyzji Dyrektora Oddziału w S. Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad z dnia [...] kwietnia 2002 r. w sprawie wyrażenia zgody na wykonanie dwóch zjazdów jednokierunkowych (wjazd i wyjazd) z drogi krajowej nr [...] na teren działek nr [...] przy ulicy A. w N. wraz z pasami wyłączenia i włączenia do ruchu. W wyniku wniosku W. T. o ponowne rozpatrzenie sprawy złożonego [...] lipca 2006 r., decyzją z dnia [...] listopada 2006 r., organ administracji utrzymał w mocy własną decyzję z dnia [...] lipca 2006 r. W uzasadnieniu podkreślił, iż w wyniku postępowania wszczętego z urzędu stwierdził, że decyzja Dyrektora Oddziału w S. Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad z [...] kwietnia 2002 r. została wydana z naruszeniem dyspozycji § 123 ust. 2 pkt 1 rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie (Dz. U. Nr 43, poz. 430), zgodnie z którym na drodze klasy GP odległość między zjazdami sąsiadujących stacji paliw nie powinna być mniejsza niż 5 km poza terenem zabudowanym (pkt 1 § 123 ust. 2 ) i 2 km na terenie zabudowy (pkt 2 tego przepisu). Organ administracji podkreślił, iż planowana stacja paliw zlokalizowana była w N. na posesji składającej się z działek nr [...], z których ta ostatnia sąsiadowała z działką nr [...] posiadającą zjazd z drogi krajowej nr [...], na której znajdowała się już stacja paliw przedsiębiorstwa [...]". Droga krajowa nr [...] została zaliczona do dróg klasy GP, istniejąca stacja znajdowała się w stosunku do projektowanej stacji w odległości mniejszej niż zezwalają przepisy ww. rozporządzenia. Uznano zatem, iż w takim stanie faktycznym zaistniała przesłanka skutkująca stwierdzeniem nieważności decyzji w trybie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. W skardze złożonej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie W. T. wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji. W uzasadnieniu podkreślał, że działanie organu skutkujące wydaniem zaskarżonej decyzji naraziło go na szkodę majątkową. W dniu wydania przedmiotowej decyzji, firma "H." nie prowadziła już stacji paliw, a działka nr [...] w chwili zakupu przez L. H. w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego miała przeznaczenie jako "Bazy, składy" i taki stan trwa do dziś. Działki nr [...] przewidziane były w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego na budowę MOP-u. Ponadto L. H. nie uzyskał wymaganych prawem pozwoleń na budowę czy adaptację istniejącej infrastruktury do funkcji stacji paliw, podczas gdy skarżący takie pozwolenia posiadał i kontynuował inwestycję związaną z budową i prowadzeniem stacji paliw. W odpowiedzi na skargę Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad wniósł o jej oddalenie podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko w sprawie. Przytoczonym na wstępie wyrokiem z dnia 28 czerwca 2007 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę W. T. na decyzję Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji w sprawie wyrażenia zgody na wykonanie dwóch zjazdów jednokierunkowych z drogi krajowej. Sąd I instancji stwierdził, że w jego ocenie ustalenia organu administracji, co do istnienia przesłanki rażącego naruszenia prawa były prawidłowe. Zdaniem Sądu wynikało z akt sprawy, iż na podstawie zarządzenia nr 17 Generalnego Dyrektora Dróg Publicznych z dnia 8 grudnia 2000 r. w sprawie ustalenia klas dróg krajowych, droga krajowa nr [...], została zaliczona do dróg głównych ruchu przyśpieszonego (GP). Zgodnie z § 123 ust. 2 pkt 1 rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie odległość między zjazdami sąsiadujących stacji paliw na drodze klasy GP nie powinna być mniejsza niż 5 km poza terenem zabudowanym i 2 km na terenie zabudowy. W dacie wydawania przedmiotowej decyzji na działce nr [...] była już zlokalizowana stacja paliw posiadająca wjazd z drogi krajowej nr [...]. Stacja ta znajdowała się w sąsiedztwie stacji projektowanej, w odległości mniejszej niż pozwalają na to ww. przepisy rozporządzenia. Sąd I instancji podzielił zatem stanowisko organu, że wydanie zgody na wykonanie dwóch zjazdów jednokierunkowych (wjazd i wyjazd) z drogi krajowej nr 6 na teren działek nr [...] w N. do planowanej stacji paliw nastąpiło z naruszeniem z § 123 ust. 2 pkt 1 cyt. wyżej rozporządzenia i uznał zaskarżoną decyzję za prawidłową oddalając skargę na podstawie art. 151 p.p.s.a. Wyrok ten W. T. zaskarżył skargą kasacyjną, zarzucając naruszenie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. przez naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy: 1) naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) w związku z art. 141 § 4 zdanie pierwsze tej ustawy polegające na niewzięciu pod uwagę całokształtu materiału dowodowego zgromadzonego w aktach administracyjnych rozpoznawanej sprawy; 2) naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) powołanej ustawy przez nieuwzględnienie skargi pomimo naruszenia przepisów przez organ w toku postępowania administracyjnego, a mianowicie art. 7 k.p.a. i art. 77 § 1 k.p.a. Wskazując na powyższe W. T. wnosił o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania oraz o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. W uzasadnieniu skargi podniósł, iż Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie mylnie uznał, podobnie jak wcześniej Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad, że w dacie wydawania decyzji na działce nr [...] w N. była już zlokalizowana stacja paliw posiadająca wjazd z drogi krajowej nr [...]. Podkreślił, jednak że materiał dowodowy zebrany w aktach administracyjnych rozpoznawanej sprawy wskazywał, że na dzień wydania decyzji w sprawie wyrażenia zgody na wykonanie dwóch zjazdów jednokierunkowych z drogi krajowej – [...] kwietnia 2002 r. – uczestnik postępowania L. H. nie prowadził stacji paliw na działce [...], co potwierdził sam uczestnik w piśmie z [...] kwietnia 2007 r. Ponadto z uzasadnienia decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z [...] lipca 2004 r., stanowiącej załącznik do pisma skarżącego W. T. z [...] lipca 2005 r. wynikało, że inwestor P. wykonał roboty budowlane polegające na budowie trzech dystrybutorów bez wymaganego zezwolenia na budowę na działce nr [...] w N., a wobec zawiadomienia przez inwestora o rozebraniu dystrybutorów wraz z wysepką i potwierdzenia w czasie oględzin rozbiórki ww. obiektów postępowanie umorzono. Natomiast skarżący W. T. kontynuował inwestycję związaną z budową i prowadzeniem stacji paliw po uzyskaniu stosownych pozwoleń. W konsekwencji braku rozważenia powyższych okoliczności Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał, że wydanie zgody na wykonanie dwóch zjazdów jednokierunkowych z drogi krajowej nr [...] na teren działek nr [...] w N. nastąpiło z naruszeniem § 123 ust. 2 pkt 1 rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie. Skarżący podkreślił, iż uzasadniając swoje stanowisko przedstawianymi dokumentami w skardze na decyzję z [...] listopada 2006 r., wykazywał szereg okoliczności całkowicie pominiętych przez organ administracji. W toku postępowania administracyjnego nie zostały rozważone zarzuty skarżącego, że w dacie wydania decyzji [...] kwietnia 2002 r. uczestnik L.H. nie prowadził stacji paliw na działce nr [...]. Zdaniem skarżącego sprzedaż paliw na działce nr [...] bez wymaganych pozwoleń nie legalizuje istnienia stacji paliw. Zarzuty te nie były w pełni rozważone przez organ administracji. Okoliczności te wskazują, że kwestionowana decyzja została wydana z naruszeniem art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy. W odpowiedzi na skargę kasacyjną L, H, wniósł o jej oddalenie w całości, stwierdzając, że podniesione zarzuty są bezpodstawne, a zaskarżony wyrok odpowiada prawu. Sąd prawidłowo ustalił, że w chwili wydawania decyzji o zgodzie na wykonanie 2 zjazdów na działki nr [...] z drogi krajowej nr [...] na sąsiedniej działce nr [...] już istniała stacja paliw z wjazdem z tej drogi krajowej, dlatego przedmiotowa decyzja została słusznie uznana za nieważną jako sprzeczna z rozporządzeniem Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z 2 marca 1999 r. Wyrokiem z dnia 17 listopada 2008 r. Naczelny Sąd Administracyjny uchylił zaskarżony wyrok i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie. Sąd drugiej instancji odnosząc się do zarzutów podanych zarówno w petitum skargi kasacyjnej, jak i w uzasadnieniu, rozważania nad prawidłowością kontrolowanego orzeczenia rozpoczął od analizy stwierdzenia zaaprobowanego przez Sąd Instancji, że w dniu wydania decyzji z dnia [...] kwietnia 2002 r. na działce [...] zlokalizowana była już stacja paliw P., która posiadała wjazd z drogi krajowej. Naczelny Sąd Administracyjny uznał, iż okoliczność ta nie została w prawidłowy sposób udowodniona, z uwagi na brak dokumentacji, która znajdowała się w "aktach L. H." i została zwrócona do Oddziału Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad w [...] Naczelny Sąd Administracyjny przytaczając treść przepisów rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r., wskazał jednak iż materiał znajdujący się w aktach administracyjnych nie był wystarczający do stwierdzenia, że badana w trybie nadzorczym decyzja wydana została z naruszeniem przepisu § 123 ust. 2 pkt 1, to ponadto z uzasadnienia zaskarżonego wyroku nie wynikało, dlaczego Sąd I instancji stwierdził, że w postępowaniu administracyjnym prawidłowo uznano, że decyzja z dnia [...] kwietnia 2002 r. w sposób rażący narusza ten przepis, czego konsekwencją było stwierdzenie jej nieważności na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, iż ponownie rozpoznając sprawę Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie powinien w oparciu o wszechstronną analizę dokumentacji znajdującej się w aktach postępowania administracyjnego ocenić zgodność z prawem decyzji Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad z dnia [...] listopada 2006 r., mając jednocześnie na uwadze, że stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnej na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. wymaga wykazania nie tylko, że naruszenie to miało miejsce, ale również, że było rażące. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz.1269 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym w świetle paragrafu drugiego powołanego wyżej artykułu kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Chodzi więc o kontrolę aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dokonywaną pod względem ich zgodności z prawem materialnym i przepisami procesowymi, nie zaś według kryteriów słuszności. Sprawy należące do właściwości sądów administracyjnych rozpoznają, w pierwszej instancji, wojewódzkie sądy administracyjne (art. 3 § 1 ww. ustawy). Rozpoznając skargę w świetle powołanych wyżej kryteriów należy uznać, iż jest ona zasadna. Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad decyzją z [...] lipca 2006 r. (utrzymaną w mocy decyzją z [...] listopada 2006 r.) stwierdził nieważność decyzji Dyrektora Oddziału w [...] Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad uznając, że wyrażenie zgody na wykonanie dwóch zjazdów z drogi krajowej nr [...] na działki nr nr [...] nastąpiła z rażącym naruszeniem § 123 ust. 2 pkt 1 rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie. Podstawą faktyczną decyzji było stwierdzenie organu administracji istnienia w dacie wydania decyzji zezwalającej na urządzenie zjazdów prawnie funkcjonującej stacji paliw znajdującej się na działce sąsiedniej nr [...] należącej do L. i A. H. Stwierdzenie to, w ocenie Sądu rozpoznającego sprawę, nie można uznać za oczywiste, jak przyjął to organ administracji publicznej, w świetle materiału dowodowego udostępnionego w aktach administracyjnych. W związku z tym ustalenia organu administracji i dokonane rozstrzygnięcie nie spełniało wymagań z przepisów art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a., co mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Organ administracji publicznej nie odniósł się również do zarzutów skarżącego zaprzeczających temu, by na działce nr [...] w dacie wydania zezwolenia na urządzenie zjazdu znajdowała się i prawnie funkcjonowała stacja paliw L. H. Z akt administracyjnych, załączonych do sprawy wynika, że decyzją nr [...] Burmistrza N. z [...] grudnia 2001 r. ustalono warunki zabudowy i zagospodarowania terenu dla inwestycji W. T. na działkach nr nr [...] w obrębie 1 w N. Warunki te wynikały z miejscowego planu miejscowego zagospodarowania terenu, w których uwzględniono stację paliw. Pismem z [...] grudnia 2001 r. skierowanym do Urzędu Miasta w N.Generalna Dyrekcja Dróg Krajowych i Autostrad Oddział [...]. podtrzymała swoje stanowisko o nieuzgodnieniu projektu decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu dla inwestycji budowy stacji paliw płynnych i gazu na działce nr [...] w sąsiedztwie drogi krajowej nr 6. Podstawą odmowy uzgodnienia inwestycji na działce nr [...] był przepis § 123 ust. 2 pkt 1 rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie, gdyż na działkach sąsiednich nr nr [...] zaprojektowano również stację paliw, a odległość od działki nr 96 byłaby mniejsza niż wymagane 5 km. Następną decyzją Starosty N. z [...] czerwca 2002 r. W.T. otrzymał pozwolenie na budowę stacji paliw na ww. działkach oraz decyzją Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w G. z [...] lipca 2004 r. umorzono postępowanie wobec L. i A. H. w sprawie budowy na działce nr [...] w N. trzech dystrybutorów wraz z wysepką. Właściciele tej działki dokonali robót budowlanych bez wymaganego pozwolenia na budowę, lecz postępowanie administracyjne zostało umorzone wobec tego, że dystrybutory i wysepka zostały rozebrane, a teren przywrócono do stanu poprzedniego. Jednocześnie decyzją Wojewody [...] z [...] grudnia 2004 r. uchylono decyzję Burmistrza N. z [...] grudnia 2004 r. zatwierdzającą projekt budowlany i wydającą pozwolenie na przebudowę i modernizację stacji paliw zlokalizowanej na działce nr [...] oraz odmówiono zatwierdzenia projektu budowlanego i wydania pozwolenia na przebudowę tej stacji paliw. W uzasadnieniu decyzji wskazano na rozstrzygnięcie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z [...] października 2002 r. uchylające decyzję Burmistrza N. z [...] czerwca 2002 r. i odmawiające L. H. ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu dla inwestycji stacji paliw na działce nr [...]. Decyzja SKO w [...] stanowiła podstawę dla organu administracji do wystąpienia do SKO w [...] prośbą o zbadanie zgodności z planem miejscowym decyzji Burmistrza N. z dnia [...] grudnia 2003 r. o warunkach zabudowy na działce nr [...]. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] decyzją z [...] listopada 2004 r. stwierdziło nieważność wymienionej decyzji Burmistrza N. W świetle przytoczonego materiału znanego Sądowi i zgromadzonego w sprawie organ administracji nie wyjaśnił na podstawie jakich przesłanek uznał, że decyzja z [...] kwietnia 2002 r. została wydana z naruszeniem § 123 ust. 2 pkt 1 wymienionego rozporządzenia, a w szczególności z jakiego powodu naruszenie to miało charakter rażący. Z tych przyczyn przy ponownym rozpatrzeniu sprawy organ administracji powinien odnieść się do wszystkich dowodów zebranych w sprawie i zarzutów skarżącego celem ustalenia, czy w dacie wydania decyzji z [...] kwietnia 2002 r., zezwalającej na urządzenie dwóch zjazdów z nieruchomości skarżącego, istotnie zachodziły przesłanki wskazane w § 123 ust. 2 pkt 1 ww. rozporządzenia, mając na uwadze skuteczność ex tunc decyzji wydanych w sprawie a stwierdzających nieważność. W tym stanie rzeczy Wojewódzki Sąd Administracyjny, stwierdzając naruszenie wymienionych przepisów postępowania, które to naruszenie mogło mieć istotny wpływ na wynika sprawy, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) i art. 152 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji postanawiając o kosztach postępowania na podstawie art. 200 w związku z art. 205 § 2 p.p.s.a.