VI SA/Wa 1206/07

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Halina Emilia Święcicka (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Magdalena Bosakirska Asesor WSA Danuta Szydłowska Protokolant Jan Czarnacki po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 20 września 2007 r. sprawy ze skargi E. Sp. z o.o. z siedzibą w B. na decyzję Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad z dnia [...] maja 2007 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie przywrócenia zjazdu z drogi krajowej 1. uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję z dnia [...] lutego 2007 r.; 2. stwierdza, że uchylone decyzje nie podlegają wykonaniu; 3. zasądza od Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad na rzecz E. Sp. z o.o. z siedzibą w B. kwotę 200 (dwieście) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Pismem z dnia [...] sierpnia 2005 r. E. Sp. z o.o. z siedzibą w B., skarżąca w niniejszej sprawie, wniosła o wyrażenie zgody na lokalizację wspólnego układu komunikacyjnego do projektowanej stacji paliw płynnych na działkę [...] w T. przy drodze krajowej nr [...]. Pismem z dnia [...] sierpnia 2005 r. Zastępca Dyrektora Oddziału w [...] Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad zaopiniował negatywnie przedłożony projekt zjazdu stwierdzając, iż nie może być on uzgodniony z uwagi na § 113 pkt 7 ppkt 3 rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne. Skarżący uznając, iż w/w pismo stanowi decyzję administracyjną wniósł o ponowne rozpatrzenie sprawy i uchylenie decyzji. Decyzją z dnia [...] stycznia 2006 r. nr [...] podjętą na podstawie art. 29 ust. 1 pkt 2 i ust. 3 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (tekst jednolity Dz. U. z 2007 r. Nr 19, poz. 115) oraz art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 127 § 3 k.p.a. Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. Skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie złożyła skarżąca. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie po rozpoznaniu złożonej skargi wyrokiem z dnia 11 maja 2006 r. sygn. akt VI SA/Wa 540/06 uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję z dnia [...] sierpnia 2005 r. W uzasadnieniu wyroku Sąd stwierdził, iż wniosek skarżącej nie został sformułowany w sposób jasny przesądzający o treści zawartego w nim żądania, zawiera kilka niedokończonych zdań, w których strona nawiązuje do uchwały Rady Gminy nr [...] z dnia [...] listopada 1999 r. w sprawie zmiany miejscowego planu ogólnego zagospodarowania przestrzennego gminy [...]. Stwierdzenie organu, iż wniosek obejmuje również żądanie wydania zgody na lokalizację zjazdu także na działkę nr [...], której skarżąca nie jest użytkownikiem było przedwczesne. Organ winien ustalić dokładnie treść żądania strony. Ponadto Sąd stwierdził, że organ w zaskarżonej decyzji powołał się na przepis art. 29 ust. 3 ustawy o drogach publicznych, z którego wynika, że podstawą odmowy zezwolenia na zjazd są wymogi wynikające z warunków technicznych dróg publicznych a w takim zakresie organ wniosku nie oceniał tylko wydał decyzję odmowną z przyczyn formalnych. Ponownie rozpatrując sprawę złożonego wniosku o wyrażenie zgody na lokalizację wspólnego układu komunikacyjnego do projektowanej stacji paliw płynnych na działkę [...] w T. przy drodze krajowej nr [...], Generalna Dyrekcja Dróg Krajowych i Autostrad Oddział w [...] powołując się na wyrok WSA z dnia 11 maja 2006 r. pismem z dnia [...] listopada 2006 r. podpisanym przez Naczelnika Wydziału Uzgodnień wezwała skarżącą do dokładnego sprecyzowania wniosku z dnia [...] sierpnia 2005 r. . W odpowiedzi na wezwanie skarżąca wniosła o przywrócenie zjazdu na działkę nr [...] zlikwidowanego przez GDDKiA w związku z modernizacją drogi krajowej nr [...]. Skarżąca powołała się na przepis art. 29 ust. 2 ustawy o drogach publicznych, który nakłada na zarządcę drogi obowiązek odtworzenia zjazdów istniejących przed budową lub przebudową drogi. Kolejnym pismem z dnia [...] stycznia 2007 r. ponownie wezwano skarżącą do niezwłocznego i dokładnego sprecyzowania wniosku z dnia [...] sierpnia 2005 r., którego kserokopię załączono do pisma, pod rygorem pozostawienia wniosku bez rozpoznania. W odpowiedzi na powtórne wezwanie skarżąca pismem z dnia [...] stycznia 2007 r. podtrzymała swoje żądanie przywrócenia zjazdu w miejsce istniejącego przed przebudową drogi. Decyzją z dnia [...] lutego 2007 r. nr [...] Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad działając na podstawie art. 105 § 1 k.p.a. w związku z art. 29 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych oraz na podstawie wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 11 maja 2006 r. sygn. akt VI SA/Wa 540/06 po rozpatrzeniu wniosku skarżącej spółki E. o przywrócenie zjazdu z drogi krajowej nr [...][...]na działkę nr [...]w T. umorzył postępowanie. W uzasadnieniu decyzji wskazał, iż żądanie strony nie może być przedmiotem rozpatrzenia w postępowaniu administracyjnym ponieważ żaden z przepisów ustawy o drogach publicznych nie przewiduje załatwienia tej sprawy przez wydanie decyzji administracyjnej. Ponadto, żądanie strony nie może być załatwione poprzez wykonanie zjazdu przez zarządcę drogi, ponieważ zjazd ten nie istniał przed przebudową drogi, natomiast był wykonany w trakcie przebudowy drogi krajowej jako zjazd technologiczny i był przeznaczony do rozbiórki, gdy tylko będzie zbędny dla potrzeb placu budowy. Skarżąca nie zgodziła się z powyższą decyzją i złożyła wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy. Wnosiła o uchylenie decyzji i podjęcie merytorycznej decyzji w przedmiocie odtworzenia zjazdu oraz żądając wydania odrębnej decyzji zezwalającej na lokalizację zjazdu na działkę nr [...]. Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad decyzją z dnia [...] maja 2007r. działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 105 § 1 i art. 127 § 3 k.p.a. po rozpoznaniu wniosku o ponowne rozpatrzenie skarżącej od decyzji z dnia [...] lutego 2007 t. w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie przywrócenia zjazdu z drogi krajowej nr [...] utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. Organ powołał art. 29 ust. 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych, w myśl którego budowa lub przebudowa zjazdu należy do właściciela lub użytkownika nieruchomości przyległych do drogi, po uzyskaniu w drodze decyzji administracyjnej, zezwolenia zarządcy drogi na lokalizację zjazdu lub przebudowę zjazdu. Zgodnie z ust. 2 tego artykułu, w przypadku budowy lub przebudowy drogi budowa lub przebudowa zjazdów dotychczas istniejących należy do zarządcy drogi. Przepisy ustawy o drogach publicznych nie zawierają unormowania stanowiącego podstawę prawną do wydania przez zarządcę drogi decyzji w przedmiocie przywrócenia zjazdu. Przywrócenie zjazdu stanowi czynność materialno-techniczną i nie może być załatwiona przez wydanie decyzji administracyjnej. Strona została powiadomiona pismem o negatywnym stanowisku zarządcy drogi w przedmiocie postulowanego przywrócenia zjazdu. Organ powołał się na art. 105 § 1 k.p.a., w myśl którego, gdy postępowanie z jakiejkolwiek przyczyny stało się bezprzedmiotowe, organ administracji publicznej wydaje decyzję o umorzeniu postępowania. Odnosząc się do treści żądania skarżącej spółki zawartego we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy o wyrażeniu zgody na lokalizację zjazdu, organ stwierdził, iż jest to nowe żądanie, które na etapie postępowania odwoławczego jest niedopuszczalne, bowiem prowadzi do naruszenia zasady dwuinstancyjności. Na powyższą decyzję skarżąca złożyła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wnosząc o jej uchylenie. Zarzuciła naruszenie przepisów procesowych wymieniając: art. 7 k.p.a. poprzez nieuwzględnienie słusznego interesu skarżącej, art. 105 § 1 k.p.a. polegające na niezasadnym przyjęciu, iż zachodzą przesłanki do umorzenia postępowania, art. 104 k.p.a. polegające na niezasadnym przyjęciu, iż odmowa odtworzenia zjazdu nie wymaga formy decyzji administracyjnej, art. 61 § 1 w zw. z art. 63 § 1 k.p.a. polegające na zaniechaniu wyłączenia do odrębnego wniosku o wydanie zezwolenia na lokalizację zjazdu. W odpowiedzi na skargę GDDKiA wniósł o jej oddalenie przytaczając argumentację wskazaną w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje: Stosownie do art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Innymi słowy, wchodzi tutaj w grę kontrola aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dokonywana pod względem ich zgodności z prawem materialnym i przepisami procesowymi. Ponadto w świetle art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153 poz. 1270 z póź. zm.) zwanej dalej p.p.s.a., Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Rozpatrując wniesioną skargę z punktu widzenia powyższych kryteriów uznać należy, iż zaskarżona decyzja narusza prawo w stopniu uzasadniającym jej uwzględnienie. Stosownie bowiem do dyspozycji art. 105 § 1 k.p.a. bezprzedmiotowość postępowania ma miejsce w sytuacji, gdy istnieją okoliczności, czyniące wydanie decyzji administracyjnej prawnie niemożliwym z uwagi na brak przedmiotu postępowania. Bezprzedmiotowość postępowania administracyjnego, o której stanowi art. 105 § 1 oznacza, że brak jest któregoś z elementów materialnego stosunku prawnego, a wobec tego nie można wydać decyzji załatwiającej sprawę przez rozstrzygnięcie jej co do istoty. Bezzasadność żądania strony musi być wykazana w decyzji załatwiającej sprawę co do jej istoty, a nie prowadzić do umorzenia postępowania, gdyż będzie to niezgodne z prawem uchylania się od merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy. (B. Adamiak i J. Borkowski: Kodeks postępowania administracyjnego, Komentarz, Wydawnictwo C.H. Beck, Warszawa 2005 1996 r., s. 485 i 487). Należy podkreślić, że powyższy przepis nie może być traktowany rozszerzająco, a bezprzedmiotowość postępowania zachodzi jedynie w sytuacjach, gdy w świetle prawa materialnego i ustalonego stanu faktycznego brak jest sprawy administracyjnej mogącej być przedmiotem postępowania (vide: wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 17 lutego 2006 r. sygn. akt V SA/Wa 2627/05 LEX nr 196834). W niniejszej sprawie nie można przyjąć, aby zostały spełnione przesłanki wskazane w art. 105 k.p.a., bowiem postępowanie zostało wszczęte na żądanie osoby mającej przymiot strony w rozumieniu art. 28 k.p.a., a organ, jeżeli były spełnione przesłanki do odtworzenia zjazdu, winien ten zjazd odtworzyć względnie odmówić jego odtworzenia. Umorzenie postępowania prowadzi do zamknięcia stronie prawa domagania się wypełnienia obowiązku z art. 29 ust. 2 ustawy o drogach publicznych. W sytuacji gdy ustawodawca nie określi wyraźnie, w jakiej formie prawnej sprawa powinna być załatwiona, rozstrzygające znaczenie ma charakter sprawy oraz treść przepisów będących podstawą działania organu administracji publicznej, do którego właściwości należy załatwienie sprawy. Jeżeli z tych przepisów wynika, że w sprawie wymagane jest jednostronne rozstrzygnięcie organu administracji publicznej o wiążących konsekwencjach obowiązującej normy prawa administracyjnego dla indywidualnie określonego podmiotu i konkretnego stosunku administracyjnoprawnego, to oznacza to, że sprawa wymaga rozstrzygnięcia w drodze decyzji administracyjnej (vide: wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie z dnia 13 grudnia 2006 r. sygn. akt II SA/Ol 119/06 publ. LEX nr 205607. Sąd nie podzielił zarzutu skarżącej o naruszeniu art. 61 § 1 k.p.a. w zw. z art. 62 § 1 k.p.a. Zawarty we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy wniosek o wydanie zezwolenia na lokalizację zjazdu na działkę nr [...] jest ponowieniem wniosku skarżącej, który był podstawą do wydania ostatecznej decyzji przez Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad z dnia [...] września 2006 r. Decyzja ta na skutek złożonej skargi została uchylona wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 31 stycznia 2007 r. sygn. akt VI SA/Wa 2075/06. Z jednego wniosku nie mogą toczyć się dwa postępowania. Organ nie mógł wyodrębnić tego wniosku do oddzielnego postępowania, bowiem takie postępowanie już się toczy. Mając powyższe na względzie Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w pkt 1 sentencji, w pkt 2 na zasadzie art. 152 powyższej ustawy, zaś o kosztach obejmujących zwrot uiszczonego wpisu - orzeczono na podstawie art. 200 p.p.s.a.