VI SA/Wa 1212/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Magdalena Maliszewska (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Zbigniew Rudnicki Sędzia WSA Danuta Szydłowska Protokolant st. ref. Eliza Mroczek po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 2 października 2012 r. sprawy ze skargi H. Sp. z o.o. z siedzibą w S. na decyzję Ministra Gospodarki z dnia [...] marca 2012 r. nr [...] w przedmiocie zmiany zezwolenia na prowadzenie działalności gospodarczej na terenie specjalnej strefy ekonomicznej oddala skargę Decyzją Nr [...] z dnia [...] marca 2012 r. Minister Gospodarki utrzymał w mocy własną decyzję Nr [...] z dnia [...] grudnia 2011 r. w sprawie zmiany zezwolenia Nr [...] z dnia [...] lipca 2007 r. na prowadzenie działalności gospodarczej na terenie ŁS.S.E. Podstawą rozstrzygnięcia były przepisy art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 127 § 3 ustawy z dnia 14 czerwca1960 r. - kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071,z późn. zm.) oraz art. 19 ust. 4 ustawy z dnia 20 października 1994 r. o specjalnych strefach ekonomicznych (Dz. U. z 2007 r. Nr 42, poz. 274, z późn. zm.; dalej jako: ustawa o SSE) w związku z art. 4 ust. 2 ustawy z dnia 30 maja 2008 r. o zmianie ustawy o specjalnych strefach ekonomicznych (Dz. U. Nr 118, poz. 746). Decyzja została wydana w następujących okolicznościach faktycznych i stanie prawnym. Pismem z dnia [...] lutego 2011 r. uzupełnionym pismami z dnia [...] marca i [...] kwietnia 2011 r. przedsiębiorca H. S. "S." Sp. z o.o. (dalej jako: "skarżąca; "spółka") zwrócił się do Ministra Gospodarki z wnioskiem o zmianę zezwolenia Nr [...] z dnia [...] lipca 2007 r. na prowadzenie działalności gospodarczej na terenie Ł. S.S. E., które zostało udzielone do dnia [...] maja 2017 r. Przedsiębiorca wnosił o przesunięcie ww. terminu obowiązywania zezwolenia na dzień [...] grudnia 2020 r. oraz o przesunięcie o pięć lat terminu realizacji warunku zatrudnienia, poniesienia wydatków inwestycyjnych oraz zakończenia inwestycji. Po rozpatrzeniu sprawy Minister Gospodarki wydał decyzję Nr [...] z dnia [...] grudnia 2011 r. zmieniającą zezwolenie, wydłużając terminy realizacji warunków zezwolenia o 3 lata i przedłużając termin obowiązywania zezwolenia do dnia [...] grudnia 2017 r. Organ uznał, że brak jest uzasadnienia do uwzględnienia żądania strony i wydłużenia o 5 lat terminów realizacji warunku zatrudnieniowego, inwestycyjnego oraz zakończenia inwestycji, a także wydłużenia terminu ważności zezwolenia do końca 2020 r. Pismem z dnia [...] stycznia 2012 r. skarżąca zwróciła się do Ministra Gospodarki z wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy, wnosząc o uchylenie decyzji Nr [...] i wydanie decyzji o zmianie zezwolenia zgodnie z wnioskiem. Zarzuciła nieuwzględnienie całości materiału dowodowego i jego błędną ocenę. Minister Gospodarki po ponownym przeanalizowaniu sprawy uznał, że nie ma podstaw do uchylenia decyzji Ministra Gospodarki Nr [...] z dnia [...] grudnia 2011 r. w sprawie zmiany zezwolenia Nr [...]. W ocenie organu nieuprawnione jest twierdzenie Spółki, że Minister Gospodarki nie uwzględnił całości materiału dowodowego i dokonał błędnej jego oceny. Organ zaznaczył, iż działał w granicach uznania administracyjnego. Stwierdzony przezeń w trakcie postępowania stan faktyczny oraz zebrany materiał dowodowy pozwolił na zmianę zezwolenia w ograniczonym zakresie. Orzeczenie wydane zostało w oparciu o ściśle określone ramy prawne wyznaczone przez art. 19 ust. 4 ustawy z dnia 20 października 1994 r. o specjalnych strefach ekonomicznych (Dz. U. z 2007 r. Nr 42, poz. 274, z późn. zm.) w związku z art. 4 ust. 2 ustawy z dnia 30 maja 2008 r. o zmianie ustawy o specjalnych strefach ekonomicznych (Dz. U. Nr 118, poz. 746). Organ podkreślił, że okoliczność wskazana przez przedsiębiorcę, tj. kryzys gospodarczy i związane z tym trudności z pozyskaniem finansowania przedsięwzięcia objętego zezwoleniem nie dają podstawy do przesunięcia terminu realizacji wszystkich warunków o pięć lat. W świetle powyższego brak jest również podstaw do przedłużenia terminu ważności zezwolenia do końca 2020 r. Z dokumentów załączonych do wniosku wynika, że trudna sytuacja na rynku finansowym spowodowała, że właściciel H. S. "S." Sp. z o.o. odstąpił od zakładanej emisji akcji, w wyniku której miał być pozyskany kapitał niezbędny do realizacji inwestycji w strefie. W związku z tym Spółka miała problemy ze sfinansowaniem budowy huty szkła i została zmuszona do wstrzymania się z rozpoczęciem inwestycji na terenie strefy. Niemożność realizacji warunków zezwolenia jest w ocenie organu wynikiem okoliczności niezależnej i może stanowić podstawę do zmiany zezwolenia polegającej na określeniu korzystniejszych warunków prowadzenia działalności w strefie. Odnosząc się do uzasadnienia Spółki co do wydłużenia terminów realizacji warunków zezwolenia o pięć lat organ zauważył, że fakt dotychczasowego trzyletniego opóźnienia w realizacji inwestycji, spowodowany wstrzymaniem się z rozpoczęciem prac inwestycyjnych z uwagi na problemy z pozyskaniem środków na ich sfinansowanie, nie może być uwzględniony przy ustaleniu nowych terminów. Okoliczność ta uniemożliwiła Spółce dochowanie warunków zezwolenia, a więc jest podstawą do zmiany zezwolenia i określenia nowych terminów. Nie ma jednak uzasadnienia do uwzględnienia jej przy określaniu nowych terminów realizacji warunków. Przy ich wyznaczeniu powinny być brane pod uwagę jedynie dwa elementy, tj. przewidywany termin rozpoczęcia prac inwestycyjnych oraz zakładany czas realizacji budowy huty szkła. Spółka wskazuje, że wybudowanie huty szkła potrwa 2 lata. Za uzasadnione uznano zatem wydłużenie terminów o 3 lata, a więc okres czasu uwzględniający dwuletni termin realizacji inwestycji (budowy huty) i czas niezbędny na pozyskanie środków na sfinansowanie inwestycji i przygotowanie do jej rozpoczęcia. Organ w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie, nie podzielając argumentacji prezentowanej przez skarżącą. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym w świetle paragrafu drugiego powołanego wyżej artykułu kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Innymi słowy, wchodzi tutaj w grę kontrola aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dokonywana pod względem ich zgodności z prawem materialnym i przepisami procesowymi, nie zaś według kryteriów odnoszących się do słuszności rozstrzygnięcia. Ponadto, co wymaga podkreślenia, Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r.– Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Dz.U Nr 153, poz. 1270, z późn. zm.; zwaną dalej p.p.s.a.). Rozpoznając skargę w świetle powołanych wyżej kryteriów należy uznać, że nie zasługuje ona na uwzględnienie. Przedmiotem rozpoznania przez Sąd była skarga na decyzję Ministra Gospodarki z dnia [...] marca 2012 r., na mocy której organ ten utrzymał w mocy własną decyzję Nr [...] z dnia [...] grudnia 2011 r. odmawiającą zmiany zezwolenia Nr [...] z dnia [...] lipca 2007 r. na prowadzenie działalności gospodarczej na terenie Ł. S.S. E. w zakresie przesunięcia terminu obowiązywania zezwolenia na dzień [...] grudnia 2020 r. oraz przesunięcia terminów realizacji ww. warunków o pięć lat. W uzasadnieniu wniosku przedsiębiorca oświadczył, że powodem wnioskowanej zmiany jest kryzys gospodarczy i związane z tym trudności w pozyskaniu kapitału, które utrudniają finansowanie inwestycji. Wniosek o zmianę zapisu dotyczącego terminu ważności uzasadniał dotychczasowym wstrzymaniem inwestycji już o 3 lata oraz potrzebą prowadzenia budowy przez kolejne 2 lata, co powoduje konieczność przesunięcia pierwotnych terminów o lat 5 (vide - pismo skarżącej z dnia [...] marca 2011 r. skierowane do organu). Specjalne strefy ekonomiczne w ujęciu ustawy z dnia 20 października 1994 r. stanowią swego rodzaju obszary specjalne, których istota polega na powiązaniu określonej przestrzeni ze swoistą regulacją prawną. Mają one na celu – przynajmniej w rozpatrywanym przypadku – osiągnięcie określonych celów społeczno - gospodarczych, określonych wprost w art. 3 ustawy o SSE. Zgodnie z tym przepisem, strefa może być ustanowiona w celu przyspieszenia rozwoju gospodarczego części terytorium kraju, w szczególności przez: 1) rozwój określonych dziedzin działalności gospodarczej; 2) rozwój nowych rozwiązań technicznych i technologicznych oraz ich wykorzystanie w gospodarce narodowej; 3) rozwój eksportu; 4) zwiększenie konkurencyjności wytwarzanych wyrobów i świadczonych usług; 5) zagospodarowanie istniejącego majątku przemysłowego i infrastruktury gospodarczej; 6) tworzenie nowych miejsc pracy; 7) zagospodarowanie niewykorzystanych zasobów naturalnych z zachowaniem zasad równowagi ekologicznej. Cele, dla których jest ustanawiana strefa, realizowane są w drodze udzielania pomocy publicznej, która może mieć różną formę. Zgodnie z art. 4 ust. 1 ustawy z dnia 30 maja 2008 r. o zmianie ustawy o specjalnych strefach ekonomicznych (Dz. U. Nr 118, poz. 746), która weszła w życie z dniem 4 sierpnia 2008 r., zezwolenia na prowadzenie działalności gospodarczej na terenie stref wydane przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy zachowują moc. Strona skarżąca uzyskała zezwolenie na prowadzenie działalności gospodarczej na terenie Ł. S. S. E. dnia [...] lipca 2007 r. (zezwolenie Nr [...]), a więc jej zezwolenie zachowało moc. Jednocześnie, zgodnie z ust. 2 powołanego przepisu, do zezwoleń, o których mowa w ust. 1, stosuje się przepisy art. 19 ust. 4 ustawy, o której mowa w art. 1, w brzmieniu dotychczasowym. Tekst dotychczasowy – to tekst jednolity, w brzmieniu opublikowanym w Dz.U. z 2007 r. Nr 42, poz. 274. W tej redakcji ustawy z dnia 20 października 1994 r. o specjalnych strefach ekonomicznych art. 19 ust. 4 ustawy miał następujące brzmienie: "4. Minister właściwy do spraw gospodarki może, na wniosek przedsiębiorcy, po zasięgnięciu opinii zarządzającego strefą, zmienić zezwolenie, z tym że ustalenie dla przedsiębiorcy korzystniejszych niż dotychczasowe warunków prowadzenia działalności gospodarczej może nastąpić, jeżeli niemożność ich dotrzymania jest spowodowana wykazanymi przez przedsiębiorcę okolicznościami od niego niezależnymi, rozszerzenie zaś przedmiotu działalności określonej w zezwoleniu może nastąpić tylko z zachowaniem warunków określonych w art. 16 ust. 3. Zmiana warunków zezwolenia nie może dotyczyć obniżenia określonego w zezwoleniu poziomu zatrudnienia, o którym mowa w art. 16 ust. 2 pkt 1." W orzecznictwie sądów administracyjnych podnosi się, że zmiana zezwolenia w zakresie warunków prowadzenia działalności gospodarczej na terenie SSE, przewidziana przez art. 19 ust. 4 ustawy, oparta jest na uznaniu administracyjnym (tak np. w wyrokach WSA w Warszawie: z dnia 17 października 2007 r., sygn. akt VI SA/Wa 1239/07, LEX nr 399253, czy z dnia 6 listopada 2009 r., sygn. akt VI SA/Wa 1036/09, niepubl.). Należy w tym miejscu zauważyć, iż wydanie decyzji było poprzedzone Postanowieniem Nr [...] z dnia [...] czerwca 2011 r. Zarządzającego Ł.SSE negatywnie opiniującym powyższy wniosek Spółki, utrzymane w mocy Postanowieniem Ministra Gospodarki z dnia [...] września 2011 r. Jak wynika z powyższego, kontrolowana decyzja nie była podjęta arbitralnie, lecz po właściwym przeprowadzeniu postępowania dowodowego i na podstawie całokształtu okoliczności istotnych w sprawie. Do okoliczności tych zaliczają się także oświadczenia samego podmiotu zainteresowanego, które również przytoczono w rozstrzygnięciach zapadłych w sprawie. Mianowicie, organ uwzględnił twierdzenia samej strony, iż wybudowanie huty potrwa 2 lata, a szacunkowy termin pozyskania środków finansowania i przygotowania inwestycji – około 1 roku. W związku z powyższym miał prawo na podstawie tych twierdzeń uznać, iż wystarczającym terminem przesunięcia terminu obowiązywania umowy jest okres 3-letni. Nie przekroczył w ten sposób w ocenie Sądu granic swobodnej oceny dowodów. Uznając, iż nie doszło w sprawie do naruszenia przepisów proceduralnych mogących mieć znaczenie dla rozstrzygnięcia, ani naruszenia przepisów prawa materialnego, taki wpływ mających, Sąd, na podstawie art. 151 p.p.s.a. orzekł, jak w sentencji.