VI SA/Wa 1227/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Sławomir Kozik (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Agnieszka Łąpieś-Rosińska Sędzia WSA Andrzej Wieczorek Protokolant referent Julia Murawska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 12 stycznia 2017 r. sprawy ze skarg W. i P. na uchwałę Rady Gminy N. z dnia 30 grudnia 2015 r. nr XIV.174.2015 w przedmiocie stwierdzenia nieważności uchwały rady gminy 1. stwierdza nieważność paragrafu 2 ustęp 3 zaskarżonej uchwały; 2. w pozostałym zakresie oddala skargę W. Przedmiotem skarg wniesionych przez Wojewodę [...] oraz Prokuratora Prokuratury Okręgowej w [...] jest Uchwała Nr [...] Rady Gminy N. z [...] grudnia 2015 r., w sprawie ustalenia liczby punktów sprzedaży napojów zawierających powyżej 4,5% alkoholu (z wyjątkiem piwa), przeznaczonych do spożycia w miejscu, jak i poza miejscem sprzedaży oraz zasad usytuowania na terenie gminy N. miejsc sprzedaży i podawania napojów alkoholowych, wydana na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 15 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2015 r., poz. 1515, dalej: "u.s.g."), art. 12 ust. 1 i ust. 2 ustawy z dnia 26 października 1982 r. o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi (Dz. U. z 2015 r., poz. 1286 z późn. zm., dalej: "u.w.t.p.a.") oraz art. 4 ust. 1 i art. 13 pkt 2 ustawy z dnia 20 lipca 2000 r., o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych (Dz. U. z 2015 r., poz. 1484). W § 1 przedmiotowej uchwały, Rada Gminy N., ustaliła na terenie gminy N. [...] punktów sprzedaży napojów zawierających powyżej 4,5 % alkoholu (z wyjątkiem piwa) przeznaczonych do spożycia poza miejscem sprzedaży (ust. 1) oraz [...] punktów sprzedaży napojów zawierających powyżej 4,5 % alkoholu (z wyjątkiem piwa) przeznaczonych do spożycia w miejscu sprzedaży (ust. 2). W § 2, w ust. 1 uchwały Rada Gminy N. ustaliła, że punkt sprzedaży napojów alkoholowych przeznaczonych do spożycia w miejscu oraz poza miejscem sprzedaży nie może być usytuowany w odległości mniejszej niż 30 metrów od: 1) placówki oświatowo - wychowawczej i opiekuńczo - wychowawczej, 2) obiektu kultu religijnego tj. kościoła, kaplicy, domu modlitwy, 3) targowisk, a w ust. 2, że pomiaru odległości dokonuje się najkrótszą drogą dojścia wzdłuż ciągów komunikacyjnych dla ruchu pieszych od wejścia do punktu sprzedaży napojów alkoholowych do najbliższego wejścia na teren obiektu chronionego. W ust. 3 tego paragrafu, Rada Gminy przyjęła, że napoje alkoholowe mogą być podawane w ogródkach gastronomicznych na wolnym powietrzu, usytuowanych bezpośrednio przed lokalem, na jego tarasie, werandzie lub innym miejscu z nim związanym, które stanowią powiększoną powierzchnię konsumencką w ramach tego samego punktu sprzedaży, po spełnieniu wymogów określonych innymi przepisami prawa, z zachowaniem warunków określonych w ust. 1. Ogródek gastronomiczny stanowi estetycznie ogrodzony teren ze stolikami i miejscami do siedzenia, zabezpieczony przed bezpośrednim wejściem na drogę publiczna, po której odbywa się ruch pieszy lub samochodowy. W § 3 ust. 1, objaśniono użyte w uchwale określenia: w pkt 1 – "najbliższe wejście na teren obiektu chronionego", którym zgodnie z lit. a) jest dla obiektów posadowionych na posesjach nieogrodzonych - granica nieruchomości, na której położony jest obiekt chroniony, a zgodnie z lit. b) dla obiektów posadowionych na posesjach ogrodzonych - najbliższe w stosunku do punktu sprzedaży napojów alkoholowych, ogólnodostępne wejście w ogrodzeniu trwałym wskazane przez zarządzającego obiektem (np. brama, bramka, furtka), w pkt 2 - "najkrótsza droga dojścia", którą jest najkrótsza, obiektywnie możliwa droga, uwzględniająca przepisy o ruchu drogowym. Wykonanie uchwały zostało w § 4 powierzone Wójtowi Gminy N. W § 5, rozstrzygnięto o utracie mocy uchwały Nr [...] Rady Gminy N. z dnia [...] lutego 2003 r. w sprawie ustalenia liczby punktów sprzedaży napojów alkoholowych zawierających powyżej 4,5 % alkoholu (z wyjątkiem piwa), przeznaczonych do spożycia w miejscu, jak i poza miejscem sprzedaży, a w § 6, o utracie mocy uchwały Nr [...] Rady Gminy N. z dnia [...] lutego 2003 r. w sprawie zasad usytuowania na terenie gminy N. miejsc sprzedaży i podawania napojów alkoholowych. Zgodnie z treścią § 7, uchwała wchodzi wżycie po upływie 14 dni od jej ogłoszenia w Dzienniku Urzędowym Województwa [...]. Powyższą uchwałę zaskarżył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, Wojewoda [...], który działając na podstawie art. 85, art. 86 i art. 91 w związku z art. 93 u.s.g. oraz art. 3 § 2 pkt 5, art. 13 § 2 i art. 50 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 z późn. zm., dalej: "P.p.s.a."), wniósł o stwierdzenie nieważności przedmiotowej uchwały w zakresie § 2 ust. 1 pkt 3, ust. 3 oraz § 3 ust. 1 pkt 1 lit. b. Skarżący zarzucił uchwale, istotne naruszenie art. 12 ust. 1 i ust. 2 u.w.t.p.a. Wojewoda [...] zakwestionował targowisko, jako jedno ze wskazanych w uchwale (§ 2 ust. 1 pkt 3) miejsc, usytuowanych nie mniej niż 30 metrów od punktu sprzedaży napojów alkoholowych. Wojewoda [...] podniósł, że targowisko nie jest żadnym z miejsc wymienionych w art. 14 u.w.t.p.a., w których zabrania się sprzedaży, podawania i spożywania napojów alkoholowych. Zdaniem Skarżącego, targowisko nie jest też miejscem, ani obiektem, mieszczącym się w zakresie art. 14 ust. 6 u.w.t.p.a., w których ze względu na ich charakter (np. mają szczególne znaczenie religijne, kulturalne, oświatowe, społeczne czy pełnią specyficzną rolę wychowawczą nie tylko w stosunku do dzieci i młodzieży), rada gminy może wprowadzić czasowy lub stały zakaz sprzedaży, podawania, spożywania oraz wnoszenia napojów alkoholowych. Wojewoda [...] podniósł również, że w § 2 ust. 3 przedmiotowej uchwały, Rada Gminy N. określiła miejsce sprzedaży oraz podawania napojów alkoholowych, czym przekroczyła delegację ustawową bowiem, jak wynika z art. 18 ust. 7 pkt 6 u.w.t.p.a., warunkiem prowadzenia sprzedaży napojów alkoholowych do spożycia w miejscu lub poza miejscem sprzedaży jest wykonywanie działalności gospodarczej w zakresie objętym zezwoleniem tylko przez przedsiębiorcę w nim oznaczonego i wyłącznie w miejscu wymienionym w zezwoleniu, co oznacza, że zakres regulacji, jakiej dokonała Rada Gminy N. w § 2 Ust. 3 winna wynikać wprost z zezwolenia, nie zaś z aktu prawa miejscowego. Wojewoda [...] uznał również, że zapis § 3 ust. 1 pkt 1 lit. b przedmiotowej uchwały stanowi przekroczenie delegacji ustawowej, poprzez scedowanie w tym przepisie na zarządzającego obiektem uprawnienia w zakresie wskazania ogólnodostępnego wejścia w ogrodzeniu obiektów posadowionych na posesjach ogrodzonych, podczas gdy, to rada gminy zobligowana jest doprecyzować, które wejście w ogrodzeniu trwałym uznaje za najbliższe wejście na teren obiektu chronionego. Powyższą uchwałę zaskarżył również do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, Prokurator Prokuratury Okręgowej w [...], który działając na podstawie art. 70 ustawy z dnia 28 stycznia 2016 r. Prawo o prokuraturze (Dz. U. z 2016 r., poz. 177, dalej: "P.p.") oraz art. 3 § 2 pkt 5, art. 50 § 1, art. 52 § 1 i art. 53 § 3 P.p.s.a., wniósł o stwierdzenie jej nieważności w zakresie § 2 ust. 3. Zaskarżonej uchwale Skarżący zarzucił istotne naruszenie art. 12 ust. 2 u.w.t.p.a. Skarżący podniósł, że Rada Gminy N., podejmując przedmiotowy akt prawa miejscowego, wykroczyła poza granice upoważnienia wynikającego z art. 12 ust. 2 u.w.t.p.a., bowiem przez pojęcie zasad usytuowania punktów sprzedaży i podawania napojów alkoholowych należy rozumieć ich rozmieszczenie w terenie, a w szczególności ich usytuowanie względem miejsc chronionych, takich jak: szkoły, inne placówki oświatowo-wychowawcze i opiekuńcze, miejsca kultu religijnego itp. Nie mieści się natomiast w ramach tego upoważnienia uprawnienie rady gminy do konkretyzowania, jak ma wyglądać takie miejsce sprzedaży i podawania napojów, ani tym bardziej do konkretyzowania warunków budowy takich punktów. Żaden też przepis ustawy o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi, w brzmieniu obowiązującym w dacie uchwalenia zaskarżonego aktu normatywnego, nie upoważnia organu stanowiącego gminy do określania warunków sprzedaży i podawania napojów alkoholowych. W odpowiedzi na skargę Rada Gminy N. podniosła, że art. 14 ust. 6 u.w.t.p.a., nie określa sztywnych wymogów, które mają zostać spełnione, aby poszerzyć katalog miejsc, w których gmina chce ograniczyć podawanie napojów alkoholowych. Jedyną ogólną przesłanką jest charakter tego miejsca. Rada wyjaśniła, że w gminie N. występuje tylko jedno targowisko, a w gminach wiejskich targowisko ma duże znaczenie dla lokalnej społeczności, jest bowiem centralnym punktem wymiany handlowej. W dni targowe miejsce to jest tłumnie uczęszczane przez społeczność lokalną, jak również przez mieszkańców sąsiednich miejscowości. Jest to zatem również niejako miejsce reprezentacyjne, a w związku z licznym zainteresowaniem, również o szczególnym charakterze. Mając to na uwadze, jak wskazała Rada, wprowadzenie ograniczenia dostępności alkoholu na targowisku i w jego bezpośrednim sąsiedztwie, było przede wszystkim podyktowane specyfiką miejsca jakim jest targowisko w N. Na targowisko przyjeżdżają nieraz całe rodziny wraz z dziećmi, niewskazane zatem byłoby, aby na targowisku lub w jego bezpośrednim sąsiedztwie podawany lub spożywany był alkohol. W odniesieniu do zarzutu naruszenia § 2 ust. 3 uchwały, Rada uznała, że wbrew stawianym zarzutom, skarżony zapis nie stanowi wytycznych odnośnie urządzenia i wyglądu ogródka gastronomicznego, lecz jest to doprecyzowanie zapisów uchwały, mających na celu wskazanie, że lokalizacja ogródka gastronomicznego, jako punktu sprzedaży i spożycia napojów alkoholowych powinna być oceniana na takich samych zasadach jak punktów znajdujących się w budynkach. Pozostałe zapisy kwestionowanego punktu stanowią jedynie normę interpretacyjną mającą pomóc w ocenie czy dane miejsce jest ogródkiem gastronomicznym i usunięcia ewentualnych wątpliwości w tym zakresie. Rada Gminy nie miała zatem na celu regulowanie wyglądu i zasad wystroju ogródka gastronomicznego, lecz wskazanie ogólnych dyrektyw interpretacyjnych w zakresie lokalizacji ogródków gastronomicznych na potrzeby uchwały. Odnosząc się do zarzutu w zakresie § 3 ust 1 pkt. 1 lit. b uchwały, Rada wyjaśniła, że uchwała w żaden sposób nie obciąża obowiązkiem wskazania ogólnodostępnego wejścia na zarządzającego obiektem. Zapis ten należy odczytywać w ten sposób, że w przypadku posesji ogrodzonych, wejściem na jej teren jest miejsce przeznaczone do dostania się na tą posesję - chodzi w tym przypadku o takie miejsce, które z poszanowaniem przepisów prawa służy wejściu na posesję, nie będzie to zatem wycięta dziura w ogrodzeniu, czy też ubytek spowodowany jego degradacją. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 85 u.s.g., nadzór nad działalnością gminną sprawowany jest na podstawie kryterium zgodności z prawem. Organami nadzoru, w świetle art. 86 u.s.g., są Prezes Rady Ministrów i wojewoda, a w zakresie spraw finansowych - regionalna izba obrachunkowa. Jak wynika z art. 91 ust. 1 u.s.g., uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne. O nieważności uchwały lub zarządzenia w całości lub w części orzeka organ nadzoru w terminie nie dłuższym niż 30 dni od dnia doręczenia uchwały lub zarządzenia, w trybie określonym w art. 90. Z art. 93 ust. 1 u.s.g., stanowiącego podstawę wniesionej skargi przez Wojewodę [...] wynika, że po upływie terminu wskazanego w art. 91 ust. 1 organ nadzoru nie może we własnym zakresie stwierdzić nieważności uchwały lub zarządzenia organu gminy. W tym przypadku organ nadzoru może zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego. Podstawę prawną natomiast, skargi wniesionej w niniejszej sprawie przez Prokuratora Prokuratury Okręgowej w [...], stanowił art. 70 P.p., zgodnie z którym jeżeli uchwała lub zarządzenie organu samorządu terytorialnego albo rozporządzenie wojewody są niezgodne z prawem, prokurator zwraca się do organu, który je wydał, o ich zmianę lub uchylenie albo kieruje wniosek o ich uchylenie do właściwego organu nadzoru; w przypadku uchwały lub zarządzenia organu samorządu terytorialnego prokurator może także wystąpić o stwierdzenie ich nieważności do sądu administracyjnego. Oba organy wniosły o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały w zakresie jej § 2 ust. 3, zarzucając naruszenie przez Radę Gminy N. art. 12 ust. 1 i ust. 2 u.w.t.p.a. W świetle tych przepisów, Rada gminy ustala, w drodze uchwały, dla terenu gminy (miasta) liczbę punktów sprzedaży napojów zawierających powyżej 4,5% alkoholu (z wyjątkiem piwa), przeznaczonych do spożycia poza miejscem sprzedaży jak i w miejscu sprzedaży (ust. 1) oraz Rada gminy ustala, w drodze uchwały, zasady usytuowania na terenie gminy miejsc sprzedaży i podawania napojów alkoholowych (ust. 2). Badając legalność zaskarżonej uchwały Sąd uznał zasadność zarzutu naruszenia art. 12 ust. 2 u.w.t.p.a. poprzez wykroczenie poza granice upoważnienia wynikającego z powyższego przepisu. Jak wynika z art. 40 u.s.g., na podstawie upoważnień ustawowych gminie przysługuje prawo stanowienia aktów prawa miejscowego obowiązujących na obszarze gminy. Powyższa norma stanowi powtórzenie konstytucyjnej normy zawartej w art. 94 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. (Dz. U. Nr 78, poz. 483, z późn. zm.), zgodnie z którą organy samorządu terytorialnego oraz terenowe organy administracji rządowej, na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie, ustanawiają akty prawa miejscowego obowiązujące na obszarze działania tych organów. Zasady i tryb wydawania aktów prawa miejscowego określa ustawa. Organy samorządu terytorialnego są zatem uprawnione do wydawania aktów prawa miejscowego tylko wówczas i tylko w takim zakresie, który wynika bezpośrednio i wprost z woli ustawodawcy wyrażonej w upoważnieniu ustawowym. Nie mają natomiast prawa do samoistnego, czyli nie mającego podstawy w normie ustawowej, kształtowania podstaw prawnych swojego działania. Zaskarżona uchwała, zawierając normy prawne o charakterze generalnym oraz abstrakcyjnym, wydana przez ustawowo wskazany organ samorządu terytorialnego, stanowi niewątpliwie akt prawa miejscowego. W kwestii zakresu delegacji wynikającej z art. 12 ust. 2 u.w.t.p.a. dla Rady gminy niejednokrotnie wypowiadały się sądy administracyjne. W wyroku z 18 marca 1994 r., sygn. akt SA/Gd 2818/93, Naczelny Sąd Administracyjny zauważył, że art. 12 ust. 2 ustawy o wychowaniu w trzeźwości uprawnia radę gminy jedynie do określenia zasad usytuowania miejsc sprzedaży, przez co należy rozumieć położenie punktów sprzedaży względem innych obiektów użyteczności publicznej (jak np. szkoły, przedszkola, zakłady pracy), jak też innych obiektów, które rada gminy uzna za zasługujące na szczególną ochronę. Przepis ten w żadnym razie nie uprawnia rady gminy do określenia warunków budowy tych punktów, jakie wynikają z przepisów prawa budowlanego i warunków technicznych budowy domów. Art. 12 ust. 2 ustawy o wychowaniu w trzeźwości nie upoważnia nadto rady gminy do określania dalszych, nie wymienionych w art. 14 ustawy zakazów dotyczących sprzedaży i podawania napojów alkoholowych. Analizowana regulacja prawna upoważnia właściwy organ jedynie do ustalenia, w drodze uchwały, zasad usytuowania na terenie gminy miejsc sprzedaży i podawania napojów alkoholowych. Podkreślenia też wymaga, że obecnie obowiązująca treść przedmiotowego przepisu nie upoważnia Rady gminy do określania, w drodze uchwały, warunków sprzedaży napojów alkoholowych. Tymczasem, jak wynika z treści § 2 ust. 3 zaskarżonej uchwały, Rada Gminy N. wprowadziła regulację, zgodnie z którą napoje alkoholowe mogą być podawane w ogródkach gastronomicznych na wolnym powietrzu, usytuowanych bezpośrednio przed lokalem, na jego tarasie, werandzie lub innym miejscu z nim związanym, które stanowią powiększoną powierzchnię konsumencką w ramach tego samego punktu sprzedaży, po spełnieniu wymogów określonych innymi przepisami prawa, z zachowaniem warunków określonych w ust. 1. Ogródek gastronomiczny stanowi estetycznie ogrodzony teren ze stolikami i miejscami do siedzenia, zabezpieczony przed bezpośrednim wejściem na drogę publiczna, po której odbywa się ruch pieszy lub samochodowy. Analizując treść powyższej regulacji oraz upoważnienia ustawowego z art. 12 ust. 2 u.w.t.p.a., Sąd doszedł do wniosku, że w zakresie zasad usytuowania na terenie gminy miejsc sprzedaży i podawania napojów alkoholowych, z całą pewnością nie mieści się ustanowienie zasad sprzedaży lub podawania napojów alkoholowych w postaci umożliwienia na mocy uchwały podawania ich w ogródkach gastronomicznych na wolnym powietrzu, jak również warunków usytuowania czy też wyglądu oraz wyposażenia ogródków gastronomicznych. W ocenie Sądu zatem, Rada Gminy N. zamieszczając w przedmiotowej uchwale kwestionowany przez Skarżących przepis § 2 ust. 3 objęła zakresem regulacji materię nie objętą zakresem upoważnienia ustawowego zawartego w art. 12 ust. 2 u.w.t.p.a. Z tych względów zaskarżona uchwała, w zakresie regulacji zamieszczonej w § 2 ust. 3, narusza art. 12 ust. 2 u.w.t.p.a., poprzez wykroczenie poza granice ustawowego upoważnienia zawartego w tym przepisie, co uzasadnia stwierdzenie, w pkt 1 sentencji wyroku nieważności zaskarżonej uchwały w zakresie § 2 ust. 3, na podstawie art. 147 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r., poz. 718 z późn. zm., dalej: "P.p.s.a."). Sąd uznał za niezasadne pozostałe zarzuty podniesione w skardze przez Wojewodę [...]. W ocenie Sądu, określenie odległości w jakiej mogą być usytuowane punkty sprzedaży napojów alkoholowych od konkretnych miejsc wymienionych w art. 14 ust. 1 u.w.t.p.a., czy też innych miejsc, o których mowa w art. 14 ust. 6 u.w.t.p.a., (w niniejszej sprawie jest to targowisko), mieści się w zakresie ustalenia zasad usytuowania na terenie gminy miejsc sprzedaży i podawania napojów alkoholowych. Ponadto zdefiniowanie w § 3 ust. 1 pkt 1 lit. b zaskarżonej uchwały, pojęcia "najbliższe wejście na teren obiektu chronionego", dla obiektów posadowionych na posesjach ogrodzonych, poprzez wskazanie, że jest to najbliższe w stosunku do punktu sprzedaży napojów alkoholowych, ogólnodostępne wejście w ogrodzeniu trwałym wskazane przez zarządzającego obiektem (np. brama, bramka, furtka), nie wiąże się, w ocenie Sądu, z udzieleniem osobie zarządzającej obiektem jakiś szczególnych uprawnień bądź obowiązków. W związku z treścią regulacji zawartej w § 2 ust. 2 zaskarżonej uchwały: "Pomiaru odległości dokonuje się najkrótszą drogą dojścia wzdłuż ciągów komunikacyjnych dla ruchu pieszych od wejścia do punktu sprzedaży napojów alkoholowych do najbliższego wejścia na teren obiektu chronionego", omawiana definicja doprecyzowuje w istocie, iż chodzi o najbliższą w stosunku do punktu sprzedaży napojów alkoholowych, bramę, bramkę albo furtkę obiektu chronionego. Z tych też względów Sąd, na podstawie art. 151 P.p.s.a., orzekł jak w pkt 2 sentencji wyroku.