VI SA/Wa 1243/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Dorota Wdowiak Sędziowie Sędzia WSA Małgorzata Grzelak Sędzia WSA Andrzej Wieczorek (spr.) Protokolant st. ref. Eliza Mroczek po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 24 czerwca 2013 r. sprawy ze skargi O. Sp. z o.o. z siedzibą w R. na czynność Ministra Infrastruktury (obecnie Głównego Inspektora Transportu Drogowego) z dnia [...] listopada 2010 r. nr [...] w przedmiocie zwrotu opłaty z tytułu udzielenia licencji 1. uchyla zaskarżoną czynność; 2. stwierdza, że uchylona czynność nie podlega wykonaniu; 3. zasądza od Głównego Inspektora Transportu Drogowego na rzecz skarżącej O. Sp. z o.o. z siedzibą w R. kwotę 200 (dwieście) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Wyrokiem z dnia 27 lutego 2013 r. sygn. akt II GSK 2123/11 Naczelny Sąd Administracyjny uchylił wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 25 maja 2011 r. sygn. akt VI SA/Wa 480/11 oddalający skargę O. Sp. z o.o. z siedzibą w R. (dalej skarżąca spółka) na czynność Ministra Infrastruktury z dnia [...] listopada 2010 r. w zakresie zwrotu opłaty za przedłużenie licencji nr [...] na wykonywanie międzynarodowego zarobkowego przewozu drogowego rzeczy i przekazał sprawę Sądowi do ponownego rozpoznania. Powyższe miało miejsce w następującym stanie faktycznym sprawy: Skarżąca spółka dysponowała udzieloną na jej rzecz licencją na wykonywanie międzynarodowego zarobkowego przewozu drogowego rzeczy na okres od [...] października 2010 r. do [...] października 2015 r. W dniu [...] października 2010 r. złożyła wniosek o udzielenie licencji na dalszy okres. Na żądanie organu uiściła opłatę za dokonanie powyższej czynności w kwocie 7 960 zł. Jednocześnie w piśmie z dnia [...] października 2010 r. zasygnalizowała wątpliwości co do zasadności pobrania ww. opłaty z uwagi na to, iż posiada status zakładu pracy chronionej oraz zastrzegła chęć wystąpienia o zwrot opłaty jako nienależnej. W dniu [...] października 2010 r. skarżąca spółka wystąpiła z wnioskiem o zwrot nienależnej opłaty za przedłużenie licencji przewozowej wskazując, iż decyzją Wojewody z dnia [...] września 2005 r. przyznano jej status zakładu pracy chronionej w rozumieniu ustawy z dnia 27 sierpnia 1997 r. o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnianiu osób niepełnosprawnych (Dz. U. z dnia 2008 r. Nr 14 poz. 92 – dalej ustawa o rehabilitacji). Podniosła, iż zgodnie z art. 31 ust. 1 pkt 2 ustawy zakład pracy o takim statusie zwolniony jest od opłat, z wyjątkiem opłaty skarbowej i opłat o charakterze sankcyjnym, a opłata za wydanie licencji mająca charakter publicznoprawny jest powyższym zwolnieniem objęta. W piśmie z dnia [...] listopada 2010 r. organ poinformował stronę, że przedmiotowa opłata jest opłatą za czynności administracyjne i nie ma charakteru publicznoprawnego. Z tego względu skarżąca spółka nie jest od jej uiszczenia zwolniona. Pismem z dnia [...] grudnia 2010 r. skarżąca spółka wezwała organ do usunięcia naruszenia prawa przez zweryfikowanie błędnego, w jej ocenie, stanowiska wyrażonego w piśmie z dnia [...] listopada 2010 r. i o zwrot ww. opłaty. W odpowiedzi na wezwanie organ w piśmie z dnia [...] stycznia 2011 r. podtrzymał dotychczasowe stanowisko. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skarżąca spółka zaskarżyła czynność organu polegającą na odmowie zwrotu nienależnie pobranej opłaty za wydanie licencji - zawartą w piśmie z [...] listopada 2010 r. i wniosła o stwierdzenie jej bezskuteczności i niezgodności z prawem a ponadto orzeczenie, że jako zakład pracy chronionej korzysta z ustawowego zwolnienia od tej opłaty oraz o zobowiązanie organu do zwrotu ww. kwoty wraz z odsetkami od [...] grudnia 2010 r., a nadto o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania wg norm przepisanych. W treści skargi skarżąca zarzuciła rażące naruszenie prawa, w szczególności art. 31 ust. 1 pkt 2 ustawy o rehabilitacji przez błędną wykładnię polegającą na bezpodstawnym wyłączeniu z zakresu zwolnienia opłat za licencje transportowe oraz art. 5 ust. 2 pkt 1 ustawy z 27 sierpnia 1997 r. o finansach publicznych (Dz. U. z 2009 r. Nr 157, poz. 1240) przez niewłaściwe zastosowanie polegające na niezastosowaniu tego przepisu przy ustalaniu charakteru prawnego opłaty za udzielenie licencji. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej odrzucenie jako wniesionej bez zachowania ustawowego terminu bądź o jej oddalenie jako niezasadnej, podtrzymując w tym zakresie stanowisko zawarte w piśmie z dnia [...] stycznia 2011 r. oparte na stanowisku Ministerstwa Pracy i Polityki Społecznej z dnia [...] maja 2008 r. W piśmie z dnia [...] maja 2011 r. skarżąca spółka wniosła o nieuwzględnienie wniosku o odrzucenie skargi twierdząc, iż terminowi wniesienia skargi nie uchybiła. Wyrokiem z dnia 25 maja 2011 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę w niniejszej sprawie. Sąd uznał, że zaskarżona czynność Ministra Infrastruktury nie naruszała prawa w stopniu uzasadniającym stwierdzenie jej bezskuteczności. Powołując się na treść art. 40 pkt 1 i art. 41 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym (Dz. U. z 2007 r. Nr 125, poz. 874), Sąd pierwszej instancji stwierdził, że przedsiębiorca podejmujący i wykonujący transport drogowy jest obowiązany do ponoszenia opłat za czynności administracyjne, w tym m.in. za udzielenie, zmianę oraz przedłużenie licencji. Ustawa o transporcie drogowym nie zawiera regulacji co do zwolnienia od wspomnianych opłat, zaś szczegółowo i wyczerpująco regulując kwestie związane z wykonywaniem transportu drogowego – jest ustawą szczególną w stosunku do ustawy o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnianiu osób niepełnosprawnych, z której skarżąca spółka wywodzi twierdzenie o zwolnieniu jej z tej opłaty. Sąd pierwszej instancji wskazał, że użyte w art. 31 ust. 1 pkt 2 ustawy o rehabilitacji pojęcie "opłat" nie jest ustawowo zdefiniowane. W orzecznictwie przyjmuje się, że pod pojęciem tym należy rozumieć opłaty o charakterze publicznoprawnym, czyli - stosownie do art. 5 ust. 2 pkt 1 ustawy o finansach publicznych - opłaty, których obowiązek ponoszenia na rzecz państwa, jednostek samorządu terytorialnego, państwowych funduszy celowych wynika z odrębnych ustaw. Sąd pierwszej instancji uznał, że skoro z art. 46 ust. 1 ustawy o transporcie drogowym wynika, iż wpływy ze wspomnianych opłat są przekazywane na wyodrębniony rachunek bankowy Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad z tym, że Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad przekazuje kwoty pobranych opłat na rachunek Krajowego Funduszu Drogowego z przeznaczeniem na budowę i przebudowę dróg krajowych oraz na potrzeby gromadzenia danych o drogach publicznych i sporządzania informacji o sieci dróg publicznych, jak również na poprawę bezpieczeństwa ruchu drogowego i budowy autostrad, ale także na druk kart za przejazd po drogach krajowych oraz na wypłaty zwrotu środków finansowych z art. 37a ust. 6 ustawy z dnia 27 października 1994 r. o autostradach płatnych oraz o Krajowym Funduszu Drogowym (Dz. U. 2004 r. nr 256, poz. 2571) – to uiszczona przez spółkę opłata nie ma charakteru opłaty publicznoprawnej, będąc przy tym opłatą administracyjną za wykonanie czynności w postaci wydania licencji. Zdaniem Sądu pierwszej instancji, stanowisko to znajduje również potwierdzenie w treści art. 46 ust. 3a i ust. 4 ustawy o transporcie drogowym. Wnosząca skargę kasacyjną zarzuciła zaskarżonemu wyrokowi: 1. naruszenie prawa materialnego, to jest: a) art. 41 ust. 1 pkt 1 ustawy o transporcie drogowym w związku z art. 5 ust. 2 pkt 1 ustawy o finansach publicznych oraz art. 46 ust. 3a i 4 ustawy o transporcie drogowym poprzez ich błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że opłata za udzielenie licencji transportowej nie jest opłatą publicznoprawną, b) art. 31 ust. 1 pkt 2 ustawy o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnianiu osób niepełnosprawnych oraz art. 41 ust. 1 pkt 1 ustawy o transporcie drogowym poprzez ich błędną wykładnię polegającą na bezpodstawnym wyłączeniu z zakresu zwolnienia opłat za licencje transportowe; 2. naruszenie przepisów postępowania w stopniu, który miał istotny wpływ na wynik sprawy, to jest art. 141 § 4 w związku z art. 134 § 1 p.p.s.a. poprzez nie zawarcie w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku wykładni zastosowanych przepisów prawa w związku z dokonanym rozstrzygnięciem oraz niewyjaśnienie podstawy prawnej rozstrzygnięcia, co uniemożliwia kontrolę instancyjną orzeczenia oraz wskazuje na nierozpoznanie przez Sąd pierwszej instancji podniesionych w skardze zarzutów związanych z wykładnią prawa, czyli istoty sprawy. W uzasadnieniu wnosząca skargę kasacyjną stwierdziła w szczególności, że Sąd pierwszej instancji przyjmując, iż opłata za przedłużenie licencji transportowej nie ma charakteru opłaty publicznoprawnej nie wskazał jednocześnie, jaki w rzeczywistości charakter ma ta opłata, zaś przywołując w tym kontekście art. 5 ust. 2 pkt 1 ustawy o finansach publicznych Sąd nie wskazał, w jaki sposób wyłożył i zastosował ten przepis w zakresie poczynionych ustaleń. Wspomniane braki uzasadnienia poddają w wątpliwość, czy WSA w ogóle dokonywał wykładni przepisów prawa przedstawionych w uzasadnieniu wyroku, a w szczególności czy czynił analizy w zakresie podniesionych przez skarżącą spółkę zarzutów. Uchylając rozstrzygniecie sądu pierwszej instancji Naczelny Sąd Administracyjny zarzucił naruszenie art. 141 § 4 p.p.s.a. wskazują, iż uzasadnienie orzeczenia nie pozwala jednoznacznie ustalić przesłanek, jakimi kierował się Sąd podejmując zaskarżone orzeczenie, a wada ta nie pozwala na kontrolę kasacyjną orzeczenia. Wojewódzki Sad Administracyjny w Warszawie ponownie rozpoznając sprawę zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz.1269 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym w świetle paragrafu drugiego powołanego wyżej artykułu kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Chodzi więc o kontrolę aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dokonywaną pod względem ich zgodności z prawem materialnym i przepisami procesowymi, nie zaś według kryteriów słuszności. Sprawy należące do właściwości sądów administracyjnych rozpoznają, w pierwszej instancji, wojewódzkie sądy administracyjne (art. 3 § 1 ww. ustawy). Zgodnie z art. 190 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) sąd, któremu sprawa została przekazana, związany jest wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny. Rozpoznając skargę w świetle powołanych wyżej kryteriów należy uznać, iż jest ona zasadna. Przedmiotem zaskarżenia w niniejszej sprawie jest czynność Ministra Infrastruktury polegająca na odmowie przedłużenia licencji Nr [...] udzielonej na wykonywanie międzynarodowego zarobkowego przewozu drogowego rzeczy. Przedmiotowa licencja została wydana w dniu [...] października 2010 r. na rzecz O. Sp. z o.o. z siedzibą w R.. Jak wynika z akt sprawy decyzją z dnia [...] września 2005 r. Nr [...] Wojewoda [...] przyznał spółce status zakładu pracy chronionej od dnia [...] września 2005 r. Wnioskiem z dnia [...] października 2010 r. skarżąca spółkę wystąpiła do organu o zwrot nienależnej opłaty za przedłużenie ww. licencji przewozowej. We wniosku wskazała, iż w dniu [...] października 2010 r., na wyraźne żądanie pracownika organu uiściła opłatę za odnowienie licencji w kwocie 7 960 zł. Odwołując się do treści art. 31 ust. 2 ustawy o rehabilitacji, skarżąca spółka podkreśliła, iż prowadząc zakład pracy chronionej zwolniona jest z opłat, z wyjątkiem opłaty skarbowej i opłat o charakterze sankcyjnym. Wskazała ponadto, iż w jej ocenie, zakresem przedmiotowym powyższego zwolnienia objęte zostały wszystkie należności określone mianem opłaty, które mają charakter publicznoprawny, w tym opłata za przedłużenie licencji przewozowej, o której mowa w art. 41 ust. 1 pkt. 1. W odpowiedzi na skargę organ, odwołując się do treści pisma z dnia [...] stycznia 2011 r. zawierającego merytoryczne stanowisko w sprawie, podkreślił, iż zakłady pracy chronionej oraz zakłady aktywności zawodowej nie są zwolnione z opłat o charakterze administracyjnym a jedynie z opłat o charakterze publicznoprawnym. Wskazując na treść art. 41 ustawy o transporcie drogowym wskazał, iż mowa jest w nim wyłącznie o opłatach za czynności administracyjne, a zatem zakład pracy chronionej nie jest zwolniony z przedmiotowej opłaty. Na gruncie niniejszej sprawy spór między organem a skarżącą spółką sprowadza się zatem do określenia charakteru prawnego opłaty pobieranej w oparciu o art. 41 ust. 1 ustawy o transporcie drogowym. Zgodnie z art. 40 pkt. 1 ustawy o transporcie drogowym przedsiębiorca podejmujący i wykonujący transport drogowy jest obowiązany do ponoszenia opłat za czynności administracyjne określone w ustawie. W myśl art. 41 ust. 1 pkt 1 ww. ustawy opłaty za czynności administracyjne pobiera się z tytułu udzielenia licencji, zmiany licencji, przedłużenia ważności licencji, wydania wypisu z licencji, wydania wtórnika licencji oraz przeniesienia uprawnień wynikających z licencji. Zgodnie z literalnym brzmieniem ww. przepisów opłata za przedłużenie licencji przewozowej jest opłatą za czynności administracyjne, a zatem stanowi opłatę administracyjną pobieraną przez organ administracji publicznej za dokonanie określonej czynności urzędowej. Podkreślić należy, iż organu administracji publicznej przy wykonywaniu swoich ustawowych kompetencji co do zasady finansowane są z budżetu państwa, którego dochody mają źródło przede wszystkim w różnego rodzaju podatkach. Prawo polskie obok podatków przewiduje także opłaty za czynności. Jak wskazał Trybunał Konstytucyjny w uzasadnieniu wyroku z dnia 17 stycznia 2006 r. sygn. akt U6/04 "oplata charakteryzuje się cechami podobnymi do podatku, z tym, że w przeciwieństwie do podatku jest świadczeniem ekwiwalentnym (...). W zamian za opłatę podmiot ją wnoszący ma prawo żądać usługi, towaru lub działania ze strony organu publicznego. Opłaty pobierane są bowiem w związku z wyraźnie wskazanymi usługami i czynnościami organów państwowych lub samorządowych, dokonywanymi w interesie konkretnych podmiotów, stanowią zatem swoistą zapłatę za uzyskanie zindywidualizowanego świadczenia oferowanego przez podmiot prawa publicznego" (OTK-A2006/1/3). Opłata jest zatem daniną pobieraną przez państwo za usługi o charakterze publicznoprawnym. Należy podkreślić, iż obciążenie opłatą może nastąpić wyłącznie w przypadku, gdy wynika to wprost z przepisu ustawy. Definicję "daniny publicznej" zawiera art. 5 ust. 2 pkt 1 ustawy o finansach publicznych, który stanowi, iż dochodami publicznymi są daniny publiczne, do których zalicza się: podatki, składki, opłaty, wpłaty z zysku przedsiębiorstw państwowych i jednoosobowych spółek Skarbu Państwa, a także inne świadczenia pieniężne, których obowiązek ponoszenia na rzecz państwa, jednostek samorządu terytorialnego, państwowych funduszy celowych oraz innych jednostek sektora finansów publicznych wynika z odrębnych ustaw. Opłaty stanowią zatem jedną z podstawowych kategorii danin publicznych. Ich podstawą są czynności urzędowe (administracyjne) albo opłaty za świadczenie usług. W doktrynie opłaty definiowane są przez trzy elementy: po pierwsze nakładane są przymusowo przez korporację publiczną tj. państwo lub jednostkę samorządu terytorialnego; po wtóre ich funkcją jest pokrycie publicznych potrzeb finansowych; po trzecie są świadczeniem wzajemnym na rzecz korporacji publicznoprawnej w zamian za wykonywane przez nie usługi lub oferowane urządzenia (patrz. Ludmiła Lipiec – Warzecha, Komentarz do art. 5 ustawy o finansach publicznych w: Lipiec – Warzecha Ludmiła. Ustawa o finansach publicznych. Komentarz. ABC, 2011). Jak wynika z treści art. 46 ust. 1 pkt. 1 lit. a ustawy o transporcie drogowym opłaty z tytułu przedłużenia ważności licencji wspólnotowej przekazywane są w całości na wyodrębniony rachunek bankowy Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad. Wskazana regulacja określa zatem beneficjenta wpływów z tytułu opłat pobieranych za dokonanie czynności administracyjnych dotyczących uprawnień na wykonywanie międzynarodowego transportu drogowego. Generalna Dyrekcja Dróg Krajowych i Autostrad ma obowiązek przekazania pobranych opłat na rachunek Krajowego Funduszu Drogowego z przeznaczeniem na budowę i utrzymanie dróg krajowych, gromadzenie danych o drogach publicznych i sporządzanie informacji o sieci dróg publicznych oraz poprawę bezpieczeństwa ruchu drogowego i budowę autostrad. Uwzględniając powyższe należy przyjąć, iż opłata z tytułu przedłużenia licencji na wykonywanie międzynarodowego transportu drogowego wypełnia wskazane wyżej elementy opłaty o charakterze publicznym. Obowiązek jej poniesienia wynika wprost z przepisów ustawy o transporcie drogowym. Ustawa określa beneficjenta wpływów z tytułu opłat (Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad) oraz cel przeznaczenia wpłat na pokrycie publicznych potrzeb finansowych (budowa i utrzymanie dróg krajowych i autostrad). Zgodnie z art. 31 ust. 1 pkt 2 ustawy o rehabilitacji prowadzący zakład pracy chronionej spełniający warunek, o którym mowa w art. 28 ust. 1 pkt 1 lit. b, lub zakład aktywności zawodowej w stosunku do tego zakładu jest zwolniony z opłat, z wyjątkiem opłaty skarbowej oraz opłat o charakterze sankcyjnym. Powołany przepis stanowi regulacje lex specialis, bowiem wyłącza obowiązek ponoszenia przez zakład pracy chronionej danin publicznoprawnych w postaci m. in. opłat. Wyłączenia o których mowa dotyczą jedynie opłaty skarbowej, opłaty o charakterze sankcyjnym i opłaty sądowej. Wykaz opłat o charakterze sankcyjnym określa rozporządzenie Ministra Finansów z dnia 7 lipca 2004 r. w sprawie wykazu opłat o charakterze sankcyjnym (Dz. U. z 2004 r. Nr 161, poz.1682). Natomiast art. 3 ustawy z dnia 16 listopada 2006 r. o opłacie skarbowej (Dz. U. Nr 225, poz. 1635) wyłącza z obciążenia opłatą skarbową czynności urzędowe, które na podstawie odrębnych przepisów podlegają innym opłatom o charakterze publicznoprawnym (v. Uchwała Składu Pięciu Sędziów NSA z dnia 6 maja 2003 r. sygn. akt FPK 11/02) Skoro zatem wynikająca z treści art. 41 ust. 1 pkt. 1 ustawy o transporcie drogowym opłata za czynności administracyjne (opłata publiczna) nie jest opłatą skarbową ani opłatą o charakterze sankcyjnym a ponadto ustawodawca wprost nie wyklucza jej z zakresu zwolnienia określonego w art. 31 ustawy o rehabilitacji należy uznać, iż wbrew twierdzeniu organu, prowadzący zakład pracy chronionej zwolniony jest z obowiązku ponoszenia opłaty wynikającej z treści art. 41 ust. 1 pkt. 1 ustawy o transporcie drogowym (opłata za przedłużenie ważności licencji). Reasumując, w ocenie Sądu, w realiach niniejszej sprawy skarżący nie miał obowiązku uiszczenia przedmiotowej opłaty, i tym samym organ powinien dokonać zwrotu na rzecz skarżącego nienależnie pobranej kwoty. Na marginesie niniejszych rozważań podkreślić należy, iż w orzecznictwie sądów administracyjnych przyjmuje się, iż ustalenie opłaty jest czynnością materialno-techniczną dotyczącą obowiązku wynikającego z przepisu prawa, dokonywaną w trybie procesowym przez właściwy organ lub w drodze samoobliczenia (uchwała składu 5 sędziów NSA z dnia 23 czerwca 1997 r. OPK 1/97). Również zwrot opłaty ma charakter czynności materialno-technicznej (por. postanowienie NSA z dnia 11 grudnia 1997 r. sygn. akt II SA 1060/97, postanowienie NSA z dnia 15 maja 2000 r. sygn. akt II CKN 263/00. Mając powyższe na uwadze, Sad działając w oparciu o art. 146 § 1 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji wyroku. Rozstrzygnięcie zawarte w pkt II. sentencji wyroku zapadło na podstawie art. 152 p. p. s. a. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 p. p. s. a.