VI SA/Wa 1249/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Aneta Lemiesz Sędziowie Sędzia WSA Ewa Frąckiewicz Sędzia WSA Andrzej Czarnecki (spr.) Protokolant st. sekr. sąd. Jan Czarnacki po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 14 grudnia 2015 r. sprawy ze skargi P. S.A. z siedzibą w B. na decyzję Prezesa Państwowej Agencji Atomistyki z dnia [...] lutego 2015 r. nr [...] w przedmiocie zezwolenia na wykonywanie działalności z zastosowaniem urządzeń wytwarzających promieniowanie jonizujące oddala skargę w całości Decyzją z [...] lutego 2015 r. Prezes Państwowej Agencji Atomistyki, na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 w zw. z art. 127 § 3 k.p.a. oraz art. 5 ust. 7a w zw. z art. 4 ust. 1 ustawy z dnia 29 listopada 2000 r. Prawo atomowe (Dz. U. z 2014 r. poz. 1512) (dalej również ustawą lub p.a.), po rozpatrzeniu wniosku P. S.A. z siedzibą w B. Oddział Z. w N. (dalej również jako Oddział), o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej decyzją Prezesa Państwowej Agencji Atomistyki z [...] października 2014 r. zezwalającej P. S.A. z siedzibą w B. (także jako Spółka) na wykonywanie działalności polegającej na stosowaniu w Laboratorium Badań Materiałowych w N. oraz w pracach terenowych defektoskopów rentgenowskich: [...],[...],[...] oraz spektometru [...], uchylił zaskarżoną decyzję i odmówił Spółce wydania zezwolenia na rzecz Oddziału P. S.A. – Z. na wykonywanie działalności w Laboratorium Badań Materiałowych w N. oraz w pracach terenowych w podanym zakresie. Decyzję wydano w następujących ustaleniach; Pismem z [...] września 2014 r. P. S.A. Oddział Z. w N. zwrócił się do Prezesa Państwowej Agencji Atomistyki o wydanie zezwolenia na stosowanie w Laboratorium Badań Materiałowych Oddziału oraz w pracach terenowych defektoskopów rentgenowskich: [...],[...],[...] oraz spektometru [...]. Pismem z [...] września 2014 r. organ wezwał do usunięcia braków formalnych wniosku poprzez jego podpisanie przez kierownika jednostki organizacyjnej tj. osobę uprawnioną do reprezentowania P. S.A. zgodnie z aktualnym wpisem do Krajowego Rejestru Sądowego, względnie przez przedłożenie oryginału lub uwierzytelnionej kopii pełnomocnictwa do reprezentowania w niniejszym postępowaniu. Powyższe wezwanie P. S.A. z siedzibą w B. wykonała przesyłając wierzytelną kopię pełnomocnictwa udzielonego przez wiceprezesów Spółki, Dyrektorowi Oddziału do podejmowania w imieniu i na rzecz Spółki wszelkich czynności prawnych, związanych z działalnością Oddziału Z., załączając pełny odpis z KRS. Decyzją z [...] października 2014 r. Prezes Państwowej Agencji Atomistyki zezwolił bezterminowo P. S.A. z siedzibą w B. na wykonywanie wnioskowanej działalności w Laboratorium Badań Materiałowych w N. oraz w pracach terenowych. Pismem z 19 listopada 2014 r. Oddział złożył wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy wnosząc o uchylenie w całości decyzji z [...] października 2014 r. i wydanie przez Prezesa Państwowej Agencji Atomistyki zezwolenia na wykonywanie wnioskowanej działalności dla jednostki organizacyjnej P. S.A. Oddział Z. Zarzucono organowi naruszenie prawa materialnego, tj. art. 3 ust. 8 p.a. oraz art. 5 ust. 4 ustawy z dnia 2 kwietnia 2002 r. o swobodzie działalności gospodarczej (Dz. U. z 2013 r. poz. 672) (dalej również jako u.s.d.g.). W uzasadnieniu podano, że we wniosku z 28 sierpnia 2014 r, o wydanie zezwolenia na wykonywanie działalności związanej z narażeniem na promieniowanie jonizujące wskazano, jako jednostkę organizacyjną P. S.A. Oddział Z. a nie Spółkę i to Oddział powinien być stroną prowadzonego postępowania. Prezes Państwowej Agencji Atomistyki mylnie oznaczył stronę w treści zezwolenia. Zgodnie z przepisami p.a. wyłącznym kryterium pozwalającym na uznanie danego podmiotu za jednostkę organizacyjną jest wykonywanie działalności związanej z narażeniem. Powyższą działalność wykonywała jednostka wytwórcza Z. – Oddział P. S.A., nie zaś Spółka prawa handlowego – P. S.A. W tych ustaleniach Prezes Państwowej Agencji Atomistyki, omawiając przebieg postępowania i zastosowane przepisy oraz odnosząc się do zarzutów Spółki, wydał decyzję wymienioną na wstępie. W uzasadnieniu organ podał, że wydając zezwolenie dla Spółki niezgodne z żądaniem wniosku naruszył art. 7, 61 § 1 , 63 § 2 k.p.a. i w związku z tym koniecznym stało się uchylenie zaskarżonej decyzji na podstawie 138 § 1 pkt 2 k.p.a. i orzeczenie co do istoty spawy. Odnosząc się natomiast do kwestii strony postępowania organ podkreślił, że w świetle przepisów art. 3 pkt 8 p.a. oraz art. 5 pkt. 4 u.s.d.g., a także z wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 2 marca 2011 sygn. akt V SA/Wa 1733/10 oddział spółki kapitałowej prawa handlowego nie może być stroną postępowania administracyjnego. Wbrew twierdzeniom strony jednostką organizacyjną w rozumieniu art. 3 pkt 8 p.a., a tym samym adresatem zezwolenia jest nie oddział spółki, który poza organizacyjnym wyodrębnieniem nie stanowi innego od spółki podmiotu prawa, a sama spółka akcyjna. Decyzją doręczono pełnomocnikowi Spółki na adres Oddziału. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie P. Spółka Akcyjna (załączając m.in. Regulamin organizacyjny P. Spółka Akcyjna) wniosła o uchylenie decyzji Prezesa Państwowej Agencji Atomistyki oraz decyzji organu I instancji, a także o zasądzenie na jej rzecz kosztów postępowania. Zaskarżonej decyzji Spółka zarzuciła naruszenie: I. naruszenie przepisów procedury, które mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy art. 7, 77, 107 § 3 k.p.a. poprzez błędne uznanie, iż jednostką organizacyjną w rozumieniu p.a. może być jedynie Spółka, nie zaś Oddział, podczas gdy: 1. z dowodów w postaci statutu P. S.A., Regulaminu Organizacyjnego P. S.A. oraz Regulaminu Organizacyjnego P. S.A. Oddział Z. wynika samodzielność organizacyjnoprawna Oddziału; 2. to Oddział wykonuje działalność związaną z narażeniem, w rozumieniu w/w ustawy; 3. to w w/w Oddziale zatrudniony jest inspektor ochrony radiologicznej; I. naruszenie przepisów prawa materialnego: 1. art. 3 ust. 8 p.a., poprzez błędną wykładnię polegającą na uznaniu, iż Oddział Spółki nie może być uznany za jednostkę organizacyjną w rozumieniu ustawy p.a., podczas gdy zgodnie z definicją wskazaną w skarżonym przepisie jednostką organizacyjną jest każdy podmiot wykonujący działalność związaną z narażaniem, a wobec tego podmiotem wykonującym taką działalność jest Oddział; 2. art. 5 ust. 4 u.s.d.g. poprzez uznanie, że Oddział nie stanowi odrębnej od Spółki jednostki organizacyjnej; 3. art. 5 ust. 1 pkt 2 p.a. poprzez przyjęcie, iż skoro wniosek o wydanie zezwolenia zawierać ma w przypadków przedsiębiorców numer w rejestrze przedsiębiorców, to tylko ten przedsiębiorca, nie zaś oddział, będzie mógł być stroną postępowania o wydanie właściwego zezwolenia, podczas gdy przepis ten statuuje jedynie dodatkowy wymóg formalny wniosku o wydanie zezwolenia, w żaden sposób nie wskazuje, ani nie modyfikuje podmiotów mogących ubiegać się o zezwolenie, będących stronami postępowania administracyjnego. W uzasadnieniu Spółka podkreśliła, że Oddział Spółki funkcjonuje jako odrębny podmiot realizując własne cele ekonomiczne. Oddział Spółki ma charakter samodzielny, jest ośrodkiem wyodrębnionym przestrzennie oraz organizacyjnie, wyposażonym w odrębny majątek i posiadającym własne kierownictwo, a także księgowość, wobec tego może samodzielnie dokonywać wszelkich czynności, które należą do przedmiotu jego działalności. Ponadto Spółka przywołała wyrok z 22 stycznia 2015 r. Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie sygn. akt VI SA/Wa 3386/14, według którego jednostką organizacyjną w rozumieniu przepisów p.a. jest Oddział Elektrownia B., a kierownikiem tej jednostki jest Dyrektor Oddziału Elektrownia B. W odpowiedzi na skargę Prezes Państwowej Agencji Atomistyki wniósł o jej oddalenie w całości. Ustosunkowując się do podniesionych zarzutów podkreślił, że z Regulaminu Organizacyjnego P. S.A. wynika, iż Oddział posiada wprawdzie odrębność organizacyjną, ale nie odrębność prawną i w obrocie prawnym występuje jako podmiot działający w imieniu i na rzecz Spółki. Odnosząc się do zarzutu nieuwzględnienia statutu i regulaminu organ podniósł, iż w toku postępowania strona nie przedłożyła żadnego z tych dokumentów. W pozostałym zakresie organ podtrzymał swoje dotychczasowe stanowisko w sprawie. W piśmie procesowym z 27 listopada 2015 r. skarżąca podtrzymała dotychczasowe stanowisko w sprawie, a ponadto podniosła że organ w treści zaskarżonej decyzji odniósł się do okoliczności wynikających z treści regulaminów Spółki oraz Oddziału i nie może powoływać się w postępowaniu sądowoadministracyjnym na nieznajomość tych dokumentów. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje; Sprawy należące do właściwości sądów administracyjnych rozpoznają w pierwszej instancji wojewódzkie sądy administracyjne – art. 3 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (j.t. Dz. U. z 2014 r. poz. 1647 ze zm.). Zgodnie z art. 1 § 1 wymienionej ustawy, sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym w świetle paragrafu drugiego powołanego wyżej artykułu kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Zatem kontrola aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej nie jest sprawowana przez sąd według kryteriów słuszności, lecz dokonywana jest pod względem ich zgodności z prawem materialnym i przepisami procesowymi. Rozpoznając sprawę w świetle powołanych wyżej kryteriów należy uznać, iż skarga nie ma uzasadnionych podstaw dla jej uwzględnienia. W rozpoznawanej sprawie decyzja z dnia [...] października 2014 r. została wydana dla P. S.A., określając uprawnienia tej Spółki i decyzja była skierowana do tej Spółki, która pełnomocnictwem z dnia 12 sierpnia 2013 r. umocowała W. D. (będącego jednocześnie Dyrektorem Oddziału Z. w N.) do podejmowania w imieniu i na rzecz Spółki wszelkich czynności prawnych, związanych z działalnością Oddziału. Zatem pełnomocnictwo to umocowywało W. D. do działania w imieniu i na rzecz Spółki, a nie w imieniu i na rzecz Oddziału. Decyzja ostateczna z dnia [...] lutego 2015 r. odnosiła się bezpośrednio do uprzednio wydanej decyzji stanowiącej o uprawnieniach Spółki, w związku z tym skarga została prawidłowo wniesiona przez Spółkę. Spółka odwoływała się do swojego Regulaminu Organizacyjnego na potwierdzeń stanowiska, co do zasadności żądania wydania zezwolenia dla Oddziału. Z tych względów konicznym było odniesienie się do postanowień tego Regulaminu. Zgodnie z § 4 pkt 1 Regulaminu w skład Spółki wchodzi Centrala Spółki oraz jej Oddziały, które funkcjonują jako pracodawca (§ 5 pkt 1), a w tych Oddziałach ich dyrektorzy są również pracownikami (§ 5 pkt 2). W ocenie skarżącej istotne znaczenie ma § 6 pkt 1 Regulaminu stwierdzający, iż Oddział jest jednostką wyodrębnioną organizacyjne ze Spółki. Jednakże Spółką kieruje wyłącznie jej zarząd, prezes a członkowie zarządu w zakresie posiadanych kompetencji (§ 10 pkt 1 i 4 Regulaminu). Zgodnie natomiast z § 11 pkt 2 ppkt 1 – Wiceprezes Zarządu ds. Wytwarzania zapewnia pozyskanie i obsługę koncesji, zezwoleń oraz taryf w obszarze wytwarzania oraz zapewnia, w tym przez Oddziały, pozyskiwanie i obsługę pozwoleń zintegrowanych, sektorowych i innych decyzji administracyjnych przynależnych obszarowi środowiskowemu (ppkt 17). Z kolei Wiceprezes Zarządu ds. Wydobycia zapewnia pozyskanie i obsługę koncesji, zezwoleń oraz taryf w obszarze wydobycia (§ 11 pkt 3 ppkt 1 Regulaminu). Zgodnie z § 12 pkt 1 Regulaminu, Oddziałem kieruje Dyrektor Oddziału wraz z Zastępcą, odpowiadając za realizację zadań przy pomocy Dyrektorów Pionów (pkt 2). W zakresie uprawnień Dyrektora Oddziału nie występuje żadne z uprawnień wskazanych dla wiceprezesów Spółki w powołanych przepisach Regulaminu (§ 11 pkt 2 ppkt 1oraz pkt 3 ppkt 1). Dyrektor Techniczny Oddziału (dyrektor pionu) zapewnia realizację pozwoleń zintegrowanych, zezwoleń i innych decyzji administracyjnych (§ 12 pkt 2 ppkt zf) i współdziała w zakresie określonym przez Centralę Spółki, przy pozyskiwaniu taryf, koncesji i zezwoleń (...) – ppkt zl. Podkreślenia jednak wymaga, że uprawnienia tego dyrektora pionu Oddziału nie są uprawnieniami zapewnienia pozyskania i obsługi koncesji, zezwoleń, lecz sprowadzają się wyłącznie do realizacji koncesji i zezwoleń pozyskanych przez odpowiedniego wiceprezesa zarządu Spółki lub do współdziałania i to w zakresie określonym przez Centralę Spółki przy pozyskiwaniu koncesji i zezwoleń. Zatem wszystkie uprawnienia w zakresie dotyczącym pozyskania koncesji i zezwoleń Regulamin przekazał wyłącznie Zarządowi Spółki, a nie Dyrektorom Oddziałów lub dyrektorom odpowiednich pionów. Także wewnętrzne akty normatywne oraz pisma okólne Centrali Spółki mają charakter nadrzędny w stosunku do aktów Oddziałów, co oznacza, że w przypadku kolizji przepisów, stosuje się postanowienia aktów Centrali Spółki (§ 24 pkt 3 Regulaminu). Natomiast pisma kierowane do urzędów administracji publicznej może podpisać wyłącznie dwóch członków zarządu lub jeden z nich łącznie z prokurentem, a we wskazanym przypadku sam Prezes Zarządu Spółki (§ 25 pkt 1 i 2). Zatem także w zakresie obowiązywania aktów wewnętrznych w Spółce obowiązuje zasada nadrzędności Centrali Spółki, a w zakresie kontaktów z organami administracji, obowiązuje zasada braku samodzielności Oddziałów. Spór pomiędzy stronami przebiegał, co do możliwości uzyskania zezwolenia przez Oddział, czego żądała Spółka, nie zgadzając się ze stanowiskiem organu administracji, iż zezwolenie może zostać udzielone wyłącznie Spółce. W związku z tym Spółka odwoływała się do art. 3 pkt 8 p.a. stanowiącym, że jednostką organizacyjną jest każdy podmiot wykonujący działalność związaną z narażeniem. Wniosek w sprawie złożono w trybie art. 4 pkt 5 p.a. na wykonywanie działalności związanej z narażeniem, polegającej na uruchamianiu i stosowaniu urządzeń wytwarzających promieniowanie jonizujące. Na wykonywanej tej działalności, w trybie wymienionego przepisu, wymagane jest uzyskanie zezwolenia. Zgodnie z art. 5 ust. 7a p.a. - wydanie, odmowa wydania oraz cofnięcie zezwolenia, a także przyjęcie i odmowa przyjęcia zgłoszenia, następują w drodze decyzji administracyjnej. Decyzję administracyjną organ administracji podejmuje w stosunku do strony postępowania w rozumieniu art. 28 k.p.a. - stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Pojęcie strony postępowania administracyjnego określone w art. 28 k.p.a. wyprowadza się z przepisów prawa materialnego, to jest z normy prawnej, która stanowi podstawę ustalenia obowiązku lub uprawnienia. Przepis art. 3 pkt 8 p.a. nie jest normą prawa materialnego statuującą Oddział, jako stronę postępowania w sprawie udzielenia zezwolenia na wykonywanie działalności związanej z narażeniem, polegającej na uruchamianiu i stosowaniu urządzeń wytwarzających promieniowanie jonizujące (art. 5 ust. 7a w zw. z art. 4 pkt 5 p.a.). Przepis art. 3 pkt 8 p.a. stwierdza jedynie, że podmiot wykonujący, na mocy zezwolenia, o którym stanowi art. 5 ust. 7a p.a., działalność związaną z narażeniem ma status jednostki organizacyjnej. W związku z tym stroną postępowania administracyjnego o wydanie zezwolenia jest wyłącznie Spółka, będąca samodzielnym podmiotem gospodarczym wpisanym do Krajowego Rejestru Sądowego z nadaniem jej numeru w tym Rejestrze, jako przedsiębiorcy, wykonującego działalność gospodarczą w imieniu własnym. Podmiotowe ramy stosowania art. 28 k.p.a. określa art. 29 k.p.a. - stronami mogą być osoby fizyczne i osoby prawne, a gdy chodzi o państwowe i samorządowe jednostki organizacyjne i organizacje społeczne - również jednostki nieposiadające osobowości prawnej. Jest poza sporem, że Oddział nie jest osobą fizyczną, nie jest także osobą prawną. Oddział skarżącej jest jednostką organizacyjną spółki kapitałowej prawa handlowego, nie jest zatem państwową lub samorządową jednostka organizacyjna ani organizacja społeczną. Nie ma zatem znaczenia, w świetle art. 29 k.p.a. fakt, że Oddział jest jednocześnie jednostką nieposiadającą osobowości prawnej, gdyż jak wskazuje art. 29 k.p.a. tylko w sytuacji "gdy chodzi o państwowe i samorządowe jednostki organizacyjne i organizacje społeczne" brak podmiotowości prawnej jednostki, nie jest przeszkodą dla uznania jej za stronę postępowania administracyjnego. Zgodnie zatem z art. 5 ust. 7a p.a. decyzja administracyjna z 24 października 2014 r. mogła być adresowana wyłącznie na Spółkę, a nie na jej Oddział. Uchylając tą decyzję administracyjną Prezes Państwowej Agencji Atomistyki zasadnie wskazał, że rozpatrując sprawę w trybie wniosku o ponowne rozpatrzenia sprawy nie mógł zastosować trybu nadzwyczajnego. W świetle powołanych wcześniej przepisów Regulaminu Organizacyjnego Spółki, nie sposób wyprowadzić wniosek, że Oddział, pomimo iż jest jednostką wyodrębnioną organizacyjnie ze Spółki (§ 6 pkt 1 Regulaminu), jest jednocześnie, w rozumieniu art. 5 pkt 4 ustawy z dnia 2 lipca 2004 r. o swobodzie działalności gospodarczej (j.t. Dz. U. z 2015 r. poz. 584 ze zm.), jednostką wykonującą samodzielną organizacyjnie część działalności gospodarczej wykonywanej przez Spółkę. Spółką kieruje wyłącznie jej Zarząd (§ 10 pkt 1 i pkt 4 Regulaminu), natomiast wskazani w Regulaminie jego wiceprezesi, a nie Dyrektorzy Oddziałów lub same Oddziały, są uprawnieni w sprawach pozyskiwania koncesji i zezwoleń (§ 11 pkt 2 ppkt 1 i § 11 pkt 3 ppkt 1 Regulaminu), podobnie jak wyłącznie członkowie Zarządu Spółki, a nie Dyrektorzy Oddziałów, są uprawnieni do składania oświadczeń woli w imieniu Spółki i do podpisywania pism służbowych kierowanych do organów administracji publicznej (§ 25 pkt 1 i pkt 2 Regulaminu). Jeżeli zatem Oddział, z powodów podanych wcześniej, nie jest samodzielnym podmiotem prawa, to prowadzenie postępowania administracyjnego i wydanie decyzji administracyjnej w niniejszej sprawie, czego wymagał art. 5 ust. 7a p.a., mogło nastąpić wyłącznie ze wskazaniem Spółki, jako strony tego postępowania, gdyż było to postępowaniem prowadzonym w stosunku do Spółki, jako jedynego podmiotu, który był i jest podmiotem tego postępowania. Nie można, bowiem wywieść, także na gruncie art. 5 pkt 4 ustawy o swobodzie działalności gospodarczej, odrębności prawnej Oddziału od Spółki, którego odrębność od Spółki polega tylko na funkcjonalnym i przestrzennym wydzieleniu części organizacyjno-gospodarczej Spółki (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 18 marca 2011 r. wydany w sprawie II FSK 1773/09). Zarzut naruszenia wskazanych w skardze przepisów postępowania nie był zasadny. Naruszenie to powiązano z błędnym, zdaniem skarżącej, rozstrzygnięciem a więc zarzut ten w istocie godził nie w błąd co do ustaleń faktycznych lub w nierozpatrzenie całego materiału dowodowego, lecz w niewłaściwe rozstrzygnięcie merytoryczne przez organ administracji, jako niebędące zbieżne z oczekiwaniami strony skarżącej. Organ administracji z zachowanie wymagań z art. 7 i art. 77 k.p.a. niezbędny do podjęcia rozstrzygnięcia materiał dowodowy zebrał i rozpatrzył, uzasadniając swoje stanowisko zgodnie z art. 107 § 3 k.p.a. z odniesieniem się także do argumentów Spółki wywodzonych na podstawie przepisów jej Regulaminu Organizacyjnego. W tych warunkach Wojewódzki Sąd Administracyjny, na podstawie art. 151 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku.