VI SA/Wa 1263/07

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Andrzej Wieczorek Sędziowie Sędzia WSA Maria Jagielska (spr.) Asesor WSA Piotr Borowiecki Protokolant Katarzyna Grzelak po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 16 listopada 2007 r. sprawy ze skargi A. S.A. z siedzibą w P. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] maja 2007 r. nr [...] w przedmiocie odmowy udzielenia zezwolenia na zajęcie pasa drogowego 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz utrzymaną nią w mocy decyzję Prezydenta W. z dnia [...] marca 2007 r., 2. stwierdza, że uchylone decyzje nie podlegają wykonaniu, 3. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. na rzecz A. S.A. z siedzibą w P. kwotę 440 (czterysta czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Pismem z dnia 29 kwietnia 2006 r. A. SA z siedzibą w P. - zwana dalej skarżącą, wystąpiła do Zarządu Dróg Miejskich w W. o zmianę decyzji (zezwolenia na zajęcie pasa drogowego ul. P. rej. ul. I.) z nośnika jednostronnego o wymiarach 1,0 m x 1,0 m na nośnik jednostronny o wymiarach 2,52 m x 3,56 m o łącznej powierzchni ekspozycji reklamowej 8,97 m2 na okres od 1 lipca 2006 r. do końca ważności decyzji tj. do 13 października 2006 r. Jednocześnie zwrócono się o przedłużenie decyzji od 14 października 2006 r. jako dla nośnika o wymiarach zmienionych. W odpowiedzi na powyższy wniosek, pismem z dnia 8 grudnia 2006 r. organ poinformował skarżącą, iż w najbliższym terminie zostanie wydana decyzja odmowna zajęcia ww. terenu oraz, że złożenie przedmiotowego wniosku nie upoważnia strony do umieszczania nośnika reklamowego, natomiast jego funkcjonowanie pomimo braku rozstrzygnięć rodzi ryzyko wnioskodawcy związane z nałożeniem kary pieniężnej za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia. W ww. piśmie organ poinformował skarżącą o możliwości zapoznania się z materiałem dowodowym zebranym w sprawie oraz o możliwości wypowiedzenia się w tym zakresie. Decyzją z dnia [...] września 2007 r. Nr [...] wydaną z upoważnienia Prezydenta W. przez Dyrektora ds. Ekonomiczno-Finansowych Zarządu Dróg Miejskich odmówiono skarżącej możliwości zmiany istniejącego nośnika jednostronnego o powierzchni 1,00 m2 na nośnik jednostronny o powierzchni 8,97 m2 oraz przedłużenia zezwolenia na nośnik o tej powierzchni w pasie drogowym ul. P. w rej. ul. I. W uzasadnieniu decyzji organ stwierdził, iż tereny pasa drogowego to tereny o szczególnym charakterze wynikającym z ważnej roli komunikacyjnej znajdujących się w nich dróg oraz obiektów i urządzeń związanych z funkcjonowaniem drogi. Z tego względu możliwości wykorzystywania pasa drogowego dla celów nie związanych z potrzebami drogi zostały ustawowo istotnie ograniczone. Organ powołał przepis art. 39 ust. 1 pkt 1 udp. zgodnie z którym zabrania się dokonywania w pasie drogowym czynności, które mogłyby powodować niszczenie lub uszkodzenie drogi i jej urządzeń albo zmniejszenie jej trwałości oraz zagrażać bezpieczeństwu ruchu drogowego. W szczególności zabrania się lokalizacji obiektów budowlanych, umieszczania urządzeń, przedmiotów i materiałów niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego. Organ wskazał również na art. 39 ust. 3 ww. ustawy, który stanowi, iż w szczególnie uzasadnionych przypadkach lokalizowanie w pasie drogowym obiektów budowlanych lub urządzeń niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego może nastąpić wyłącznie za zezwoleniem właściwego zarządcy drogi, z zastrzeżeniem ust. 7, wydawanym w drodze decyzji administracyjnej. Tak więc, zasadą jest nieumieszczanie w pasie drogowym żadnych obiektów czy urządzeń nie związanych z potrzebami zarządzania drogą lub potrzebami ruchu drogowego. Co do "szczególnie uzasadnionych przypadków", w których można odstąpić od tej zasady, to ustawa nie definiuje ich pojęcia, pozostawiając właściwemu organowi ocenę, czy taki właśnie przypadek w konkretnej sytuacji zachodzi. W przedmiotowej sprawie, zdaniem organu, nie dopatrzono się przypadku uzasadniającego odstąpienie od zakazu umieszczania w pasie drogowym innych obiektów lub urządzeń innych od wskazanych w ustawie. W odwołaniu od powyższej decyzji skarżąca wniosła o jej uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania. W treści odwołania zarzuciła organowi naruszenie: 1. art. 39 ust. 3 udp. poprzez niewłaściwą interpretację i zastosowanie 2. art. 7, 77 przez niewłaściwe zastosowanie i 79 k.p.a. przez niezastosowanie oraz 3. art. 107 § 3 k.p.a. poprzez nienależyte uzasadnienie zaskarżonej decyzji. Uzasadniając zarzut naruszenia art. 39 ust. 3 udp. skarżąca podniosła, iż organ winien był rozważyć, czy rzeczywiście zamiana jednostronnego nośnika reklamowego o powierzchni reklamowej 1 m2 na jednostronny nośnik o wymiarach 8,97 m2 ma istotny wpływ na bezpieczeństwo ruchu drogowego. Dopiero ustalenie tego rodzaju wpływu oznacza, że organ I instancji może odmówić zezwolenia na zajęcie pasa drogowego. Mimo, że decyzja organu ma charakter uznaniowy, nie oznacza to, że organ ma całkowitą swobodę w decydowaniu co do tego, czy w danej sytuacji zachodzi "uzasadniony przypadek", o którym mowa w ustawie, czy też nie. Organ powinien wskazać konkretne powody odmowy zezwolenia, nie zaś posiłkować się ogólnymi stwierdzeniami jak "możliwość dekoncentracji kierowców" i odwrócenie ich uwagi od tego, co dzieje się na drodze. Skarżąca podkreśliła, że zezwolenie na lokalizację nośnika reklamowego w dotychczasowych wymiarach uzyskała w maju 2006 r. w oparciu o pozytywną opinię komunikacyjną, co świadczy o braku przesłanek, o których mowa w art. 39 ust. 1 udp. Po rozpatrzeniu odwołania Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. decyzją z dnia [...] listopada 2007 r. nr [...] działając na podstawie art. 127 § 2 Kpa. w związku z art. 17 pkt 1 Kpa., art. 39 ust. 5 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.), art. 1 i art. 2 ustawy z dnia 12 października 1994 r. o samorządowych kolegiach odwoławczych (Dz. U. z 2001r. Nr 79, poz. 856 ze zm.) oraz art. 138 § 2 Kpa. uchyliło zaskarżoną decyzję w całości i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia. W uzasadnieniu decyzji organ stwierdził, iż fakt, że odmowa zezwolenia na zajęcie pasa drogowego ma charakter uznaniowy nie może prowadzić do dowolnego rozstrzygnięcia, a tak ma się sytuacja w rozpatrywanej sprawie. Po ponownym rozpatrzeniu sprawy Prezydent W. decyzją z dnia [...] marca 2007 r. odmówił zmiany nośnika istniejącego na wnioskowany oraz przedłużenia zezwolenia na nośnik o powierzchni 1 m2 i 8,97 m2 w pasie drogowym ul. P. rej. ul. I. W uzasadnieniu decyzji organ podkreślił zmianę stanu faktycznego dotyczącego możliwości zajmowania pasa drogowego we wnioskowanym miejscu, a powołując się na statystyki policji zaznaczył, iż w 2005 r. w W. zaistniało 1670 wypadków drogowych, w których zginęło 127 osób, a 2062 osoby zostały ranne. Ponadto, jak ustalił przyjęty przez Radę Ministrów - Krajowy Program Bezpieczeństwa Ruchu Drogowego 2005 - 2007 - 2013 GAMBIT 2005, obecny stan bezpieczeństwa ruchu drogowego w Polsce oraz członkostwo Polski w Unii Europejskiej wymagają potraktowania działań na rzecz poprawy bezpieczeństwa ruchu drogowego jako jednego z najważniejszych priorytetów polityki transportowej państwa. Organ stwierdził, iż w sposób wyczerpujący zebrał materiał dowodowy niezbędny do rozstrzygnięcia wniosku strony sięgając w tym zakresie do: - wyników badań natężenia ruchu w porannym szczycie (poj./godz.) opracowanych przez Biuro Planowania Rozwoju W.; - opinii w sprawie zagrożeń kierujących pojazdami wynikających z umieszczenia reklam w pasach dróg w W. opracowanej przez Instytut Badawczy Dróg i Mostów - Pracownię Bezpieczeństwa Ruchu Drogowego; - szczegółowego planu sytuacyjnego reklamy; - charakterystyki reklamy oraz jej wymiarów. W oparciu o zgromadzony materiał organ ustalił stan faktyczny, będący podstawą rozstrzygnięcia, z którego wynikało, iż statystyki wypadków drogowych na ulicach W. wskazują, iż pomiędzy rokiem 2004 a rokiem 2005 nastąpił wzrost liczby wypadków o 8,8 %. W ocenie organu szczególne zagrożenia dla bezpieczeństwa ruchu drogowego stanowią reklamy umieszczone w pasach drogowym, bowiem powodują dekoncentrację kierowców (możliwość zatrzymania wzroku na obiekcie tzw. "fiksacja"), co jest szczególnie niebezpieczne w przypadku dróg o dużym natężeniu ruchu z podwyższonym limitem dopuszczalnej prędkości. Powołując się na opinię Instytutu Badawczego Dróg i Mostów organ podkreślił, iż badania laboratoryjne oraz testy poligonowe wykazały zmniejszenie koncentracji kierowcy na prowadzeniu pojazdu z powodu dużego nagromadzenia reklam w otoczeniu drogi oraz proporcjonalny wzrost liczby wypadków drogowych przy wzroście liczby reklam przypadających na kilometr drogi. Powołując się na orzeczenie NSA w Warszawie z dnia 2 lutego 2002 r. sygn. akt OSK 1026/04 organ stwierdził, iż brak jest podstaw do stwierdzenia, że reklama umieszczona w ruchliwym punkcie miasta nie stwarza zagrożenia dekoncentracji kierowców i pieszych tj. nie powoduje zagrożenia w ruchu drogowym. Podkreślono, iż w uzasadnieniu przywołanego wyroku sąd zaznaczył, że zarządy dróg publicznych odpowiedzialne są za ochronę wskazanego wyżej dobra i od nich zależy ocena czy występuje w konkretnym wypadku zagrożenie. Reasumując organ zważył, iż dokonane w sprawie ustalenia faktyczne jednoznacznie wskazują, iż wnioskowana reklama adresowana jest do kierujących pojazdami natomiast pas drogowy ul. P., którego dotyczy wniosek pełni ważną rolę w układzie drogowym W. i charakteryzuje się wysokim natężeniem ruchu kołowego, dlatego też w ocenie organu kontynuacja zezwolenia na lokalizację przedmiotowej reklamy jest niemożliwa. Organ zaznaczył, iż reklama, której wniosek dotyczy, usytuowana jest w miejscu, gdzie natężenie ruchu w porannym szczycie wynosi 1660 pojazdów na godzinę, a limit dopuszczalnej prędkości to 60 km/h. Z opinii załączonej do sprawy wynika, że jeżeli w danym miejscu natężenie ruchu przekracza 1400 pojazdów na godzinę niedopuszczalne jest sytuowanie w taki miejscu nośników reklamowych. Dodatkowo, reklama skarżącej spółki usytuowana jest w odległości 3 m od krawędzi jezdni i jest mniejsza od dopuszczalnej określonej w art. 43 ust. 1 udp. Organ uznał więc, iż lokalizacja przedmiotowej reklamy nie może zostać uznana za przypadek szczególnie uzasadniony określony w art. 39 ust 3 ustawy o drogach publicznych – dalej udp. (tekst jednolity Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 2086 ze zm.) i odmówił wydania stosownego zezwolenia na lokalizację reklamy w okresie wskazanym we wniosku. W wyniku wniesionego odwołania, w którym skarżąca, poza nowym zarzutem naruszenia art. 38 udp. przez niezastosowanie go, podniosła zarzuty już sygnalizowane w pierwotnym odwołaniu, SKO w W. decyzją z dnia [...] maja 2007 r. na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 Kpa. utrzymało w mocy zaskarżone rozstrzygnięcie. Organ przypomniał treść art. 39 ust. 3 udp. zgodnie z którym lokalizowanie obiektów budowlanych lub urządzeń niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogą lub z potrzebami ruchu drogowego może nastąpić w szczególnie uzasadnionych przypadkach. Zdaniem organu, nawet w razie zaistnienia takiego szczególnie uzasadnionego przypadku, działając w ramach uznania administracyjnego, organ może ale nie musi wydać zezwolenia. Przepis art. 30 ust. 1 udp. chroni tak szczególną wartość jak bezpieczeństwo ruchu drogowego, a wydane w drodze wyjątku zezwolenie na umieszczenie w pasie drogowym obiektu z drogą i z bezpieczeństwem ruchu drogowego niezwiązanego musi być uzasadnione. SKO oceniło, iż organ I instancji prawidłowo przyjął, iż w przedmiotowej sprawie nie zachodzi przypadek uzasadniający odstąpienie od zakazu umieszczania nośnika reklamowego w pasie drogowym, a więc zarzut naruszenia art. 39 ust. 3 jest bezpodstawny. SKO nie stwierdziło też naruszenia przepisów postępowania, bowiem jak podało, zarządca drogi nie jest obowiązany udowodnić zainteresowanemu zajęciem pasa drogowego, że reklama o umieszczenie której wnioskuje zagraża bezpieczeństwu ruchu drogowego, bo zagrożenie takie jest oczywiste, co wynika z wyroku NSA z dnia 2 lutego 2005 r. (sygn. akt OSK 1026/04). Co do zarzutu naruszenia art. 38 udp. to organ podkreślił, iż zezwolenie wydawane jest na określony czas, a po jego upływie w przypadku wystąpienia z ponownym wnioskiem, właściwy organ zobowiązany jest ponownie go rozpoznać i nie jest dopuszczalne przyjęcie automatyzmu w jego rozpatrzeniu. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] maja 2007 r. oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji, podtrzymując w pełni twierdzenia zaprezentowane w odwołaniu od decyzji organu I instancji, a dotyczące kwestii niezastosowania art. 38 ust. 1 udp. oraz błędnego zastosowania i niewłaściwej interpretacji przepisu art. 39 ust. 1 udp. oraz naruszenia przez organ przepisów postępowania w tym art. 7, 77, 81 i 107 § 3 k.p.a. W odpowiedzi na skargę organ podtrzymał argumenty wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji i wniósł o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym w świetle § 2 powołanego wyżej artykułu, kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Chodzi więc o kontrolę aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dokonywaną pod względem zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania, nie zaś pod względem słuszności. W myśl art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przez sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) – dalej p.p.s.a., - Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Rozpoznając sprawę w świetle powołanych wyżej kryteriów, należy uznać że zaskarżona decyzja oraz decyzja utrzymana nią w mocy naruszają w istotny sposób prawo procesowe, a zatem skarga podlega uwzględnieniu. Przedmiotem rozpatrzenia jest decyzja SKO w W. utrzymująca w mocy decyzję Prezydenta W. odmawiającą na podstawie art. 19 ust. 5 i art. 39 ust. 1 pkt 1 udp. zmiany nośnika jednostronnego o powierzchni 1,00 m2 na nośnik jednostronny o powierzchni 8,97 m2 w pasie drogowym ul. P. w rej. ul. I. oraz przedłużenia zezwolenia na nośnik o powierzchniach wyżej podanych w tym miejscu. Kwestie związane z pasem drogowym, a więc z lokalizacją w nim obiektów budowlanych lub urządzeń niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami bezpieczeństwa ruchu drogowego, zajęcia pasa drogowego, opłat za zajęcie regulują przepisy ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2007 r. Nr 19, poz. 115) – dalej udp. Jak wynika z wniosku skarżącej z dnia 24 kwietnia 2006 r. złożonego w ZDM dnia 26 maja 2006 r. (k. 1 akt adm.) domagała się ona zmiany decyzji nr [...] zezwalającej na zajęcie pasa drogowego pod nośnik reklamowy o powierzchni 1,00 m2 sugerując, że zmiana powinna obowiązywać od dnia 1 lipca 2006 r. do końca ważności decyzji tj. do dnia 13 października 2006 r. Tymczasem w aktach sprawy znajduje się decyzja nr [...] z dnia [...] maja 2006 r. zezwalająca skarżącej na zajęcie pasa drogowego ul. P. w rej. ul. I. w celu umieszczenia w nim reklamy o powierzchni ekspozycji reklamowej 1,00 m2 w okresie od 14 października do 13 kwietnia 2007 r. W tym stanie rzeczy organ, rozpoznając wniosek skarżącej z dnia 24 kwietnia 2006 r. dotyczący okresu w nim wskazanego tj. okresu od dnia 1 lipca 2006 r. do 13 października 2006 r., mając wiedzę o decyzji z dnia 19 maja 2006 r. zezwalającej na zajęcie pasa drogowego pod wskazaną reklamę w okresie od 14 października 2006 r. do 13 kwietnia 2007 r. orzekał co do stanu faktycznego, którego nie wyjaśnił. Ma to tym większe znaczenie, że skarżąca domagała się zmiany decyzji zezwoleniowej, nie wydania jej ponownie na inny nośnik. Wskazane rodzaje rozstrzygnięć nie są tożsame, zaś właściwy do załatwienia sprawy organ administracji powinien umieć je odróżnić i odpowiednio do każdej z nich zareagować. Oznacza to, że w rozpatrywanej sprawie, organ winien był albo odnieść się do takiego żądania skarżącej jakie wynikało wprost z wniosku tj. do żądania zmiany decyzji i w tym zakresie winien był wyjaśnić wątpliwość co do numeru i daty decyzji, której zmiany domagano się we wniosku albo w razie wątpliwości wyjaśnić jaka jest rzeczywista wola składającego wniosek i dopiero wtedy sprawę wynikającą z wniosku rozstrzygnąć. Zaskarżona decyzja oraz decyzja utrzymana nią w mocy nie odnoszą się do żadnej decyzji, której zmiany domagała się skarżąca. Wprawdzie z sentencji wynika, że rozstrzygany jest wniosek o zmianę, ale już nie decyzji, a nośnika, a uzasadnienie odnosi się do sytuacji lokalizacji reklamy, która przecież, jak wynika z akt administracyjnych, już została przesądzona decyzją wcześniejszą. Pełnomocnik skarżącej wyjaśniał na rozprawie przed sądem, że wniosek sformułowany został błędnie, a pomyłka dotyczyła właśnie decyzji, której zmiany domagała się skarżąca. Jednak te kwestie powinny były doczekać się wyjaśnienia w trakcie postępowania administracyjnego, tym bardziej, że sprawa była rozpatrywana dwukrotnie przez organ odwoławczy. Dodatkowo, organ powinien mieć na uwadze pismo skarżącej z dnia 28 września 2006 r. (k. 5 akt adm.), z którego wynikałoby, że domaga się ona jedynie przedłużenia decyzji nr [...] na nośnik reklamowy o powierzchni 1,00 m2. Wyjaśnienie tej kwestii miałoby istotny wpływ na wynik sprawy, bowiem rozstrzygnięcie w przedmiocie zmiany nośnika w sytuacji, gdy skarżąca w trakcie postępowania rezygnuje z tego żądania (choć nie znajduje to odbicia w pismach pełnomocnika skarżącej np. w odwołaniach) musiałoby zamknąć się w formule procesowej, a nie materialnej. Reasumując, organ prowadząc postępowanie naruszył prawo procesowe tj. art. 7 Kpa. przez niewyjaśnienie stanu faktycznego sprawy, w którym mieści się brak ustalenia dokładnego żądania strony postępowania i rozstrzyganie w takim stanie rzeczy. Rozpatrując ponownie wniosek skarżącej, organ zobowiązany jest więc stosownie do poczynionych przez Sąd uwag, wyjaśnić rzeczywisty zamiar skarżącej i odpowiednio do tych wyjaśnień podjąć decyzję, która tak formalnie, jak też merytorycznie będzie załatwieniem sprawy ukształtowanej przez skonkretyzowane żądanie strony postępowania. Mając powyższe na uwadze, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1c) p.p.s.a. orzeczono jak w sentencji. O niewykonalności decyzji orzeczono na zasadzie art. 152 p.p.s.a. zaś o kosztach postępowania na podstawie art. 200 p.p.s.a.