VI SA/Wa 1264/07

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Olga Żurawska-Matusiak Sędziowie Sędzia WSA Jolanta Królikowska-Przewłoka (spr.) Sędzia WSA Andrzej Czarnecki Protokolant Patrycja Wrońska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 16 listopada 2007 r. sprawy ze skargi A. S.A. z siedzibą w P. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] maja 2007 r. nr [...] w przedmiocie zezwolenia na zajęcie pasa drogowego drogi oraz zmiany powierzchni nośnika 1. stwierdza nieważność zaskarżonej decyzji; 2. orzeka, że decyzja, o której mowa w pkt. 1 nie podlega wykonaniu; 3. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. na rzecz skarżącej A. S.A. z siedzibą w P. kwotę 457 (czterysta pięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Decyzją z dnia [...] listopada 2006 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. po rozpatrzeniu odwołania A. SA z siedzibą w P. - dalej zwanej skarżącą, reprezentowaną przez pełnomocnika r. pr. G. F. od decyzji Prezydenta [...] W. z dnia [...] września 2006 r. odmawiającej możliwości zmiany istniejącego nośnika jednostronnego o powierzchni 4,06 m² na dwustronny o powierzchni 17,94 m2 oraz przedłużenia zezwolenia na nośnik o powierzchni 17,94 m2 w pasie drogowym [...] w rej. Nr [...] na podstawie art. 138 § 2 kpa, uchyliło zaskarżoną decyzję w całości i przekazało sprawę organowi pierwszej instancji do ponownego rozpatrzenia. Ponownie rozpoznając sprawę ZDM pismem z dnia [...] stycznia 2007 r. poinformował skarżącą, iż w sprawie niniejszej wydana zostanie decyzja odmowna oraz, że strona zgodnie z art. 10 kpa może zapoznać się z zebranym materiałem dowodowym. Decyzją z dnia [...] marca 2007 r. Dyrektor ds. Inwestycji ZDM, działając z upoważnienia Prezydenta [...] W., na podstawie art. 19 ust. 5, art. 39 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2007 r. Nr 19, poz. 115, dalej zwana ustawą o drogach publicznych), art. 104 kpa, odmówił skarżącej zmiany istniejącego nośnika dwustronnego o powierzchni 4,06 m² na dwustronny o powierzchni 17,94 m² oraz przedłużenia zezwolenia na nośnik o powierzchni 4,06 m² i 17,94 m² w pasie drogowym [...] w rej. Nr [...]. Wskazał, że na ulicach W. utrzymuje się proces wzrostu natężenia ruchu na sieci ulic w W. na poziomie 6-7% w skali rocznej oraz stałej tendencji wzrostu liczby wypadków drogowych na poziomie 8,8% pomiędzy 2005 a 2004 r. Według statystyk policji w 2005 r. w W. zaistniało 1670 wypadków drogowych, w których zginęło 127 osób, a 2062 osoby zostały ranne. Podniesiono, że przyjęty przez Radę Ministrów na posiedzeniu w dniu 19 kwietnia 2005 r. Krajowy Program Bezpieczeństwa Ruchu Drogowego 2005 - 2007 - 2013 GAMBIT 2005 stwierdza m.in., że obecny stan bezpieczeństwa ruchu drogowego w Polsce oraz członkostwo Polski w Unii Europejskiej wymagają potraktowania działań na rzecz poprawy bezpieczeństwa ruchu drogowego jako jednego z najważniejszych priorytetów polityki transportowej państwa. Wizja bezpieczeństwa ruchu drogowego to jest dążenie do całkowitego wyeliminowania ofiar śmiertelnych oznacza m.in., że "ograniczenie liczby wypadków w transporcie oraz ich konsekwencji jest podstawowym obowiązkiem wszystkich tworzących, zarządzających i korzystających z systemu transportowego w Polsce". Organ I instancji powołując się na statystyki wypadków samochodowych argumentował, że reklamy stanowią szczególne zagrożenie dla bezpieczeństwa ruchu drogowego, bowiem powodują dekoncentrację, szczególnie niebezpieczną w przypadku dróg o dużym natężeniu ruchu. W trakcie pobierania informacji z reklam, kierowca nie obserwuje sytuacji na drodze przed pojazdem. Z uwagi na proces tzw. fiksacji, to jest chwilowego zatrzymania wzroku w jednym punkcie, pojazd poruszający się z prędkością 50 km/h przejeżdża bez kontroli od 2,8 do 20,8 m. Ponadto badania przeprowadzone w USA wykazały prostą zależność pomiędzy wzrostem liczby wypadków a wzrostem liczby reklam przypadających na kilometr drogi. Na potwierdzenie tych tez przytoczył wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 2 lutego 2005 r., sygn. OSK 1026/04. Organ zwrócił uwagę, iż odległość reklamy od krawędzi jezdni wynosi 6 metry i jest mniejsza od odległości minimalnych określonych w art. 43 ust. 1 ustawy o drogach publicznych. Ponadto zaznaczył, iż reklama znajduje się w odległości 40 metrów od skrzyżowania zaś zgodnie z opinią Instytutu Badawczego Dróg i Mostów odległość ta nie powinna być mniejsza niż 60 metrów. Stwierdzono, że lokalizacja przedmiotowej reklamy nie może zostać uznana za przypadek szczególnie uzasadniony kiedy możliwe jest umieszczenie w pasie drogi publicznej obiektów lub urządzeń niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego. Zdaniem organu oznacza to, że w przedmiotowej sprawie nie zachodzi przesłanka umożliwiająca wyrażenie zgody na lokalizację reklamy wskazana w art. 39 ust. 3 ustawy o drogach publicznych. Wskazano, że przywołany wyżej przepis ustawy o drogach publicznych dopuszcza lokalizowanie wyżej wymienionych obiektów jedynie w szczególnie uzasadnionych przypadkach. Natomiast naczelną zasadą wynikającą z art. 39 ust. 1 ustawy o drogach publicznych jest generalny zakaz dokonywania w pasie drogowym czynności, które mogłyby powodować niszczenie lub uszkodzenie drogi i jej urządzeń albo zmniejszenie jej trwałości oraz zagrażać bezpieczeństwu ruchu drogowego. W szczególności zabronione jest lokalizowanie obiektów budowlanych, umieszczanie urządzeń, przedmiotów i materiałów niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego (art. 39 ust. 1 pkt 1 cytowanej ustawy). Powyższa decyzja została doręczona na adres skarżącej spółki w dniu 8 marca 2007 r. (zwrotne potwierdzenie odbioru w aktach). W odwołaniu od decyzji wniesionym do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. (dalej SKO) pełnomocnik skarżącej wniósł o jej uchylenie i przekazanie do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. Zarzucił decyzji naruszenie: – art. 38 ust. 1 ustawy o drogach publicznych poprzez niezastosowanie w sprawie, – art. 39 ust. 3 ustawy o drogach publicznych poprzez niewłaściwą interpretację i zastosowanie, – art. 43 ust. 2 w zw. z art. 38 ust. 3 ustawy o drogach publicznych, – art. 10 Kpa poprzez wydanie decyzji bez uniemożliwienia skarżącej przed wydaniem zaskarżonej decyzji zajęcia stanowiska co do dowodów i materiałów zebranych przez organ I instancji, – 7, 77 i 81 Kpa poprzez zebranie i uwzględnienie tylko dowodów niekorzystnych dla skarżącej z pominięciem innych dowodów, poprzez uwzględnienie jako dowód opinii L. K. co do której skarżąca nie mogła wypowiedzieć się przed wydaniem zaskarżonej decyzji, – art. 79 Kpa poprzez niezastosowanie, – art. 84 Kpa poprzez przyjęcie do akt sprawy opinii, która nie została sporządzona przez biegłego powołanego w trybie przewidzianym przez Kpa, – art. 107 § 3 Kpa poprzez nienależyte uzasadnienie zaskarżonej decyzji. W obszernym uzasadnieniu pełnomocnik skarżącej podniósł argumenty na poparcie powyższych zarzutów. SKO w W., po rozpoznaniu odwołania, decyzją z dnia [...] maja 2007 r. nr [...] wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 kpa, utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu decyzji organ drugiej instancji wskazał, iż zgodnie z przepisem art. 39 ust. 1 pkt 1 ustawy o drogach publicznych, zabrania się dokonywania w pasie drogowym czynności, które mogłyby powodować niszczenie lub uszkodzenie drogi i jej urządzeń albo zmniejszenie jej trwałości oraz zagrażać bezpieczeństwu ruchu drogowego, w szczególności zabrania się lokalizacji obiektów budowlanych, umieszczania urządzeń, przedmiotów i materiałów niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego. Przepis art. 39 ust. 3 tej ustawy stanowi zaś, że w szczególnie uzasadnionych przypadkach lokalizowanie w pasie drogowym obiektów budowlanych lub urządzeń niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego może nastąpić wyłącznie za zezwoleniem właściwego zarządcy drogi, wydawanym w drodze decyzji administracyjnej. Z przepisu tego wynika więc, iż lokalizowanie ww. obiektów w pasie drogowym stanowi wyjątek od zasady, że w pasie drogowym winny być lokalizowane wyłącznie obiekty związane z gospodarką drogową lub potrzebami ruchu. Na poparcie tego stanowiska organ powołał się na uchwałę składu pięciu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 19 czerwca 2000 r. sygn. OPK 2/00 oraz z 2 lutego 2005 r., OSK 1026/04. Organ uznał przy tym za bezzasadny zarzut naruszenia przepisów procedury administracyjnej. W skardze na tę decyzję skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skarżąca zarzuciła decyzji naruszenie art. 39 ust. 3 ustawy o drogach publicznych poprzez błędne zastosowanie i niewłaściwą interpretację, art. 38 ust. 1 ustawy o drogach publicznych poprzez niezastosowanie, art. 7, 77 Kpa poprzez niewłaściwe przeprowadzenie postępowania dowodowego w ramach postępowania odwoławczego, art. 81 k.p.a. poprzez niezastosowanie, tj. poprzez to, że SKO zaakceptowało fakt uznania przez ZDM za dowody dokumenty (np. kopię opinii L. K.), które nie mogły stanowić w ogóle materiału dowodowego i w stosunku do których skarżąca nie mogła w postępowaniu w I instancji zająć stanowiska, a które to dowody okazały się istotne z punktu widzenia uzasadnienia decyzji organu I instancji, art. 107 § 3 Kpa poprzez nienależyte uzasadnienie zaskarżonej decyzji. W uzasadnieniu skarżąca podtrzymała argumentację zaprezentowaną w trakcie postępowania administracyjnego. Wskazała na badania wykonywane w instytutach badawczych za granicą kraju, z których nie wynika, aby nośniki outdoorowe instalowane przy drogach miały wpływ na zachowania kierowców oraz bezpieczeństwo w ruchu drogowym. Zarzuciła organowi, iż nie wziął pod uwagę faktu, że skarżąca posiadała zezwolenie na zajęcie przedmiotowego pasa drogowego od 1 stycznia 2003 r. do 26 lipca 2006 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. w odpowiedzi na skargę wniosło o jej oddalenie podtrzymując w pełni argumentację przedstawioną w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Ponadto organ wskazał, że w sprawie nie może znaleźć zastosowania art. 38 ust. 1 ustawy o drogach publicznych gdyż oznaczałoby to, że w każdym przypadku wydania decyzji na zajęcie pasa drogowego przez nośnik reklamowy, decyzja taka byłaby wydana bez żadnych ograniczeń czasowych. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Innymi słowy, wchodzi tutaj w grę kontrola aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dokonywana pod względem ich zgodności z prawem materialnym i przepisami procesowymi, nie zaś według kryteriów odnoszących się do słuszności czy celowości rozstrzygnięcia. Ponadto, co wymaga podkreślenia, Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - Dz. U. Nr 153, poz. 1270, dalej zwana p.p.s.a.). Badając skargę wg powyższych kryteriów Sąd uznał, że skarga zasługuje na uwzględnienie z innych jednak przyczyn niż w niej wskazane. Zaskarżona decyzja narusza bowiem prawo w stopniu uzasadniającym w świetle art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a stwierdzenie jej nieważności. Zaskarżona decyzja została wydana wskutek wniesienia przez skarżącą odwołania od decyzji z dnia [...] maja 2007 r. Stosownie do art. 129 § 2 kpa ustawowy termin do wniesienia odwołania wynosi 14 dni od dnia doręczenia decyzji stronie. Termin do złożenia odwołania biegnie zatem w tym przypadku od dnia doręczenia decyzji w sposób zgodny z obowiązującymi przepisami prawa. Organ I instancji jest zatem zobligowany do doręczenia decyzji zgodnie z zasadami określonymi w przepisach Działu II Rozdziału 8 kpa. Wprawdzie art. 109 § 1 kpa stanowi, iż decyzję doręcza się stronie. Jednakże art. 40 § 1 kpa expressis verbis wynika, że jeżeli strona ustanowiła pełnomocnika pismo zawierające decyzję doręcza się pełnomocnikowi. Powołany przepis nie dopuszcza żadnych wyjątków i zgodnie z przyjętą w kpa zasady oficjalności doręczeń obliguje organy administracji publicznej prowadzące postępowanie administracyjne do doręczania pism procesowych w tym także orzeczeń (decyzji i postanowień), pełnomocnikowi ustanowionemu w sprawie (por. postanowienie NSA z dnia 6 stycznia 1999 r. sygn. III RN 95/98; OSNP 1999/21/672, wyroki WSA w Warszawie z dnia 25 listopada 2005 r. sygn. IV SA 1111/05 i z dnia 5 listopada 2004 r. sygn. V SA 2091/04, z dnia 27 sierpnia 2004 r. sygn. I SA 2283/02). Z akt administracyjnych wynika, iż odwołanie od decyzji z dnia [...] września 2006 r. nr [...] zostało sporządzone i złożone przez r.pr. G. F., który wraz z odwołaniem złożył do akt pełnomocnictwo ogólne udzielone mu przez skarżącą w postępowaniu administracyjnym. Treść pełnomocnictwa wyklucza możliwość przyjęcia, iż strona udzieliła mu pełnomocnictwa tylko do sporządzenia odwołania i reprezentowania jej w postępowaniu odwoławczym. Złożone do akt pełnomocnictwo oznacza zatem, iż od dnia złożenia pełnomocnictwa stronę reprezentuje wskazany w tym dokumencie radca prawny. Taki stan rzeczy rodził na etapie dalszego postępowania administracyjnego (prowadzonego w zw. z decyzją SKO mocą, której uchylono ww. decyzję i sprawa przekazano organowi I instancji do ponownego rozpoznania), implikacje w postaci obowiązku organu, zgodnie z treścią art. 40 § 2 kpa doręczenia pełnomocnikowi wszelkich pism, w tym również zapadłych w sprawie rozstrzygnięć. Jedynie doręczenie wydanej przez organ I instancji decyzji ustanowionemu w sprawie pełnomocnikowi jest doręczeniem prawidłowym i skutecznym. Decyzja organu I instancji z dnia [...] marca 2007 r. nie została jednak doręczona ustanowionemu pełnomocnikowi skarżącej. Wprawdzie na znajdującej się w aktach kserokopii ww. decyzji znajduje się adnotacja pełnomocnika skarżącej, z której wynika, że zapoznał się z aktami w dniu 21 marca 2007 r., ale ta okoliczność nie wywołuje skutku, jakie przepisy prawa wiążą się z doręczeniem prawidłowym decyzji. Doręczenia decyzji dokonano stronie (na adres spółki). Art. 40 § 2 kpa nie zakazuje wprawdzie doręczeń pism samej stronie, która ustanowiła pełnomocnika do doręczeń w takim przypadku pisma stronie wywołuje tylko taki skutek, ż strona zostaje poinformowana o treści doręczonego pisma. Natomiast skutki prawne związane z doręczeniem decyzji powstają dopiero z chwilą doręczenia jej w sposób prawidłowy tj. w tym przypadku pełnomocnikowi strony. Doręczenie ww. decyzji nastąpiło zatem z naruszeniem wyżej wskazanego trybu, co oznacza, iż nie nastąpiły skutki prawne związane z jej doręczeniem. Nie tylko więc termin do wniesienia odwołania nie rozpoczął swojego biegu ale decyzja ta w ogóle nie weszła do obrotu prawnego. Wprowadzenie decyzji do obrotu prawnego następuje bowiem z chwilą prawidłowego jej doręczenia /art. 110 kpa/. Uznać zatem należy, iż wniesienie przez skarżącą odwołania od powyższej decyzji w dniu 27 marca 2007 r., miało miejsce przed doręczeniem decyzji. W takim aspekcie Samorządowe Kolegium Odwoławcze sprawy nie rozpoznało, chociaż organ odwołanie złożone przez pełnomocnika merytorycznie rozpoznał i odpis swojej decyzji pełnomocnikowi doręczył mimo, że pełnomocnik wraz z odwołaniem pełnomocnictwa już nie złożył, co oznacza, iż organ nie miał wątpliwości co do tego, iż pełnomocnictwo złożone wraz z odwołaniem od decyzji z dnia [...] września 2005 r., jest pełnomocnictwem prawnie skutecznym. Odwołanie musi spełniać wymogi formalne określone w przepisach Działu II Rozdziału 10 kpa. Organ odwoławczy ma zatem obowiązek zbadania, czy spełnia ono wymogi formalne czy zostało wniesione w terminie, czy też przez osobę uprawnioną czy też z innych przyczyn stało się niedopuszczalne. Podnieść przy tym należy, iż w doktrynie a także w orzecznictwie nie ma wątpliwości co do tego, iż odwołanie od decyzji, która nie weszła do obrotu prawnego jest niedopuszczalne w rozumieniu art. 134 kpa. Rozpoznanie merytoryczne odwołania od decyzji, która nie została doręczona tak jak w tym przypadku w sposób prawidłowy określony w art. 40 § 2 kpa i nie weszła do obrotu prawnego, stanowi o naruszeniu przez organ powołanego przepisu, i w konsekwencji wyżej wskazanych przepisów kpa, które w rozpoznawanej sprawie jest naruszeniem rażącym w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 kpa. Ponownie rozpoznając odwołanie od decyzji z dnia [...] maja 2007 r. organ II instancji wg powyższych wskazań zastosuje właściwe rozwiązanie procesowe wskazując jednocześnie organowi I instancji konieczność prawidłowego zgodnego z kpa doręczenia ww. decyzji. W tym stanie rzeczy Sąd nie odnosząc się do zarzutów skargi na podstawie art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a., orzekł jak w punkcie sentencji, w pkt 2 po myśli art. 152 p.p.s.a. zaś o kosztach orzeczono zgodnie z art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a.