VI SA/Wa 1266/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Magdalena Maliszewska Sędziowie Sędzia WSA Grażyna Śliwińska (spr.) Sędzia WSA Halina Emilia Święcicka Protokolant Monika Piotrowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 16 września 2010 r. sprawy ze skargi A. K. na decyzję Ministra Środowiska z dnia [...] marca 2010 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania odwoławczego w sprawie udzielenia koncesji na wydobywanie piasku i żwiru oddala skargę A. K. wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na decyzję Ministra Środowiska z [...] marca 2010 r. (znak: [...]), umarzającą postępowanie odwoławcze od decyzji koncesyjnej Marszałka Województwa [...] z [...] grudnia 2009 r. (znak: [...]), który udzielił firmie D. Sp. jawna koncesji na wydobywanie piasku i żwiru z części złoża "T. II", położonego w miejscowości T., gmina [...]., województwo [...]. Podstawę prawną rozstrzygnięcia stanowił art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a. Podstawę faktyczną stanowiły następujące ustalenia: Decyzją z [...] grudnia 2009 r. Marszałek Województwa [...] udzielił koncesji firmie D. Sp. jawna na wydobywanie piasku i żwiru z części złoża "T. U". A. K. (dalej zwana skarżącą) od wyżej opisanej decyzji koncesyjnej w ustawowym terminie złożyła odwołanie. Wskazała, iż uruchomienie eksploatacji na podstawie ww. koncesji przyczyni się niewątpliwie do degradacji okolicznego środowiska, oraz uniemożliwi odwołującej się realizację zaplanowanych inwestycji, zlokalizowanych na należącej do niej działce nr [...] położonej w granicach projektowanego terenu górniczego, co z kolei narazi ją na ogromne straty finansowe. Pismem z [...] lutego 2010 r. organ drugiej instancji, wystąpił do A. K. z prośbą o wykazanie interesu prawnego uzasadniającego złożenie przedmiotowego odwołania. Odwołująca się w terminie wyznaczonym przez organ, nie zajęła jednak żadnego stanowiska w opisywanej sprawie. Minister Środowiska decyzją z dnia [...] marca 2010 r. umorzył postępowanie odwoławcze. Wskazał w uzasadnieniu, że zgodnie z art. 127 k.p.a., postępowanie odwoławcze może być wszczęte wyłącznie wskutek wniesienia środka zaskarżenia przez podmiot posiadający legitymację procesową w danej sprawie. Organ administracji publicznej, do którego wpłynęło odwołanie, ma więc obowiązek ustalenia w pierwszej kolejności czy pochodzi ono od podmiotu będącego stroną postępowania. W sytuacji, gdy odwołanie zostało wniesione przez podmiot nie będący stroną, organ odwoławczy winien umorzyć postępowanie odwoławcze zgodnie z dyspozycją art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a. Stroną zaś w rozumieniu art. 28 k.p.a., jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Zarówno w literaturze, jak i w orzecznictwie sądowoadministracyjnym przyjmuje się, że wspomniany interes prawny musi znajdować swą podstawę w przepisach prawa, być konkretny i realny. Stwierdzenie interesu prawnego sprowadza się do ustalenia związku o charakterze materialnoprawnym między obowiązującą normą prawa administracyjnego, a sytuacją prawną konkretnego podmiotu prawa, polegającą na tym, że akt stosowania tej normy może mieć wpływ na sytuację prawną tego podmiotu w zakresie jego pozycji materialnoprawnej. Jeżeli natomiast akt stosowania danej normy prawnej nie wywiera bezpośredniego wpływu na sferę sytuacji prawnej danego podmiotu, to nie można mówić o interesie prawnym strony, a co za tym idzie o statusie strony w postępowaniu, w którym dochodzi do konkretyzacji danej normy prawnej (Wyrok NSA w Warszawie z dnia 10.08.2001 r. sygn. akt I SA 72/00, LEX nr 54200). Od interesu prawnego należy odróżnić interes faktyczny. Podmiot posiadający interes faktyczny jest co prawda bezpośrednio zainteresowany rozstrzygnięciem sprawy administracyjnej, ale nie może swego interesu poprzeć żadnym przepisem prawa powszechnie obowiązującego, mogącego stanowić podstawę żądania w zakresie stosownych czynności przez organ administracji. Stosownie do art. 6 pkt 8 ustawy Prawo geologiczne i górnicze, obszarem górniczym jest przestrzeń, w granicach której przedsiębiorca jest uprawniony do wydobywania kopaliny oraz prowadzenia robót górniczych związanych z wykonywaniem koncesji. Terenem górniczym w myśl art. 6 pkt 9 ustawy Prawo geologiczne i górnicze, jest zaś przestrzeń objęta przewidywanymi szkodliwymi wpływami robót górniczych zakładu górniczego. Regulacja wyżej powołanych przepisów nie stanowi władczej podstawy do określenia uprawnień do udziału w postępowaniu koncesyjnym innego podmiotu, aniżeli adresata koncesji. Nie można zatem uznać interesu prawnego, właściciela nieruchomości położonej w terenie górniczym na której nie będzie prowadzona działalność koncesyjna. Stwierdził zatem, że interes prawny przysługuje podmiotowi tylko w jego "własnej" sprawie. Zgodnie z utrwalonym orzecznictwem sądowo – administracyjnym, właściciel nieruchomości położonej w terenie górniczym nie jest stroną postępowania koncesyjnego (wyrok WSA z dnia 17 czerwca 2009 r., sygn. akt VI S.A./Wa 728/09, wyrok WSA w Warszawie z dnia 17 kwietnia 2009 r., sygn. akt VI S.A./Wa 74/09). W badanej sprawie opisywana koncesja nie nakłada na odwołującą się A. K. żadnych obowiązków ani nie przyznaje jej żadnych uprawnień. Rozstrzygnięcie zawarte w opisywanej decyzji koncesyjnej nie dotyczy więc bezpośrednio skarżącej. W tej sytuacji, należy uznać iż odwołująca się nie posiada przymiotu strony (w rozumieniu art. 28 k.p.a.) w przedmiotowym postępowaniu odwoławczym, gdyż nie może wskazać przepisu prawa, który stanowiłby podstawę jej roszczenia i w konsekwencji uprawniał ją do żądania stosownych czynności organu. Przysługujące odwołującej się prawo własności do nieruchomości położonej w terenie górniczym będzie zaś stanowić jej interes faktyczny (interes gospodarczo - ekonomiczny), który nie jest jednak tożsamy z interesem prawnym (wyrok WSA w Warszawie z dnia 4 marca 2005 r. sygn. akt VI S.A./Wa 970/04). W ocenie organu, przyjęcie zaś stanowiska przeciwnego, iż właściciele gruntów objętych terenem górniczym posiadają status strony postępowania, prowadziłoby do konieczności uwzględnienia bardzo szerokiego (a w praktyce niemożliwego) kręgu stron, co z kolei niewątpliwie doprowadziłoby do całkowitego paraliżu prowadzonego postępowania administracyjnego. Okoliczność, że Marszałek Województwa [...], informował A. K. o wszystkich czynnościach podjętych w ramach toczącego się postępowania koncesyjnego (np. skierowane zostało do odwołującej się m.in. zawiadomienie o zakończeniu postępowania i decyzja koncesyjna), nie oznacza, w świetle utrwalonego orzecznictwa sądowo - administracyjnego, że osoba będąca właścicielem nieruchomości położonej w terenie górniczym, nie może być stroną postępowania koncesyjnego. Uznał zatem, że przysługujące skarżącej prawo własności do nieruchomości położonej w terenie górniczym, będzie zaś stanowić wyłącznie jej interes faktyczny (interes gospodarczo – ekonomiczny), chroniony wyłącznie w postępowaniu cywilnym. W skardze złożonej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wnosząc o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji, wstrzymanie jej wykonania oraz zasądzenie na jej rzecz kosztów postępowania sądowego skarżąca zarzuciła naruszenie art. 28 k.p.a. poprzez błędne przyjęcie, iż nie przysługuje jej interes prawny w postępowaniu odwoławczym. Podnosiła, że legitymacja do bycia stroną postępowania administracyjnego w przedmiotowej sprawie nie była kwestionowana przez Marszałka Województwa [...] na etapie postępowania toczącego się przed pierwszo instancyjnym organem administracyjnym. Interes faktyczny oraz prawny w sposób wyczerpujący został wykazany przez skarżącą w odwołaniu. Wywodzi go nie tylko z tego, iż jest właścicielem nieruchomości położonej w obrębie terenu górniczego, ale wykazała w odwołaniu jakie negatywne konsekwencje pociągnie za sobą realizacja udzielonej koncesji na rzecz D. sp.j. W odpowiedzi na skargę organ wnosił o jej oddalenie i podtrzymał swoje dotychczasowe stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji z dnia [...] marca 2010 r. Stosownie do postanowień art. 6 pkt 9 ustawy Prawo geologiczne i górnicze (Dz. U. z 2005 r. Nr. 228, poz. 1947 ze zm.) teren górniczy stanowi jedynie możliwą strefę negatywnych wpływów eksploatacji, a nie prowadzi się na nim wydobycia kopaliny, stąd też nie można uznać interesu prawnego właściciela nieruchomości położonej w terenie górniczym, na której nie będzie prowadzona działalność polegająca na wydobywaniu kopaliny ze złoża. Skarżąca nie wykazała, że decyzja Marszałka Województwa [...] z dnia [...] grudnia 2009 r., jest dla niej źródłem jakichkolwiek praw bądź obowiązków. Brak również dowodów świadczących o tym, że wpłynie w jakikolwiek sposób na sytuację prawną skarżącej. W sytuacji, gdy odwołanie pochodzi od podmiotu, który legitymuje się w sprawie wyłącznie interesem faktycznym (chronionym w postępowaniu cywilnym), w dodatku odnoszącym się do terenu położonego poza granicami obszaru górniczego ustanowionego w decyzji administracyjnej na którym to ma być prowadzona koncesjonowana działalność gospodarcza, organ orzekający w sprawie musi umorzyć postępowanie w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Innymi słowy, chodzi tu o kontrolę aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dokonywaną pod względem ich zgodności z prawem materialnym i przepisami procesowymi, nie zaś według kryteriów odnoszących się do słuszności czy celowości rozstrzygnięcia. Ponadto Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi -Dz. U. nr 153 poz. 1270 ze zm, dalej p.p.s.a.). Dokonując oceny zasadności wniesionej przez skarżącą skargi na decyzję Ministra Środowiska o umorzeniu postępowania odwoławczego, Sąd doszedł do przekonania, że skarga ta nie ma usprawiedliwionych podstaw, albowiem zaskarżona decyzja nie narusza prawa. Status strony postępowania uzależniony jest, zgodnie z art. 28 k.p.a. od wylegitymowania się przez podmiot żądający wszczęcia postępowania interesem prawnym, którego to pojęcia nie należy traktować w sposób abstrakcyjny. Jak to wielokrotnie podkreślał NSA w swoich orzeczeniach, interes prawny wynikać musi z konkretnej normy prawa materialnego i musi być interesem realnym i indywidualnym tzn. dotyczyć musi podmiotu żądającego wszczęcia postępowania bezpośrednio. W niniejszej sprawie pozostaje poza sporem, że skarżąca jest właścicielką nieruchomości położonej poza granicami obszaru górniczego ustanowionego w decyzji administracyjnej, na którym ma być prowadzona koncesjonowana działalność gospodarcza. Innymi słowy, nie jest właścicielką objętego koncesją gruntu, na którym będzie prowadzona działalność polegająca na wydobywaniu kopaliny ze złoża. Jej grunt położony jest na terenie górniczym. Teren górniczy stanowi jedynie możliwą strefę negatywnych wpływów eksploatacji, ale nie prowadzi się na nim wydobycia kopaliny. Oznacza to, że skarżąca jest właścicielką gruntu, który stanowi jedynie możliwą strefę negatywnych wpływów eksploatacji. W ocenie Sądu organ administracji prawidłowo uznał, że nie można uznać interesu prawnego właściciela nieruchomości położonej w terenie górniczym, na którym nie będzie prowadzona działalność polegająca na wydobywaniu kopaliny ze złoża. Sprawa tut. Sądu o sygn. VI SA/Wa 615/06, na który powołała się skarżąca nie znajduje odniesienia w sprawie niniejszej, bowiem zapadł na tle zagadnienia, czy właściciela całości lub części gruntów, których dotyczy koncesja, można uznać za stronę postępowania w sprawach koncesyjnych na tle ustawy Prawo geologiczne i górnicze. Wyrok ten stawia tezy, uwzględniając niejednolite orzecznictwo NSA i WSA, że brak jest podstaw do przyjęcia jednej zasady, że zawsze i w każdym postępowaniu dotyczącym koncesji właściciel gruntu objętego koncesją może mieć prawo strony. Ponieważ skarżąca nie jest właścicielką gruntu objętego koncesją, tezy stawiane w cytowanej sprawie dotyczą innego stanu faktycznego. Natomiast stanowisko zaprezentowane przez NSA w wyroku sygn. akt II SA 437/89 z 8 września 1989 r., czyli wydanym przed reformą nie jest obecnie aprobowane. Wskazać należy, że judykatura stoi aktualnie na stanowisku, że stroną postępowania koncesyjnego jest zawsze i w każdym przypadku podmiot o koncesję występujący. Sąd w niniejszym składzie orzekającym podziela pogląd, że Interesu prawnego nie można wywieść z prawa własności do gruntów objętych terenem górniczym, ponieważ uprawnienia właścicielskie są w istocie wyrazem interesu faktycznego (gospodarczo-ekonomicznego), który nie jest tożsamy z interesem prawnym. Stroną postępowania koncesyjnego jest jedynie podmiot, który ubiega się o koncesję (por. wyrok NSA z 14 listopada 2001 r., II SA 1230/01, Wokanda 2002, nr 4 s. 39, wyroki WSA w Warszawie z dnia 4 marca 2005 r. sygn. akt VI SA/Wa 970/04; z dnia 17 kwietnia 2009 r., sygn. akt VI SA/Wa 74/09 ). Sąd aprobuje zatem stanowisko organu, że w okolicznościach niniejszej sprawy skarżąca nie jest stroną postępowania koncesyjnego, nie ma bowiem interesu prawnego, o którym mowa w art. 28 k.p.a. W świetle tej normy status strony w postępowaniu administracyjnym, powinien wynikać z norm prawa materialnego. Mogą to być przy tym nie tylko normy prawa administracyjnego, ale także prawa cywilnego. Wbrew zarzutowi o ograniczeniu jej praw podmiotowych, istnienie przedmiotowej koncesji nie ogranicza praw skarżącej jako właściciela, nie wskazuje podstawy prawnej. W szczególności, istnienie koncesji nie ogranicza jej prawa do rozporządzania nieruchomością. Interes prawny powinien być realny, konkretny i aktualny, a nie tylko przewidywany w przyszłości. Ograniczenie prawa własności w prawnym znaczeniu ma bowiem miejsce wtedy, jeśli to prawo jest obciążone prawem podmiotowym przysługującym komuś innemu, co nie ma miejsca w sprawie niniejszej. Sąd podziela zatem poglądy judykatury stanowiące, jak m.in. w wyroku WSA w Warszawie z 5 sierpnia 2004 r., sygn. akt II SA 298/03 (Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych), iż nie są stronami postępowania w sprawach koncesji górniczych osoby, które wywodzą swoje uprawnienia z faktu zamieszkania na terenie obszaru górniczego; także właściciel nieruchomości położonej w terenie górniczym nie posiada interesu prawnego w sprawach dotyczących koncesji na wydobywanie kopaliny (wyrok NSA w Warszawie z dnia 17 kwietnia 2003 r. sygn. akt II S.A. 3532/01, z dnia 21 grudnia 2005 r. sygn. akt II GSK 139/05 i z dnia 20 listopada 2008 r. sygn. akt II GSK 504/08). Tym samym wszczęte postępowanie odwoławcze nie mogło się toczyć i podlegało umorzeniu na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a. Oznacza to, że argumenty merytoryczne podniesione w odwołaniu nie podlegały rozpoznaniu, bowiem odwołanie zostało złożone przez podmiot, który nie jest stroną postępowania. Okoliczność zatem, że Marszałek Województwa [...] informował skarżącą o wszystkich czynnościach podjętych w ramach toczącego się postępowania koncesyjnego nie daje skarżącej, z przyczyn wyżej wskazanych, uprawnień strony w tym postępowaniu. Mając powyższe na uwadze, na podstawie art. 151 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji.