VI SA/Wa 1266/25

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Tomasz Sałek Sędziowie Sędzia WSA Sławomir Kozik (spr.) Asesor WSA Justyna Żurawska po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 23 września 2025 r. w trybie uproszczonym sprawy ze skargi D. D. na decyzję Ministra Klimatu i Środowiska z dnia [...] lutego 2025 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia opłaty dodatkowej za rażące naruszenie warunków koncesji na wydobywanie kopaliny 1. stwierdza nieważność zaskarżonej decyzji; 2. zasądza od Ministra Klimatu i Środowiska na rzecz D. D. kwotę 3817 (trzy tysiące osiemset siedemnaście) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Minister Klimatu i Środowiska (dalej: "MKiŚ", "Minister", "organ") decyzją z 17 lutego 2025 r. nr [...], na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2024 r. poz. 572, dalej: "K.p.a."), po rozpatrzeniu odwołania wniesionego przez D. D. (dalej: "Strona", "Przedsiębiorca", "Skarżący") prowadzącego działalność gospodarczą pod firmą [...], utrzymał w mocy decyzję Marszałka Województwa [...] (dalej: "Marszałek") nr [...]z 3 grudnia 2024 r., określającą opłatę dodatkową za wydobycie kopaliny ze złoża "[...]" z rażącym naruszeniem warunków koncesji. W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji Minister wyjaśnił, że decyzją nr [...]z 20 maja 2008 r., znak: [...], Marszałek Województwa [...], (dalej: "Marszałek") udzielił T. C. prowadzącemu działalność gospodarczą pod nazwą [...]koncesji na wydobywanie kruszywa naturalnego ze złoża "[...]" w obrębie działek o nr ewid. [...]w miejscowości [...], gm. K., pow. [...], województwo [...]. W swojej decyzji Marszałek określił m.in. warunki i zasady korzystania z koncesji. Następnie decyzją nr [...]z 25 sierpnia 2017 r., znak: [...], Marszałek przeniósł koncesję udzieloną T. C., na rzecz Strony. W uzasadnieniu tej decyzji wskazano, że Przedsiębiorca wyraził zgodę na przyjęcie wszystkich warunków określonych w koncesji, co potwierdza oświadczenie z 4 maja 2017 r. Decyzją nr [...]z 28 grudnia 2017 r., znak: [...], Marszałek zmienił ww. decyzję z 20 maja 2008 r. przeniesioną na rzecz Przedsiębiorcy, ustalając termin obowiązywania koncesji do 31 grudnia 2028 r. Minister wyjaśnił następnie, że pismem z 5 września 2024 r. Marszałek zwrócił się do Dyrektora Okręgowego Urzędu Górniczego w W., dalej: "OUG", z prośbą o udzielenie informacji, czy w okresie od 25 sierpnia 2017 r. do 30 czerwca 2024 r. Przedsiębiorca posiadał plan ruchu zakładu górniczego w związku z wydobywaniem kopaliny ze złoża "[...]". Pismem z 1 października 2024 r. Dyrektor OUG poinformował, że w latach od 2017 do 2024 r. Przedsiębiorca nie posiadał zatwierdzonego planu ruchu dla odkrywkowego zakładu górniczego "[...]". Dodał również, że z informacji dostępnych przez OUG wynika, że ostatni plan ruchu obowiązywał do 28 października 2015 r. Minister wskazał następnie, że w związku z powyższym 29 października 2024 r Marszałek wystosował zawiadomienie o wszczęciu z urzędu postępowania administracyjnego w celu wydania decyzji określającej opłatę dodatkową za prowadzenie wydobycia kopaliny przez Stronę bez zatwierdzonego planu ruchu górniczego ze złoża "[...]" położonego w miejscowości [...], gmina K., powiat [...], województwo [...], w okresie 25 sierpnia 2017 r. - 30 czerwca 2024 r. Postępowanie zostało zakończone decyzją nr [...]z 3 grudnia 2024 r., znak: [...],w której Marszałek określił opłatę dodatkową dla Strony, za wydobycie kopaliny w okresie od 25 sierpnia 2017 r. do 30 czerwca 2024 r., z rażącym naruszeniem warunków określonych w ust. V zdanie trzecie oraz ust. VII pkt 1 tiret drugie decyzji nr [...]z 20 maja 2008 r., znak: [...], udzielającej koncesji na wydobywanie kruszywa naturalnego ze złoża "[...]", w miejscowości [...], gm. K., pow. [...], woj. [...], przeniesionej na obecnego Przedsiębiorcę decyzją nr [...]z 25 sierpnia 2017 r., znak: [...], w brzmieniu ustalonym decyzją nr [...]z 28 grudnia 2017, znak: [...], w wysokości 105 829,00 zł. Minister rozpatrując odwołanie od powyższej decyzji uznał ustalenia faktyczne organu I instancji za prawidłowe i zgadzając się z rozstrzygnięciem zawartym w decyzji I instancji utrzymał ją w mocy zaskarżoną decyzją. Pismem z 24 marca 2025 r. Skarżący wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na decyzję MKiŚ z 17 lutego 2025 r., zaskarżając ją w całości oraz wnosząc o stwierdzenie jej nieważności w całości ewentualnie on jej uchylenie w całości i decyzji I instancji, a także o zasądzenie od organu na rzecz Skarżącego kosztów postępowania według norm przepisanych. Zaskarżonej decyzji Skarżący zarzucił naruszenie: 1) art. 63 § 3 K.p.a., poprzez rozpatrzenie odwołania nie opatrzonego podpisem własnoręcznym, co stanowi rażące naruszenie prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. i uzasadnia stwierdzenie nieważności zaskarżonej decyzji, 2) art. 10 § 2 K.p.a., poprzez brak realnego umożliwienia Stronie wypowiedzenia się co do zebranego w sprawie materiału dowodowego, albowiem akta sprawy zostały udostępnione ustanowionemu w sprawie pełnomocnikowi dopiero przez organ odwoławczy 5 lutego 2025 r. (środa), a decyzja została wydana już 17 lutego 2025 r. (poniedziałek), co oznacza, że Strona miała jedynie 7 dni na analizę zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego i możliwość wypowiedzenia się co do zgromadzonych w sprawie dowodów, 3) art. 7 oraz art. 77 § 1 K.p.a., poprzez brak przeprowadzenia postępowania dowodowego co do wszystkich okoliczności mających znaczenie dla sprawy, 4) ust. 3 pkt 33 załącznika do Obwieszczenia Ministra Klimatu i Środowiska z dnia 16 listopada 2023 r. w sprawie stawek opłat za rok 2024 z zakresu przepisów Prawa geologicznego i górniczego (M. P. z 2023 r. poz. 1260), poprzez określenie opłaty - której zasadność Skarżący kwestionuje co do zasady - również w błędnej wysokości, 5) art. 139 ust. 1-5 oraz art. 141 ust. 1 oraz art. 142 ust. 1 ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. Prawo geologiczne i górnicze (Dz. U. z 2024 r. poz. 1290 ze zm.), poprzez błędne nałożenie na zobowiązanego opłaty dodatkowej w sytuacji, w której nie zostały spełnione przesłanki do jej nałożenia. W uzasadnieniu skargi Skarżący przedstawił argumentację popierającą zarzuty skargi. W odpowiedzi na skargę MKiŚ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w zaskrzonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Kontrolując legalność zaskarżonej decyzji Sąd uznał, że została ona wydana z rażącym naruszeniem prawa stanowiącym przesłankę określoną w art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a, co w świetle treści art. 145 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r., poz. 935, dalej: "P.p.s.a"), obligowało Sąd do uwzględnienia skargi i stwierdzenia nieważności zaskarżonej decyzji. Zgodnie z art. 145 § 1 pkt 2 P.p.s.a., sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie stwierdza nieważność decyzji lub postanowienia w całości lub w części, jeżeli zachodzą przyczyny określone w art. 156 Kodeksu postępowania administracyjnego lub w innych przepisach. W świetle natomiast art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. podstawa do stwierdzenia nieważności decyzji zachodzi w przypadku, gdy decyzja administracyjna wydana została bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa. Jak wynika z orzecznictwa sądów administracyjnych, postępowanie odwoławcze może być wszczęte wyłącznie w wyniku wniesienia odwołania przez legitymowany (uprawniony) podmiot. Postępowanie odwoławcze nie może być wszczęte z urzędu (por. np. wyroki NSA: z 17 listopada 1998 r., sygn. akt IV SA 2006/98, z 25 maja 1984 r., sygn. akt II SA 2048/83, z 30 lipca 2019 r., sygn. akt II OSK 1893/18). Jak wyjaśnił Naczelny Sąd Administracyjny w wyrok z 30 lipca 2019 r., sygn. akt II OSK 1893/18 i z czym Sąd rozpatrujący niniejszą sprawę się całkowicie zgadza: "(...) administracyjne postępowanie odwoławcze oparte jest na zasadzie skargowości. Powyższe oznacza, iż organ właściwy do rozpoznania odwołania może podjąć czynności procesowe w postępowaniu odwoławczym tylko, gdy uprawniony podmiot złoży odpowiednie podanie (odwołanie). Dopiero wniesienie przez stronę odwołania, które spełnia wymagania formalne podania określone w art. 63 K.p.a., pozwala właściwemu organowi na uruchomienie przewidzianych przepisami prawa procedur zmierzających do weryfikacji zaskarżonego tym odwołaniem orzeczenia oraz do rozpoznania i rozstrzygnięcia danej sprawy administracyjnej. Zgodnie z art. 63 K.p.a. odwołanie - jak każde podanie - aby mogło być uznane za czynność prawnie skuteczną, powinno spełniać określone, w tym przepisie, wymogi formalne, co do formy (§ 1) oraz co do treści (§ 2, § 3, § 3a). Niedopuszczalność odwołania może wynikać z przyczyn o charakterze przedmiotowym, jak również podmiotowym. (...) Niedopuszczalność odwołania z przyczyn podmiotowych obejmuje sytuacje wniesienia odwołania przez osobę niemającą legitymacji do wniesienia tego środka zaskarżenia zgodnie z art. 28 K.p.a., albo przez stronę niemającą zdolności do czynności prawnych (art. 30 § 2 K.p.a.), lub odwołanie zawiera braki formalne, np. wynikające z art. 63 K.p.a. (m. in. brak podpisu). Zgodnie z art. 64 § 2 K.p.a. jeżeli podanie nie czyni zadość wymaganiom ustalonym w przepisach prawa, należy wezwać wnoszącego do usunięcia braków w terminie siedmiu dni. Nieusunięcie tych braków w ustawowym terminie powoduje pozostawienie podania bez rozpoznania. Pozostawienie odwołania bez rozpoznania stanowi jedną z postaci stwierdzenia ich niedopuszczalności przewidzianą w art. 134 K.p.a. (...) Prowadzenie natomiast postępowania bez wezwania do usunięcia braku podpisu, pełnomocnictwa czy innych jeszcze wymagań, względnie w sytuacji, gdy braki odwołania nie zostały uzupełnione, oznacza wadliwość postępowania i to w postaci kwalifikowanej. W takim przypadku mamy bowiem do czynienia z działaniem organu odwoławczego "z urzędu", co narusza zasadę skargowości (art. 127 § 1 K.p.a.) i stanowi o rażącym naruszeniu prawa." W niniejszej sprawie profesjonalny pełnomocnik Strony, będący radcą prawnym, 23 grudnia 2024 r. wniósł odwołanie od decyzji Marszałka nr [...]z 3 grudnia 2024 r. Pismo zawierające odwołanie nie zostało podpisane przez pełnomocnika Strony. Minister jednak nie wezwał pełnomocnika Strony w trybie art. 64 § 2 K.p.a. do usunięcia tego braku w terminie nie krótszym niż siedmiu dni, lecz rozpoznał odwołanie wydając zaskarżoną decyzję. Sąd stwierdza, że nie można zgodzić się ze stanowiskiem Ministra wyrażonym w odpowiedzi na skargę, że pomimo, iż samo odwołanie nie zostało opatrzone własnoręcznym podpisem pełnomocnika Skarżącego, to podpis pełnomocnika znajduje się na pełnomocnictwie załączonym do odwołania, które to pełnomocnictwo stanowi integralną część odwołania, a więc pełnomocnik Skarżącego podpisując (poświadczając) to pełnomocnictwo złożył oświadczenie woli, tj. wyraził wolę wniesienia, w imieniu Skarżącego odwołania. Jak wynika bowiem z art. 63 § 3 K.p.a., podanie wniesione na piśmie albo ustnie do protokołu powinno być podpisane przez wnoszącego, a protokół ponadto przez pracownika, który go sporządził. Gdy podanie wnosi osoba, która nie może lub nie umie złożyć podpisu, podanie lub protokół podpisuje za nią inna osoba przez nią upoważniona, czyniąc o tym wzmiankę obok podpisu. Treść powyższego przepisu jest jednoznaczna i nie daje możliwości interpretacji, zgodnie z którą potwierdzenie własnoręcznym podpisem przez pełnomocnika udzielonego pełnomocnictwa upoważniającego do wniesienia środka odwoławczego od decyzji administracyjnej zastępowałoby wymóg opatrzenia przez pełnomocnika własnoręcznym podpisem pisemnego odwołania wnoszonego w imieniu mocodawcy. W świetle zatem powyżej przywołanego stanowiska sądów administracyjnych należy przyjąć, że niepodpisane przez pełnomocnika odwołanie nie mogło wywołać skutku w postaci wszczęcia postępowania odwoławczego i nie uprawniało organu odwoławczego do merytorycznego orzekania w sprawie. Prowadzenie natomiast postępowania odwoławczego pomimo wniesienia niepodpisanego odwołania i niewezwania przez organ pełnomocnika Strony do usunięcia braków formalnych odwołania w postaci podpisania odwołania, skutkuje w istocie wydaniem zaskarżonej decyzji przez Ministra niejako z urzędu co stanowi rażące naruszenie prawa, o którym mowa w art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a., poprzez rażące uchybienie zasadzie skargowości wynikającej z art. 127 § 1 K.p.a., zgodnie z którym od decyzji wydanej w pierwszej instancji służy stronie odwołanie tylko do jednej instancji. Zasadność zarzutu skargi dotyczącego wydania zaskarżonej decyzji z rażącym naruszeniem prawa czynią przedwczesną ocenę zarzutów zawartych w skardze, w tym odniesienie się przez Sąd do meritum zaskarżonego rozstrzygnięcia. Ponownie rozpoznając sprawę, Minister wezwie pełnomocnika Skarżącego w trybie art. 64 § 2 K.p.a do usunięcia braku formalnego odwołania, w celu usunięcia przeszkody w rozpoznaniu odwołania od decyzji I instancji. Mając na uwadze powyższe Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 2 P.p.s.a. w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a., orzekł, jak w punkcie 1. sentencji wyroku. O kosztach postępowania Sąd orzekł w punkcie 2. sentencji wyroku na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 2 P.p.s.a. miarkując je na podstawie art. 206 P.p.s.a. Zasądzone koszty postępowania obejmują wynagrodzenie pełnomocnika w wysokości 1/3 kwoty wynikającej z § 2 pkt 6 w związku z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. a rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2023 r., poz. 1935 ze zm.) – 1800 zł z kwoty 5400 zł, wpis sądowy od skargi w wysokości 2000 zł oraz opłatę skarbową od złożonego pełnomocnictwa w wysokości 17 zł – łącznie 3817 zł. Zgodnie z art. 206 P.p.s.a, sąd może w uzasadnionych przypadkach odstąpić od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania w całości lub w części, w szczególności jeżeli skarga została uwzględniona w części niewspółmiernej w stosunku do wartości przedmiotu sporu ustalonej w celu pobrania wpisu. W niniejszej sprawie jeden z podniesionych w skardze zarzutów okazał się skuteczny jednak nie dotyczy on meritum sprawy. Zaskarżona decyzja została wyeliminowana przez Sąd z obrotu prawnego jednak charakter wady zaskarżonej decyzji nie pozwolił na ocenę legalności opłaty dodatkowej określonej przez Marszałka wobec Skarżącego w wysokości 105 829,00. W istocie opłata w tej wysokości nadal ciąży na Skarżącym na podstawie decyzji I instancji pozostającej w obrocie prawnym. Zostanie ona poddana kontroli instancyjnej po usunięciu wady formalnej odwołania i ewentualnie ponownej kontroli sądowej jeżeli Minister utrzyma swoje dotychczasowe stanowisko, a Skarżący zaskarży rozstrzygnięcie Ministra wnosząc skargę do WSA w Warszawie. Ponieważ zatem sprawa administracyjna co do swej istoty nie została rozstrzygnięta, Sąd uznał, że zachodzi w niniejszej sprawie uzasadniony przypadek, w którym skarga została uwzględniona w części niewspółmiernej w stosunku do wartości przedmiotu sporu ustalonej w celu pobrania wpisu, co uzasadnia obniżenie kwoty wynagrodzenia pełnomocnika do 1/3 kwoty należnej na podstawie § 2 pkt 6 w związku z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. a rozporządzenia w sprawie opłat za czynności radców prawnych. Wszystkie orzeczenia krajowych sądów administracyjnych powołane w niniejszym uzasadnieniu, dostępne są w internetowej Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych CBOSA pod adresem http://orzeczenia.nsa.gov.pl. Skarga została przez Sąd rozpoznana na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym, zgodnie z art. 119 pkt 2 w zw. z art. 120 P.p.s.a., z uwagi na spełnienie ustawowych przesłanek.