VI SA/Wa 1277/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Halina Emilia Święcicka (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Jolanta Królikowska-Przewłoka Asesor WSA Danuta Szydłowska Protokolant Monika Staniszewska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 28 października 2008 r. sprawy ze skargi P. S. na decyzję Prezesa Głównego Urzędu Miar z dnia [...] kwietnia 2008 r. nr [...] w przedmiocie odmowa uznania nadpłaty 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję z dnia [...] lutego 2008 r.; 2. stwierdza, że uchylone decyzje nie podlegają wykonaniu; 3. zasądza od Prezesa Głównego Urzędu Miar na rzecz skarżącego P. S. kwotę 457 (czterysta pięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. P. S. wniósł skargę na decyzję Prezesa Głównego Urzędu Miar nr [...] z dnia [...] kwietnia 2008 r. utrzymującą w mocy wcześniejszą decyzję tego organu nr [...] z dnia [...] lutego 2008 r. w przedmiocie odmowy uznania nadpłaty. Do wydania powyższych decyzji doszło w następującym stanie faktycznym i prawnym: Decyzją Prezesa Głównego Urzędu Miar nr [...] z dnia [...] września 2005 r., P. S. otrzymał zezwolenie na wykonywania działalności gospodarczej w zakresie instalacji lub napraw oraz sprawdzania urządzeń rejestrujących stosowanych w transporcie drogowym - tachografów samochodowych. W związku wydaniem tego zezwolenia organ na podstawie § 9 ust. 1 rozporządzenia Ministra Finansów z dnia 14 października 2004 r. w sprawie opłat za czynności urzędowe wykonywane przez organy administracji miar i podległe im urzędy (Dz. U. Nr 229, poz. 2309), określił opłatę w wysokości 12.000 zł, jaką powinien uiścić P. S., dalej określony jako skarżący. Kwota ta została przez skarżącego wpłacona. Pismem z dnia 24 stycznia 2008 r. skarżący wezwał Prezesa Głównego Urzędu Miar do zwrotu nienależnie pobranej opłaty, w kwocie 10.500 zł z tytułu opłaty za udzielenie zezwolenia, z uwagi na brak podstawy prawnej do pobrania opłaty za wydanie zezwolenia za sprawdzanie urządzeń pomiarowych. Powołał się na dwa wyroki Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie o sygnaturach akt: III SA/Wa 2216/06 i III SA/Wa 2239/06. Decyzją z dnia [...] lutego 2008 r. wydaną na podstawie art. 104 k.p.a., w zw. z art. 72 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r.- Ordynacja podatkowa (Dz. U. z 2005 r. Nr 8, poz. 60 z późn. zm.) oraz art. 24 ust. 6 ustawy z dnia 11 maja 2001 r. - Prawo o miarach (Dz. U. z 2004 r. Nr 243, poz. 2441 z późn. zm.) Prezes Głównego Urzędu Miar odmówił uznania nadpłaty w związku z uiszczeniem opłaty z tytułu udzielenia zezwolenia na wykonywanie działalności gospodarczej w zakresie instalacji lub napraw oraz sprawdzania urządzeń rejestrujących stosowanych w transporcie drogowym - tachografów samochodowych. W uzasadnieniu decyzji wskazano, iż organ administracji publicznej miał obowiązek zastosowania normy wynikającej z § 9 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia Ministra Finansów z dnia 14 października 2004 r. w sprawie opłat za czynności urzędowe wykonywane przez organy administracji miar i podległe im urzędy. Zgodnie bowiem z utrwaloną linią orzecznictwa, organy państwowe nie mogą odmawiać stosowania i egzekwowania obowiązujących przepisów prawa, jako że przeciwne postępowanie oznaczałoby podważanie porządku prawnego w państwie. Skoro zatem rozporządzenie określało stosowne opłaty, to organ administracji nie mógł tych przepisów nie zastosować. P. S. nie zgodził się z powyższą decyzją wnosząc o ponowne rozpatrzenie sprawy podtrzymując swoje stanowisko o braku podstawy prawnej do ustalenia przez Ministra Finansów opłaty za udzielenie zezwolenia. Prezes Głównego Urzędu Miar, po ponownym rozpoznaniu sprawy, decyzją z dnia [...] kwietnia 2008 r. wydaną na podstawie art. 138 § 1 w zw. z art. 127 § 3 k.p.a. utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy. W uzasadnieniu decyzji organ ponownie wskazał, iż w dniu ustalania wysokości opłaty za zezwolenie obowiązywał przepis § 9 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia Ministra Finansów z dnia 14 października 2004 r. w sprawie opłat za czynności urzędowe wykonywane przez organy administracji miar i podległe im urzędy, zgodnie z którym wysokość opłaty za udzielenie zezwolenia na wykonywanie napraw, instalacji i sprawdzania wyniosła 12.000 zł. W tej sytuacji nie było możliwości ustalenia opłaty za zezwolenie w innej wysokości. Powołane przepisy miały bowiem charakter regulacji wykonawczych w stosunku do przepisów ustawowych, nie jest zaś dopuszczalne, aby organ administracji rozstrzygał, czy dana norma, zawarta w akcie podustawowym, zgodna jest z ustawą, czy też nie, i czy może być stosowana. W skardze na tę decyzję skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie P. S. reprezentowany przez pełnomocnika, wnosił o uchylenie zaskarżonej decyzji i decyzji ją poprzedzającej oraz zasądzenie kosztów postępowania zarzucając im rażące naruszenie prawa, w tym art. 217 Konstytucji RP i art. 8 k.p.a. poprzez ustalenie opłaty administracyjnej na podstawie przepisów wykonawczych wydanych z przekroczeniem delegacji ustawowej. W uzasadnieniu skargi podkreślano, iż ustawa z dnia 11 maja 2001 r. - Prawo o miarach (Dz. U. z 2004 r. Nr 243, poz. 2441 z późn. zm.), cyt. dalej jako ustawa o miarach, nie przewidywała w chwili wydawania zezwolenia opłaty za sprawdzanie przyrządów pomiarowych, przewidywała opłaty za udzielenie zezwolenia do wykonywania napraw lub instalacji przyrządów pomiarowych, w wysokości 1.500 zł. Rozszerzenie w rozporządzeniu Ministra Finansów z dnia 14 października 2004 r. w sprawie opłat za czynności urzędowe wykonywane przez organy administracji miar i podległe im urzędy katalogu opłat o opłatę za sprawdzanie przyrządów pomiarowych wykraczało poza zakres delegacji ustawowej. Prezes Głównego Urzędu Miar w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie podtrzymując argumentację przedstawioną w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Organ ponownie podkreślił, iż w dniu ustalania wysokości opłaty za zezwolenie obowiązywał przepis § 9 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia Ministra Finansów z dnia 14 października 2004 r. w sprawie opłat za czynności urzędowe wykonywane przez organy administracji miar i podległe im urzędy, zgodnie z którym wysokość opłaty za udzielenie zezwolenia na wykonywanie napraw, instalacji i sprawdzania wynosiła 12.000 zł. W tej sytuacji organ nie miał możliwości ustalenia opłaty za zezwolenie w innej wysokości. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: W myśl art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Innymi słowy, sąd administracyjny bada akty lub czynności z zakresu administracji publicznej pod kątem ich zgodności z prawem materialnym i przepisami procesowymi. Ponadto, co wymaga podkreślenia, Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (vide: art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), dalej p.p.s.a. Kontrolując zaskarżoną decyzję z punktu widzenia powyższych zasad Sąd uznał skargę za zasadną bowiem zaskarżona decyzja Prezesa Głównego Urzędu Miar z dnia [...] kwietnia 2008 r., jak również poprzedzająca ją decyzja tego organu z dnia [...] lutego 2008 r. wydane zostały z naruszeniem prawa. Zgodnie z brzmieniem art. 24 ust. 2 pkt 5 ustawy z dnia 11 maja 2001 r. - Prawo o miarach (Dz. U. z 2004 r. Nr 243, poz. 2441 z późn. zm.), obowiązującym w dniu wydania skarżącemu zezwolenia, tj. w dniu [...] września 2005 r., opłaty pobierało się wyłącznie za udzielenie lub zmianę zezwolenia do wykonywania napraw lub instalacji przyrządów pomiarowych. Natomiast wysokość i tryb pobierania opłat, o których mowa w art. 24, miał - zgodnie z art. 24a ust. 4 - określić minister właściwy do spraw finansów publicznych, w porozumieniu z ministrem właściwym do spraw gospodarki, w drodze rozporządzenia. W tej sytuacji należy stwierdzić, że skoro ustawa o miarach nie przewidywała, w omawianym okresie, opłaty za sprawdzanie urządzeń rejestrujących stosowanych w transporcie drogowym, to niedopuszczalne było ustanowienie opłaty za udzielenie zezwolenia na wykonywanie instalacji lub napraw oraz sprawdzania przyrządów pomiarowych w przepisie wykonawczym do ustawy. Tak więc postanowienie § 9 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia Ministra Finansów z dnia 14 października 2004 r., w brzmieniu obowiązującym w okresie, w którym skarżący uiścił opłatę za zezwolenie, określające opłatę za czynność sprawdzania - nie mogły być stosowane, gdyż zawarta w nich regulacja wykroczyła poza delegację ustawową. Art. 217 Konstytucji RP stanowi, iż nakładanie podatków, innych danin publicznych, określanie podmiotów, przedmiotów opodatkowania i stawek podatkowych, a także zasad przyznawania ulg i umorzeń oraz kategorii podmiotów zwolnionych od podatków następuje w drodze ustawy. Przepis ten wskazuje, że ingerencja ustawodawcy w sferę majątkową obywatela może odbyć się jedynie w formie ustawy, która musi spełniać określone w Konstytucji wymogi co do treści. Niespełnienie któregokolwiek z tych warunków powoduje, że akt normatywny nie spełnia konstytucyjnych wymagań (vide: wyrok NSA z dnia 25 maja 2004 r., FSK 26/04 - Prokuratura i Prawo 2005/2/41). Takie konstytucyjne uregulowanie materii prawa daninowego, zastrzeżonej wyłącznie dla ustawy, Trybunał Konstytucyjny uzupełnił przez wymagania zawarte w art. 92 ust. 1 Konstytucji RP. Zdaniem Trybunału podustawowe akty prawne mogą zawierać jedynie takie uregulowania, które stanowią dopełnienie regulacji zastrzeżonej do materii ustawowej, pod warunkiem, że spełniają wymagania określone w art. 92 ust. 1 Konstytucji RP. Akty podustawowe mogą zatem zawierać wyłącznie regulacje uzupełniające to, co uregulowane zostało w ustawie, i tylko w zakresie nieprzesądzającym o istotnych elementach konstrukcji podatku (vide: wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 1 września 1998 r., U. 1/98). Zgodnie z art. 92 ust. 1 Konstytucji RP, rozporządzenie może być wydane tylko na podstawie wyraźnego, tzn. nieopartego tylko na domniemaniu, ani na wykładni celowościowej, szczegółowego upoważnienia ustawy w zakresie określonym w upoważnieniu, w granicach upoważnienia ustawy i w celu jej wykonania, nadto zaś - w zgodzie z normami Konstytucji, a także ze wszystkimi obowiązującymi aktami ustawodawczymi (vide: Jerzy Oniszczuk Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej w orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego na początku XXI w., Zakamycze 2004, s. 990). Trybunał Konstytucyjny wielokrotnie podkreślał w swoim orzecznictwie, że rozporządzenie może być wydane wyłącznie na podstawie wyraźnego, a więc nie opartego tylko na domniemaniu lub na wykładni celowościowej, szczegółowego upoważnienia ustawy, w granicach tego upoważnienia i w celu wykonania ustawy (vide: uzasadnienie wyroku TK z dnia 6 marca 2002 r., sygn. P 7/00, OTK ZU nr 2/A/2002, poz. 13). Również w stosunku do opłat o charakterze publicznoprawnym, których dotyczy niniejsza sprawa, należy zastosować konstytucyjną zasadę wyłączności ustawy, co oznacza, że nie można akceptować sytuacji, w której dopuszcza się nakładanie na obywatela takich opłat (danin) pomimo, że są one uregulowane w akcie podustawowym, bez uprzedniego ustawowego unormowania tej materii. W ocenie Sądu, organ opierając w niniejszej sprawie decyzję odmawiającą uznania nadpłaty na przepisie art. 24 ust. 1 pkt 5 ustawy o miarach oraz § 9 ust. 1 pkt 1 cyt. rozporządzenia Ministra Finansów, w brzmieniu obowiązującym w dacie wydawania zezwolenia, dopuścił się naruszenia zasady praworządności wyrażonej w art. 6 k.p.a. i art. 7 in principio k.p.a. oraz art. 7 Konstytucji RP. Przepis § 9 ust. 1 pkt 1 ww. rozporządzenia Ministra Finansów pozostaje w sprzeczności zarówno z ustawą, jak i art. 217 Konstytucji RP, a co za tym idzie - nie powinien być stosowany. Należy podkreślić, że powyższa kwestia była już przedmiotem rozstrzygnięć Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego Warszawie (vide: wyroki WSA w Warszawie z dnia 22 stycznia 2007 r. sygn. akt III SA/Wa 2216/06 LEX nr 298187, z dnia 20 września 2006 r. sygn. akt III SA/Wa 2217/06 LEX nr 265471, z dnia 5 października 2006 r. VI SA/Wa 677/06 LEX 347875 oraz z dnia 28 maja 2008 r. VI SA/Wa 588/08 niepublikowany). Mając powyższe na uwadze i na zasadzie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Sąd orzekł jak w wyroku. O wykonalności uchylonych decyzji Sąd orzekł na podstawie art. 152 p.p.s.a. a o kosztach postępowania na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 i § 3 p.p.s.a. w zw. z § 14 ust. 2 pkt 1 lit. c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów pomocy prawnej udzielonej przez radcę prawnego ustanowionego z urzędu (Dz. U. Nr 163, poz. 1349 ze zm.).