VI SA/Wa 1281/06

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Magdalena Bosakirska Sędziowie Sędzia WSA Pamela Kuraś-Dębecka (spr.) Sędzia WSA Zbigniew Rudnicki Protokolant Patrycja Wrońska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 24 sierpnia 2006 r. sprawy ze skargi P. S.A. z siedzibą w W. na decyzję Prezesa Urzędu Regulacji Telekomunikacji i Poczty z dnia [...] lutego 2005 r. nr [...] w przedmiocie określenia harmonogramu przystosowania sieci telekomunikacyjnej do realizacji uprawnień abonentów w zakresie przeniesienia przydzielonego numeru przy zmianie operatora 1. stwierdza nieważność punktu III zaskarżonej decyzji oraz załącznika do tej decyzji zawierającego harmonogram przystosowania sieci telekomunikacyjnej spółki P. S.A do realizacji uprawnień abonentów; 2. stwierdza, że decyzja w części objętej unieważnieniem nie podlega wykonaniu; 3. zasądza od Prezesa Urzędu Komunikacji Elektronicznej na rzecz P. S.A. z siedzibą w W. kwotę 455 (czterysta pięćdziesiąt pięć) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Wyrokiem z 4 października 2005 r. (VI SA/Wa 781/05) Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, po rozpoznaniu sprawy ze skargi P. S.A. (dalej jako skarżąca) na decyzję Prezesa Urzędu Regulacji Telekomunikacji i Poczty (dalej jako Prezes URTiP) z [...] lutego 2005 r. (nr [...]) w przedmiocie zawieszenia uprawnień abonentów do przeniesienia przydzielonego im numeru przy zmianie operatora, skargę oddalił. Z akt sprawy wynika, że w dniu [...] września 2004 r. skarżący złożył do Prezesa URTiP wniosek o zawieszenie w całości, na podstawie art. 74 ust. 2 ustawy z 16 lipca 2004 r. Prawo telekomunikacyjne (Dz. U. Nr 171, poz. 1080 ze zm.- dalej jako pr. tel.) , wykonywania przez skarżącego obowiązku realizacji uprawnień abonentów przyłączonych do stacjonarnej oraz ruchomej publicznej sieci telefonicznej eksploatowanej przez skarżącego, a opartych na art. 71 pr. tel. Uprawnienia te dotyczą zachowania numerów przydzielonych abonentom w razie zmiany operatora sieci telekomunikacyjnej. W uzasadnieniu powyższego wniosku skarżący wskazał, że nie istnieją techniczne i organizacyjne możliwości realizacji obowiązku, o którym mowa w art. 71 pr. tel., do czasu wypracowania przez Prezesa URTiP oraz innych zainteresowanych operatorów warunków realizacji przenoszenia numerów oraz wydania rozporządzenia na podstawie delegacji ustawowej zawartej wart. 73 pr. tel. Decyzją z [...] listopada 2004 r., nr [...], Prezes URTiP rozpoznał wniosek w części dotyczącej abonentów przyłączonych do ruchomej publicznej sieci telefonicznej i działając na podstawie art. 104 k.p.a. i art. 74 ust. 2 w związku z art. 206 ust. pr. tel., zawiesił do [...] grudnia 2004 r. realizację uprawnień abonentów w zakreślił przeniesienia przydzielonego numeru przy zmianie operatora. W uzasadnieniu decyzji, po dokonaniu analizy możliwości technicznych realizacji uprawnień abonentów wynikających z art. 71 pr. tel., Prezes URTiP stwierdził, że realizacja ta jest obecnie technicznie niemożliwa oraz wyznaczył termin [...] grudnia 2004 r. dla przystosowania sieci do realizacji i tych uprawnień. Organ stwierdził, że rozstrzygnięcie sprawy w przedmiocie uprawnieni abonentów przyłączonych do stacjonarnej publicznej sieci telekomunikacyjnej skarżącego nastąpi odrębną decyzją. Skarżąca spółka złożyła wniosek do Prezesa URTiP o ponowne rozpatrzenie sprawy wydanie nowej decyzji, w której zostałoby w całości zawieszone wykonywanie przez skarżącego obowiązku realizacji uprawnień abonentów z art. 71 pr. tel., zgodnie harmonogramem dołączonym do tego wniosku. W uzasadnieniu wniosku skarżący wskazał naruszenie przez Prezesa DR TiP przepisów art. 74 ust 2 pr. tel. oraz art. 7, art. 10 § 1, art. 77 § 1 i art. 107 k.p.a. Podniósł, że decyzja powinna zawierać zgodnie z art. 74 ust 2 pr. tel. stwierdzenie zawieszenia obowiązków operatora dotyczących realizacji uprawnienia abonentów, określać okres, na jaki następuje to zawieszenie oraz ustalać harmonogram przystosowania sieci operatora do realizacji uprawnienia. W zaskarżonej decyzji nie było harmonogramu, a zatem obligatoryjnego fragmentu decyzji przewidzianego w przytoczonym przepisie ustawowym. Skarżący wskazał na konieczność zbadania przez organ nie tylko możliwości technicznych sieci ruchomych skarżącego, ale również pozostałych operatorów komórkowych, do których może następować migracja abonentów. Zdaniem skarżącego, nie było możliwości przystąpienia do realizacji uprawnień abonentów do czasu wydania rozporządzeń wykonawczych na podstawie art. 73 i art. 138 ust. 3 pr. tel. Skarżący przedstawił zakres prac, jakie już przeprowadził, aby umożliwić realizację uprawnień abonentom oraz wskazał harmonogram prac, które jeszcze muszą zostać wykonane. Zgodnie z przedstawionym przez siebie harmonogramem zaproponował, aby terminem rozpoczęcia realizacji obowiązku przenoszalności numeru w sieciach telekomunikacyjnych był dzień [...] marca 2007 r. Wskazując szereg uchybień proceduralnych organu skarżący stwierdził, że organ wykroczył poza granice uznania administracyjnego, gdyż wyznaczony termin przekraczał nieznacznie jeden miesiąc i był od początku nierealny, a decyzja nie podawała żadnych przesłanek, na podstawie których organ wyznaczył właśnie taki termin. Po ponownym rozpatrzeniu sprawy Prezes URTiP, decyzją z [...] lutego 2005 r. , działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 w związku z art. 127 § 3 k.p.a. oraz art. 74 ust 2 i art. 206 ust. 1 pr. tel.: w pkt I decyzji uchylił własną decyzję z [...] listopada 2004 r. w części dotyczącej terminu zawieszenia realizacji uprawnień abonentów oraz terminu przystosowania sieci do realizacji tych uprawnień, następnie w pkt II określił nowy termin zawieszenia realizacji uprawnień abonentów do [...] października 2005 r., a w pkt III określił harmonogram przystosowania sieci telekomunikacyjnych do realizacji tych uprawnień, stanowiący załącznik do decyzji. W uzasadnieniu decyzji Prezes URTiP stwierdził, że zgodnie z zebranym materiałem dowodowym, wdrożenie metody pozwalającej na realizację uprawnienia abonentów do przenoszenia numerów miedzy operatorami wymaga zawieszenia realizacji tego uprawnienia na dłuższy okres, niż wskazano w decyzji z [...] listopada 2004 r. Uwzględniając propozycje skarżącego dotyczące określenia harmonogramu organ wydłużył okres zawieszenia realizacji uprawnień abonentów wynikających z art. 71 pr. tel. Prezes URTiP podkreślił, że realizacja uprawnień abonentów nie jest uzależniona od wydania rozporządzeń wykonawczych na podstawie art. 73 i art. 138 ust. 3 pr. tel. ale wyłącznie od możliwości technicznych operatorów. W przypadku braku odpowiednich rozporządzeń uprawnienia abonentów są realizowane według procedur określonych przez dostawcę usług, zaś w momencie wejścia w życie rozporządzenia procedury te byłyby zastępowane procedurami określonymi w takim akcie. Odnosząc się do zarzutów natury procesowej Prezes URTiP zgodził się z tym, że skarżący nie został poinformowany o przysługujących mu uprawnieniach wynikających z art.10 § 1 k.p.a., jednak pozostałe zarzuty uznał za pozbawione usprawiedliwionych podstaw. Skarżący złożył skargę na tę decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, w której wniósł o uchylenie decyzji w części, a mianowicie jej pkt III oraz załącznika do decyzji, czyli do harmonogramu. Zaskarżonej decyzji zarzucił naruszenie: - art. 74 ust. 2 pr. tel. poprzez ustalenie harmonogramu przystosowania sieci w sposób uniemożliwiający realizację tego obowiązku oraz ze względu na brak aktów wykonawczych określonych w art. 73 i art. 138 pr. tel.; - art. 74 ust. 2 pr. tel. w zw. z art. 104, art. 128 zd. 2 oraz art. 138 § 1 pkt 2 w zw. z art. 7 i 77 § 1 k.p.a. poprzez wydanie decyzji mimo niewyjaśnienia wszystkich okoliczności sprawy oraz błędne ustalenie przez organ, że decyzja ta jest zgodna z wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy; - art. 128 k.p.a. w zw. z art. 63 § 2 k.p.a. poprzez błędne przyjęcie, że pismo skarżącego z [...] stycznia 2005 r. stanowiło uzupełnienie wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy. W uzasadnieniu skarżący podniósł, że organ nie uwzględnił w harmonogramie argumentacji skarżącego, że do realizacji uprawnień abonentów niezbędne jest wydanie aktów wykonawczych na podstawie art. 73 i art. 138 pr. tel. Zdaniem skarżącego dostosowanie się operatorów do wymogów zawartych w przyszłym rozporządzeniu, gdyby zostało ono wydane już po wprowadzeniu uprawnień abonentów do przenoszenia numerów, spowodowałoby zbyt duże koszty operatorów. Skarżący podkreślił, że ze względu na brak przepisów wykonawczych nie jest możliwe wdrożenie usługi przenoszalności numerów. Zachodzi bowiem potrzeba skorelowania działań wszystkich operatorów, których współpraca i jednolity sposób wdrożenia zmian w sieciach telekomunikacyjnych są niezbędne, aby usługa przenoszalności numerów mogła w ogóle zostać zrealizowana. W ocenie skarżącego harmonogram zaproponowany przez organ zawiera wewnętrzne sprzeczności, nie uwzględnia możliwości przesunięcia terminów ani nie daje marginesu bezpieczeństwa dla realizacji poszczególnych punktów harmonogramu w sytuacjach, w których działania operatora są zależne od innych podmiotów. Zdaniem skarżącego Prezes URTiP nie wyjaśnił, dlaczego uznał, że zakreślone przez niego terminy są właściwe i realne oraz z jakich powodów potraktował swoją decyzję jako uznaniową, z naruszeniem art. 74 ust. 2 pro tel. oraz przepisów art. 104, art. 128 zd. 2, art. 138 § 1 pkt 2 w związku z art. 77 § 1 i art. 7 k.p.a. W odpowiedzi na skargę Prezes URTiP wniósł o jej oddalenie, podnosząc, że jedyną przesłanką zawieszenia realizacji uprawnień abonentów jest brak możliwości technicznych sieci skarżącego. Wyrokiem z 4 października 2005 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę na decyzję Prezesa URTiP. W uzasadnieniu podkreślił, że użycie w art. 71 ust. 1 pr. tel. sformułowania "może" oznacza, że decyzja co do zawieszenia lub ograniczenia uprawnień abonentów ma charakter fakultatywny i została pozostawiona uznaniu administracyjnemu. Sąd wskazał, że kontrola decyzji podejmowanych w ramach uznania administracyjnego zmierza do ustalenia, czy dopuszczalne było wydanie takiej decyzji, czy organ nie przekroczył granic uznania i czy uzasadnił rozstrzygnięcie dostatecznie zindywidualizowanymi przesłankami. Należało ponadto zbadać, czy przy podejmowaniu decyzji zostały spełnione wymagania z art. 7 k.p.a., czyli czy stan faktyczny został prawidłowo wyjaśniony, czy uwzględniony został interes społeczny oraz słuszny interes strony. Samo rozstrzygnięcie pozostaje już poza granicami kontroli sądowej. W ocenie Sądu zaskarżona decyzja odpowiada powyższym kryteriom. Sąd wyjaśnił, że to na operatorze spoczywa obowiązek zapewnienia technicznych możliwości sieci dla realizacji przedmiotowego uprawnienia abonentów. Uprawnienie to należy traktować jako zasadę, a jego ograniczenie lub zawieszenie, jako wyjątek. Do operatora należy również wybór metody przystosowania sieci, a przepisy ustawy Prawo telekomunikacyjne nie dają stosownych kompetencji Prezesowi URTiP. W związku z tym, że skarżący nie zakwestionował terminu zawieszenia realizacji uprawnienia abonentów do [...] października 2005 r., wyznaczonego w zaskarżonej decyzji, Sąd przyjął, że możliwości techniczne będą pozwalały skarżącemu na realizację przedmiotowego uprawnienia. W ocenie Sądu, organ wyznaczając termin realizacji uprawnień abonentów oparł się na propozycji harmonogramu, złożonej przez skarżącego przy piśmie z [...] stycznia 2005 r. do Prezesa URTiP. W odniesieniu do zarzutów naruszenia art. 74 ust. 4 pr. tel. poprzez ustalenie treści harmonogramu pomimo niewydania aktów wykonawczych na podstawie art. 73 i art. 138 ust. 3 pr. tel. Sąd stwierdził, że na podstawie art. 73 pr. tel. zostało wydane w dniu 8 marca 2005 r. rozporządzenie Ministra Infrastruktury, które nie określa jednak warunków technicznych realizacji uprawnień abonentów sieci publicznej. Natomiast delegacja ustawowa z art. 138 ust 3 pr. tel. ma charakter fakultatywny. Zdaniem Sądu, wydanie takiego rozporządzenia byłoby pożądane dla regulacji i stabilizacji działalności w sferze telekomunikacyjnej. Jednak jego brak nie może stanowić podstawy do stwierdzenia niewykonalności decyzji Prezesa URTiP w zakresie harmonogramu przystosowania sieci do realizacji uprawnienia abonentów. Sąd nie podzielił również zarzutów naruszenia przez organ przepisów postępowania. W ocenie Sądu organ posłużył się wyczerpującym materiałem dowodowym i dokonał jego należytej oceny. Skarżący wystąpił ze skargą kasacyjną na powyższy wyrok do Naczelnego Sądu Administracyjnego. Wniósł w niej o uchylenie wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania, a w przypadku uznania, że doszło do naruszenia wyłącznie przepisów prawa materialnego, o uchylenie wyroku w całości i uchylenie zaskarżonej części decyzji Prezesa URTiP z [...] lutego 2005 r. Wyrokowi zarzucił naruszenie przepisów postępowania: l. art. 145 § 1 pkt 2 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270, ze zm.), dalej: p.p.s.a. w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 w zw. z art. 107 § 1 k.p.a., polegające na nie stwierdzeniu przez Sąd nieważności decyzji w zaskarżonej części pomimo istnienia przesłanki do takiego stwierdzenia w postaci wydania decyzji w zaskarżonej części z rażącym naruszeniem prawa, polegającym na braku podpisu organu na załączniku do decyzji; 2. art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. w zw. z art. 156 § 1 pkt 5 i art. 104 § 2 k.p.a., polegające na nie stwierdzeniu przez Sąd nieważności decyzji w zaskarżonej części pomimo istnienia przesłanki do takiego stwierdzenia w postaci niewykonalności decyzji w tej części; 3. art. 145 § 1 pkt 1 lit c) p.p.s.a. w zw. z art. 7, 10, 63 § 2 k.p.a., polegające na błędnym przyjęciu, że organ poprawnie uznał pismo skarżącego z [...] stycznia 2005 r., złożone w toku postępowania administracyjnego jako modyfikację (uzupełnienie) wniosku, jak również, że zaskarżona w części decyzja była zgodna z wnioskiem skarżącego, a w wyniku powyższego - błędne nieuchylenie przez Sąd zaskarżonej w części decyzji; 4. art. 145 § l pkt l lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 77 i art. 107 § 3 k.p.a., polegające na: - błędnym przyjęciu, że uznaniowość decyzji administracyjnej jest równoznaczna z dowolnością organu w zakresie rozstrzygnięcia, a w wyniku powyższego nieuchylenie przez Sąd zaskarżonej w części decyzji; - nieuchyleniu zaskarżonej części decyzji pomimo braku ustalenia i wskazania przez organ w decyzji przesłanek dla przyjęcia, że skarżący ma obiektywnie możliwość wywiązania się z obowiązków określonych w harmonogramie i w tenninach w nim przewidzianych. Skarżący zarzucił również Sądowi i instancji naruszenie prawa materialnego, tj. art. 74 ust. 1 i 2 pr. tel., poprzez błędną jego wykładnię, polegająca na przyjęciu, że: - decyzja Prezesa URTiP w zakresie przewidzianego w tym przepisie harmonogramu ma charakter uznaniowy; - przepis ten nie stanowi podstawy prawnej do określenia przez Prezesa UR TiP w harmonogramie przystosowania sieci telekomunikacyjnej do realizacji uprawnień abonenta wymagań technicznych, do jakich ma ostać przystosowana sieć wnioskodawcy; - Prezes URTiP może nakazać operatorowi przystosowanie sieci telefonicznej do realizacji usługi pomimo niewydania rozporządzenia, o którym mowa w art. 138 ust. 3 pr. tel. Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 25 maja 2006 r. ( sygn. akt II GSK 37/06), uchylił zaskarżony wyrok z dnia 4 października 2005 r. i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie. Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, że w przedmiotowej sprawie jedynie jeden z zarzutów podniesionych przez skarżącą spółkę w skardze kasacyjnej zasługuje na uwzględnienie, pozostałe zaś Sąd uznał za nietrafne. Za zasadny uznano zarzut dotyczący braku podpisu organu na załączniku do wydanej decyzji. Dlatego też Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie winien na podstawie art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 w zw. z art. 107 § 1 k.p.a. stwierdzić nieważności zaskarżonej decyzji, jako wydanej z rażącym naruszeniem prawa, polegającym na braku podpisu organu na załączniku do skarżonej decyzji. Harmonogram przystosowania sieci do realizacji uprawnień abonentów jest niezbędnym składnikiem decyzji administracyjnej wydanej dnia [...] lutego 2005 r. przez Prezesa URTiP na podstawie art. 74 ust 2 P.t.., zatem zgodnie z utrwalonym orzecznictwem sądowym, załącznik do decyzji stanowiący jej integralna część musi być podpisany przez osobę upoważnioną do podpisania decyzji, bowiem obowiązek dotyczący decyzji, a wynikający z art. 107 § 1 k.p.a. rozciąga się także na załącznik (por. wyrok NSA z dnia 21 czerwca 1999 r., sygn. akt IVSA 1757/98 – niepublikowany oraz wyrok NSA z dnia 12 marca 1997 r., sygn. akt SA/Gd 2939/95 – niepublikowany). Wobec powyższego NSA orzekł, że brak takiego podpisu stanowi rażące naruszenie prawa, co skutkuje nieważnością decyzji administracyjnej stosownie do treści art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. i nieważność ta winna być stwierdzona przez Sad I instancji na podstawie art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a.. Na rozprawie w dniu 24 sierpnia 2006 r. przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym skarżąca podtrzymała swoje dotychczasowe stanowisko w sprawie, zaś organ wniósł o umorzenie postępowania sądowoadministracyjnego na podstawie art. 161 § 1 pkt 3 p.p.s.a. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z przepisem art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1269) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W świetle powołanego przepisu ustawy Wojewódzki Sąd Administracyjny w zakresie swojej właściwości ocenia zaskarżony akt administracyjny z punktu widzenia jego zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego, według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie rozpatrzenia sprawy. Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (vide: art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1270 ze zm.- dalej jako p.p.s.a.). Natomiast w myśl art. 190 p.p.s.a. Sąd, któremu sprawa została przekazana związany jest wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny. Jak wynika z uzasadnienia wyroku Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że spośród zarzutów zawartych w skardze kasacyjnej usprawiedliwiony jest zarzut dotyczący braku stwierdzenia przez Wojewódzki Sąd Administracyjny nieważności decyzji wobec niepodpisania przez osobę upoważnioną załącznika do decyzji Prezesa URTiP z [...]dnia lutego 2005 r. Ze względu na to, że zarzut ten dotyczył naruszenia przez Sąd I instancji przepisów postępowania, Naczelny Sąd Administracyjny nie miał możliwości rozpoznania skargi na zasadzie art. 188 p.p.s.a. Ponieważ brak takiego podpisu stanowi rażące naruszenie prawa Wojewódzki Sąd Administracyjny stwierdził nieważność punktu III zaskarżonej decyzji oraz załącznika do tej decyzji zawierającego harmonogram przystosowania sieci telekomunikacyjnej skarżącej spółki do realizacji uprawnień abonentów. Rozstrzygnięcie sądu nie wymaga w tym wypadku wcześniejszego ustalenia, że ujawniona wada miała wpływ na wynik sprawy. Z tych przyczyn rozważanie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny pozostałych zarzutów skargi było bezprzedmiotowe. Biorąc powyższe pod uwagę, Sąd orzekł, jak w sentencji wyroku na podstawie art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Jednocześnie Sąd – działając w oparciu o przepis art. 152 cyt. ustawy – stwierdził, że zaskarżona decyzja w unieważnionej części nie podlega wykonaniu. O kosztach orzeczono na mocy art. 200 p.p.s.a. w związku z art. 205 § 1 p.p.s.a.