VI SA/Wa 1283/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Agnieszka Łąpieś-Rosińska Sędziowie Sędzia WSA Izabela Głowacka-Klimas Sędzia WSA Aneta Lemiesz (spr.) P, po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 7 listopada 2018 r. sprawy ze skargi C. Sp. z o.o. w likwidacji siedzibą w W. na postanowienie Ministra Sprawiedliwości z dnia [...] maja 2018 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w przedmiocie zawieszenia praw wynikających z licencji doradcy restrukturyzacyjnego oddala skargę W dniu [...] lutego 2018 r. do Ministerstwa Sprawiedliwości wpłynęło pismo C. sp. z o.o. w likwidacji z siedzibą w Warszawie (dalej: "spółka", "C.", "skarżąca") informujące o prawomocnym zakończeniu postępowaniu karnego przeciwko J. C. Wyrokiem z dnia [...] stycznia 2017 r. Sąd Rejonowy we [...] Wydział Karny, utrzymanym w mocy wyrokiem Sądu Okręgowego we [...] z dnia [...] listopada 2017 r., warunkowo umorzył bowiem postępowanie karne wobec J. C. o czyn z art. 231 § 1 k.k. w zb. z art. 77 ust. 2 w zb. z art. 79 ust. 4 ustawy z dnia 29 września 1994 r. o rachunkowości w zw. z art. 11 § 2 k.k., stwierdzając tym samym popełnienie przez J. C. czynu zabronionego w związku ze sprawowaniem funkcji syndyka masy upadłości spółki Z. sp. z o.o. Spółka wniosła o skierowanie przez Ministra Sprawiedliwości na podstawie art. 18a ustawy z dnia 15 czerwca 2007 r. o licencji doradcy restrukturyzacyjnego (Dz. U. z 2016 r. poz. 883; dalej: "ustawa") do Sądu Rejonowego we [...] wniosku o stwierdzenie przez sąd rażącego naruszenia obowiązków przez doradcę restrukturyzacyjnego. Ponadto, z uwagi na toczące się przed Sądem Okręgowym we [...] przeciwko J. C. kolejne postępowanie karne, spółka zgłosiła także żądanie zawieszenia mu praw wynikających z licencji doradcy restrukturyzacyjnego. Postanowieniem z dnia [...] marca 2018 r. Minister Sprawiedliwości, działając na podstawie 61a § 1 w zw. z art. 61 § 1 k.p.a., odmówił wszczęcia postępowania administracyjnego w przedmiocie zawieszenia J. C. praw wynikających z licencji doradcy restrukturyzacyjnego. W uzasadnieniu Minister stwierdził, że z art. 20 ustawy wynika, iż postępowanie w przedmiocie zawieszenia praw wynikających z tej licencji wszczynane jest wyłącznie przez Ministra Sprawiedliwości z urzędu. Nie jest zatem możliwe wszczęcie takiego postępowania na wniosek. Spółka nie posiada więc uprawnienia do żądania wszczęcia postępowania w przedmiocie zawieszenia J. C. praw wynikających z licencji doradcy restrukturyzacyjnego. Organ wskazał ponadto, że wydanie ewentualnej decyzji w przedmiocie zawieszenia J. C. praw wynikających z licencji doradcy restrukturyzacyjnego nie wpłynie na materialnoprawną sytuację wnioskodawcy, a więc spółka nie posiada przymiotu strony w rozumieniu art. 28 k.p.a. Z tego też względu - zgodnie z art. 61a § 1 k.p.a. - Minister Sprawiedliwości wydał postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania. Wnioskiem nadanym w dniu 3 kwietnia 2018 r. likwidator spółki zwrócił się do Ministra Sprawiedliwości o ponowne rozpatrzenie sprawy. Zaskarżonemu rozstrzygnięciu zarzucił: - naruszenie art. 61a § 1 k.p.a. poprzez jego zastosowanie i odmowę wszczęcia postępowania w sprawie, która może być wszczęta z urzędu przez Ministra Sprawiedliwości, podczas gdy wskazany przepis ma zastosowanie w sprawach wszczynanych na wniosek i tylko w przypadku uznania, że wnioskodawca nie ma interesu prawnego we wszczęciu postępowania, - naruszenie art. 7 w zw. z art. 77 § 1 k.p.a. poprzez błędną ocenę pisma spółki z 9 lutego 2018 r. i uznanie, że pismo zawierało jedynie żądanie wszczęcia postępowania w przedmiocie zawieszenia praw wynikających z licencji doradcy restrukturyzacyjnego, podczas gdy przede wszystkim wskazywało ono na zaistnienie przesłanek obligujących Ministra Sprawiedliwości do złożenia - w trybie art. 18 a ustawy - w sądzie upadłościowym wniosku o stwierdzenie rażącego naruszenia obowiązków doradcy restrukturyzacyjnego przez J. C., a Minister Sprawiedliwości nie powiadomił spółki o podjętych w związku z tą informacją działaniach, - naruszenie art. 8 § 1 k.p.a. poprzez zaniechanie poinformowania spółki o czynnościach podjętych w związku z informacją o rażącym naruszeniu przez J. C. obowiązków doradcy restrukturyzacyjnego Z. sp. z o.o., - błąd w ustaleniach faktycznych, polegający na uznaniu, że spółka nie ma interesu prawnego w domaganiu się podjęcia przez Ministra Sprawiedliwości działań wobec J. C. "związanych z posiadaniem przez niego licencji doradcy restrukturyzacyjnego", podczas gdy spółka została pokrzywdzona czynem zabronionym popełnionym przez tego doradcę restrukturyzacyjnego. W oparciu o przytoczone zarzuty spółka wniosła o uchylenie zaskarżonego postanowienia oraz o poinformowanie jej o działaniach podjętych przez Ministra Sprawiedliwości w związku z rażącym naruszeniem obowiązków doradcy restrukturyzacyjnego przez J. C. Postanowieniem z dnia [...] maja 2018 r., nr [...] , Minister Sprawiedliwości utrzymał w mocy swoje postanowienie z dnia [...] marca 2018 r., [...] . W uzasadnieniu rozstrzygnięcia wyjaśniono, że wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy nie wskazuje argumentów przemawiających za uchyleniem zaskarżonego postanowienia. Wyżej wymienione postanowienie Ministra Sprawiedliwości z dnia [...] maja 2018 r. stało się przedmiotem skargi C. sp. z o.o. w likwidacji do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, w której podniesiono zarzuty: 1) naruszenie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. poprzez jego nieuzasadnione zastosowanie i utrzymanie w mocy postanowienia Ministra Sprawiedliwości z dnia [...] marca 2018 r. o odmowie wszczęcia postępowania administracyjnego w przedmiocie zawieszenia J. C. praw wynikających z licencji doradcy restrukturyzacyjnego, podczas gdy, jak wskazano w zaskarżonym postanowieniu, postępowanie takie może być wszczęte z urzędu przez Ministra Sprawiedliwości, a więc Minister otrzymując informację o rażącym naruszeniu obowiązków przez J. C., powinien w pierwszej kolejności skierować wniosek o stwierdzenie przez sąd rażącego naruszenia obowiązków przez doradcę restrukturyzacyjnego J. C., zatem postanowienie z dnia [...] maja 2018r. powinno sprowadzać się do uchylenia poprzedniego postanowienia Ministra oraz poinformowania spółki, w myśl art. 9 k.p.a., o podjętych przez Organ działaniach związanych z rażącym naruszeniem przez J. C. obowiązków doradcy restrukturyzacyjnego Z. sp. z o.o., czego w niniejszej sprawie nie uczyniono; 2) naruszenie art. 28 k.p.a. poprzez jego błędne zastosowanie i uznanie, iż spółka nie posiada interesu prawnego w postępowaniu w przedmiocie zawieszenia praw J. C. wynikających z licencji doradcy restrukturyzacyjnego, a w konsekwencji błędne przyjęcie, iż spółka nie posiada przymiotu strony w rozumieniu przepisów kodeksu postępowania administracyjnego, podczas gdy spółka jest wierzycielem spółki Z. sp. z o.o. w upadłości, jak również jest podmiotem pokrzywdzonym czynem zabronionym popełnionym przez J. C. w związku z pełnieniem przez niego funkcji syndyka masy upadłości spółki Z. sp. z o.o., co zostało potwierdzone wyrokiem Sądu Okręgowego we [...] z dnia [...] listopada 2017 r., zatem wszczęcie postępowania administracyjnego w sprawie zawieszenia J. C. praw wynikających z licencji doradcy restukturyzacyjnego będzie miało wpływ na sytuację prawną spółki, 3) naruszenie art. 8 § 1 k.p.a. w zw. z art. 7 k.p.a. w zw. z art. 61 k.p.a. w zw. z art. 7 Konstytucja RP poprzez bezpodstawne i niczym nieuzasadnione utrzymanie w mocy postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania oraz zaniechanie poinformowania spółki o czynności podjętych w związku z informacją o rażącym naruszeniu przez J . C. obowiązków syndyka spółki Z. sp. z o.o., co skutkuje działaniem organu administracji w sposób podważający zaufanie do organów władzy publicznej, gdyż Minister Sprawiedliwości po otrzymaniu pisma z dnia 9 lutego 2018 r., w którym to piśmie C. wskazała na zaistnienie przesłanek z art. 18a ustawy o licencji doradcy restrukturyzacyjnego, był zobligowany do złożenia do sądu upadłościowego wniosku o stwierdzenie przez ten sąd rażącego naruszenia obowiązków przez J. C. i poinformowania o tym fakcie zawiadamiającego; 4) naruszenie art. 8 § 1 k.p.a. poprzez zaniechanie poinformowania spółki o czynnościach podjętych w związku z informacją o rażącym naruszeniu przez J. C. obowiązków syndyka spółki Z. sp. z o.o., które to rażące naruszenie znajduje potwierdzenie w prawomocnym wyroku Sądu Okręgowego we [...] z dnia [...] listopada 2017 r., a wydanie postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania przy jednoczesnym zaniechaniu poinformowania spółki o działaniach podjętych z urzędu przez Ministra Sprawiedliwości w związku z prawomocnym wyrokiem Sądu Okręgowego we [...] z dnia [...] listopada 2017 r. podważa zaufanie obywateli do organów państwowych. Mając na względzie powyższe zarzuty strona skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonego postanowienia i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Ministrowi Sprawiedliwości. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując w całości dotychczasowe stanowisko. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Skarga jest nieuzasadniona. Przystępując do jej rozpoznania należy w pierwszej kolejności wskazać należy, że skarżąca nie zgadza się z odmową wszczęcia postępowania w sprawie zawieszenia praw wynikających z licencji doradcy restrukturyzacyjnego. Uważa bowiem, że ma interes prawny w tym, aby z takim wnioskiem wystąpić. Jest bowiem wierzycielem spółki Z. sp. z o.o., w której syndykiem masy upadłości jest J. C., jest także podmiotem pokrzywdzonym na skutek bezprawnego działania J .C. w związku z pełnieniem przez niego funkcji syndyka masy upadłości spółki Z. sp, z o.o. (czego potwierdzeniem jest wyrok Sądu Okręgowego we [...] z dnia [...] listopada 2017 r.), jak również posiada status oskarżyciela subsydiarnego w postępowaniu prowadzonym przez Sąd Okręgowy we [...] pod sygn. akt [...] . W ocenie spółki jej interes prawny do zainicjowania podjęcia określonych ustawowo działań przez Ministra Sprawiedliwości wobec J. C. jest rzeczywisty i w pełni uzasadniony. W ocenie Sądu należy zaś podzielić stanowisko Ministra. Przepis art. 28 k.p.a. stanowi, że stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Interes prawny w rozumieniu przywołanego przepisu musi mieć oparcie w przepisach prawa, to przepis bowiem decyduje o tym, czy konkretny podmiot ma w danej sprawie chroniony interes. Kryterium "interesu prawnego" ma zatem charakter materialnoprawny i wymaga stwierdzenia związku między sferą indywidualnych praw i obowiązków wnioskodawcy a przedmiotem sprawy. Musi to być nadto interes o charakterze osobistym, zindywidualizowany i skonkretyzowany. Od tak pojętego interesu prawnego odróżnić należy interes faktyczny, to jest sytuację, w której dany podmiot jest wprawdzie bezpośrednio zainteresowany rozstrzygnięciem sprawy administracyjnej nie może jednak tego zainteresowania poprzeć przepisami prawa, mającego stanowić podstawę skierowanego żądania w zakresie podjęcia stosownych czynności przez organ administracji. Innymi słowy, o posiadaniu przez dany podmiot interesu prawnego we wzięciu udziału w postępowaniu administracyjnym decyduje co do zasady norma prawa materialnego, na której opiera się zaskarżony akt administracyjny, a nie interes faktyczny. Źródeł interesu prawnego należy poszukiwać zatem w przepisach prawa materialnego, przy czym interes prawny może być wywodzony także spoza materialnego prawa administracyjnego. Jednakże interes prawny musi być rozumiany jako obiektywna, czyli realnie istniejąca potrzeba ochrony prawnej. W jednym z wyroków Naczelny Sąd Administracyjny wyraził pogląd, że: "Interes prawny to interes indywidualny, konkretny i sprawdzalny obiektywnie, a jego istnienie znajduje potwierdzenie w okolicznościach faktycznych, będących przesłankami zastosowania przepisu prawa materialnego. Interes prawny to zatem interes, którego podstawą mogą być wyłącznie przepisy materialnego prawa administracyjnego, a to z tego względu, że decyzja administracyjna jest władczą konkretyzacją prawa administracyjnego" (wyrok z dnia 17 kwietnia 2007 r., sygn. akt I OSK 755/06; LEX nr 337023). W praktyczne oznacza to, że należy znaleźć taki przepis materialnego prawa administracyjnego, dzięki któremu postępowanie będzie dotyczyło danego interesu prawnego albo, na podstawie którego będzie można żądać czynności organu ze względu na swój interes. W myśl art. 20 ustawy Minister Sprawiedliwości zawiesza osobie posiadającej licencję doradcy restrukturyzacyjnego prawa wynikające z licencji, jeżeli: 1) wobec niej jest prowadzone postępowanie o częściowe lub całkowite ubezwłasnowolnienie, i ustanowiono dla niej doradcę tymczasowego; 2) przeciwko niej jest prowadzone postępowanie o umyślne przestępstwo ścigane z oskarżenia publicznego, z wyjątkiem spraw, w których oskarżycielem jest podmiot, o którym mowa w art. 55 § 1 ustawy z dnia 6 czerwca 1997 r. - Kodeks postępowania karnego (Dz. U. poz. 555, z późn. zm.), lub umyślne przestępstwo skarbowe. Minister Sprawiedliwości może zawiesić osobie posiadającej licencję doradcy restrukturyzacyjnego prawa wynikające z licencji, jeżeli przeciwko tej osobie jest prowadzone postępowanie o nieumyślne przestępstwo ścigane z oskarżenia publicznego, postępowanie o nieumyślne przestępstwo skarbowe lub postępowanie o umyślne przestępstwo ścigane z oskarżenia publicznego, w którym oskarżycielem jest podmiot, o którym mowa w art. 55 § 1 ustawy z dnia 6 czerwca 1997 r. - Kodeks postępowania karnego, mając na uwadze charakter i wagę zarzucanego jej czynu oraz to, czy ma on związek z wykonaniem uprawnień wynikających z licencji doradcy restrukturyzacyjnego i rzutuje na jakość i sposób wykonywania tych uprawnień (ust.2). Analiza zacytowanego przepisu prowadzi do wniosku, że zawieszenie praw z licencji następuje z urzędu przez Ministra Sprawiedliwości. W realiach sprawy z wnioskiem o zawieszenie praw z licencji syndyka wystąpił zaś podmiot - wierzyciel spółki, w stosunku do której prowadzone było postępowanie upadłościowe, a więc w rozumieniu powołanego przepisu osoba nieuprawniona, nie posiadająca legitymacji procesowej. Sąd podzielił stanowisko Ministra, że w przypadku postępowania prowadzonego na podstawie art. 20 ustawy, nie istnieje materialnoprawna norma pozwalająca na ustalenie zindywidualizowanego, konkretnego interesu prawnego spółki. W przypadku spółki niewątpliwe zainteresowanie sposobem rozstrzygnięcia sprawy na podstawie ww. przepisu nie przekłada się jednak na normę prawa, która przyznawałaby jej interes prawny w takim postępowaniu. Należy podkreślić, że sytuacja, w której dany podmiot jest wprawdzie zainteresowany sposobem rozstrzygnięcia sprawy, lecz nie może tego zainteresowania poprzeć przepisem prawa materialnego powszechnie obowiązującego i dotyczącego sprawy rozpatrywanej przez organ, oznacza po jego stronie istnienie interesu faktycznego a nie prawnego, który musi być umocowany w określonej normie prawa. Interes faktyczny natomiast nie daje prawa do udziału w postępowaniu administracyjnym. W konsekwencji, złożenie wniosku przez osobę, która w sprawie nie była stroną ani nie działała jako pełnomocnik lub przedstawiciel strony, powinno doprowadzić do odmowy wszczęcia postępowania. W myśl art. 61a § 1 k.p.a., gdy żądanie, o którym mowa w art. 61, zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania. Należy ponadto dodać, że szczególne przypadki inicjatywy procesowej reguluje również kodeks postępowania administracyjnego. Szczególny charakter tych przypadków wynika stąd, że przepisy kodeksu określają podmioty uprawnione do zainicjowania postępowania w dowolnej sprawie, ze względu na jej okoliczności, nie zaś w określonej sprawie lub określonej kategorii spraw - jak przepisy prawa materialnego. W taki sposób kodeks upoważnia do zainicjowania postępowania prokuratora, organizację społeczną oraz właściwy organ administracji publicznej. W sytuacji, gdy przepisy szczególne wyraźnie stanowią w jakich przypadkach wszczyna się postępowanie z urzędu lub na wniosek strony organ jest związany tymi przepisami nie tylko, co do sposobu wszczęcia postępowania, ale także innych wymagań określonych w tych przepisach. Jest przy tym oczywistym, iż nie każde pismo skierowane do organu administracyjnego wszczyna jurysdykcyjne postępowanie administracyjne, mimo że każde takie pismo musi zostać przez ten organ załatwione formalnie. W niniejszym postępowaniu przedmiot zaskarżenia stanowiło postanowienie Ministra Sprawiedliwości o odmowie wszczęcia postepowania w sprawie zawieszenia praw z licencji doradcy restrukturyzacyjnego. Poza granicami sprawy leżało zatem rozpoznanie zarzutów spółki odnoszących się do naruszenia przez Ministra art. 18a ustawy poprzez brak poinformowania jej o wypełnieniu przez Ministra obowiązków wynikających z ww. przepisu. Tych kwestii nie dotyczyło bowiem zaskarżone postanowienie. Sąd rozpoznając zatem skargę spółki nie ma prawnych instrumentów do skontrolowania działania organu w związku z zarzucanym naruszeniem art. 18a ustawy. Mając powyższe na uwadze skargę należało oddalić na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r. poz. 1302).