VI SA/Wa 1288/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Dariusz Zalewski po rozpoznaniu w dniu 25 lipca 2014 r. na posiedzeniu niejawnym wniosku o wstrzymanie wykonania decyzji w sprawie ze skargi J. S.A. z siedzibą w K. na decyzję Głównego Inspektora Farmaceutycznego z dnia [...] lutego 2014 r. nr [...] w przedmiocie nakazu dostosowania działalności do przepisów ustawy – Prawo farmaceutyczne postanawia: odmówić wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji Pismem z dnia 11 marca 2014 r. J. S.A. z siedzibą w K. (nazywana dalej "skarżącą") wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na decyzję Głównego Inspektora Farmaceutycznego z dnia [...] lutego 2014 r., nr [...] uchylającą decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Farmaceutycznego w W. z dnia [...] października 2013 r. w części dotyczącej nakazania dostosowania z dniem doręczenia w/w decyzji działalności do wymagań dotyczących obrotu produktami leczniczymi i nakazującą skarżącej dostosowanie swojej działalności do przepisów ustawy z dnia 8 września 2001 r. – Prawo farmaceutyczne (Dz.U. Dz 2008 r. Nr 45, poz. 271 ze zm.). W skardze skarżąca zawarła wniosek o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji na podstawie art. 61 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r. poz. 270 ze zm., nazywanej dalej "p.p.s.a.") z uwagi na precedensowy charakter sprawy, a także niebezpieczeństwo wyrządzenia stronie znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków. W uzasadnieniu wniosku o wstrzymanie skarżąca podała, że prowadzi sieć sklepów ogólnodostępnych, w których odbywa się m.in. sprzedaż detaliczna produktów leczniczych wydawanych bez przepisu lekarza. Wykonanie decyzji wiąże się dla skarżącej z koniecznością całkowitej zmiany modelu zaopatrywania sklepów ogólnodostępnych w produkty lecznicze przeznaczone do sprzedaży detalicznej. Przy skali działalności skarżącej, zmiana określona w decyzji jest operacją prowadzącą do dezorganizacji jej dotychczasowego systemu logistyki i dystrybucji, pociągającą za sobą bardzo poważne koszty. Ponadto, ze względów organizacyjnych oraz mając na uwadze skalę działalności skarżącej, dokonanie takiej zmiany sprawia, że staje się ona bardzo trudna do odwrócenia. Zmiana taka bowiem pociąga za sobą konieczność ponownego szkolenia pracowników, odpowiedniego dostosowania systemu komputerowego przedsiębiorstwa, redefinicji systemu dystrybucji i logistyki itp. Skarżąca zaznaczyła, że koszty takiej operacji (zarówno przy rezygnacji z korzystania z centrum dystrybucyjnego w W., jak i w przypadku przywrócenia jego działalności po ewentualnym uchyleniu decyzji i umorzeniu postępowania przez Sąd) poniesie nie tylko skarżąca, ale też, w ostatecznym efekcie, konsument końcowy. Za wstrzymaniem wykonania decyzji, w ocenie skarżącej, przemawia również: brak nadania decyzji rygoru natychmiastowej wykonalności na podstawie art. 120 ust. 2 ustawy - Prawo farmaceutyczne, wyniki kontroli przeprowadzonej przez [...] Wojewódzkiego Inspektora Farmaceutycznego u skarżącej, które wbrew teoretycznym i nieuzasadnionym rozważaniom organów Inspekcji Farmaceutycznej, nie wskazują, aby prowadzona przez nią działalność stanowiła jakiekolwiek zagrożenie dla życia lub zdrowia ludzi, gdyż skarżąca posiada efektywny system wycofywania z obiegu leków przeterminowanych. Skarżąca podkreśliła, że inne Wojewódzkie Inspektoraty Farmaceutyczne m.in. w L., w B. (delegatura), B., B., O., K., O., czy S., które przeprowadziły kontrolę działalności punktów sprzedaży skarżącej, nie doszukały się w jej działalności jakichkolwiek nieprawidłowości, w tym zwłaszcza nie kwestionowały wewnętrznego systemu magazynowania zapasu własnych produktów leczniczych w centralnych magazynach, znajdujących się poza lokalami punktów sprzedaży strony oraz przemieszczania przez skarżącą własnych produktów leczniczych z takich centralnych magazynów do punktów sprzedaży. Skarżąca dodała, że jej punkty sprzedaży są czynne codziennie, 7 dni w tygodniu. Wiele z nich znajduje się w małych miejscowościach, gdzie nie ma aptek, ani punktów aptecznych, bądź jeśli nawet są - nie są one otwarte w soboty czy niedziele. W takich sytuacjach jedynym miejscem zaopatrzenia ludności w produkty lecznicze wydawane bez przepisu lekarza mogą okazać się właśnie punkty sprzedaży skarżącej. Wykonanie decyzji Głównego Inspektora Farmaceutycznego może doprowadzić do ograniczenia pacjentom dostępu do produktów leczniczych. W ocenie skarżącej, sprawa ma charakter precedensowy o kluczowym znaczeniu dla rynku produktów leczniczych wydawanych bez przepisu lekarza oraz możliwości i sposobu prowadzenia detalicznego obrotu pozaaptecznego takimi produktami leczniczymi przez duże sieci handlowe, takie jak sieć punktów sprzedaży skarżącej. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 61 § 1 p.p.s.a., wniesienie skargi nie wstrzymuje wykonania aktu lub czynności. Natomiast w myśl art. 61 § 3 tej ustawy, po przekazaniu sądowi skargi, jeśli zachodzi niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków, sąd może na wniosek skarżącego wydać postanowienie o wstrzymaniu wykonania w całości lub w części aktu lub czynności. Zawarty w powyższym przepisie katalog przesłanek warunkujących wstrzymanie wykonania zaskarżonego rozstrzygnięcia jest zamknięty. Oznacza to, że ustawa w sposób wyczerpujący wskazuje przesłanki wstrzymania wykonania orzeczenia ostatecznego, uzależniając tę możliwość wyłącznie od wykazania istnienia niebezpieczeństwa wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków. Z powołanego przepisu wynika, że wstrzymanie przez sąd wykonania zaskarżonego aktu lub czynności ma charakter wyjątkowy. Strona skarżąca dążąc do wstrzymania wykonania decyzji musi złożyć stosowny wniosek i uprawdopodobnić, że istnieją przesłanki uzasadniające odstąpienie od zasady wykonalności orzeczeń ostatecznych i wstrzymanie wykonania zaskarżonego orzeczenia. Pod pojęciem "wyrządzenia znacznej szkody" należy rozumieć taką szkodę – majątkową lub niemajątkową – której nie będzie można wynagrodzić przez późniejszy zwrot spełnionego świadczenia lub nie będzie można jej wyegzekwować ani też nie będzie możliwe przywrócenie rzeczy do stanu pierwotnego (zob. postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 20 grudnia 2004 r., sygn. akt GZ 138/04). Natomiast trudne do odwrócenia skutki, to takie skutki prawne lub faktyczne, które raz zaistniałe, spowodują istotną bądź trwałą zmianę rzeczywistości, przy czym powrót do stanu poprzedniego może nastąpić tylko po dłuższym czasie lub przy stosunkowo dużym nakładzie sił i środków. Sąd, wydając orzeczenie w omawianym przedmiocie, powinien swoje rozstrzygnięcie oprzeć zarówno na ocenie wniosku strony skarżącej, jak i na materiale dowodowym zgromadzonym w aktach sprawy, w aspekcie wystąpienia, bądź też nie wystąpienia, przesłanek wstrzymania wykonania zaskarżonego aktu, tj. niebezpieczeństwa wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków. Jednakże należy mieć przy tym na uwadze, że uprawdopodobnienie okoliczności przemawiających za wstrzymaniem wykonania zaskarżonego aktu lub czynności spoczywa na składającym wniosek (zob. postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 31 marca 2011 r., sygn. akt II FSK 632/11) poprzez odniesienie się do konkretnych zdarzeń świadczących o tym, że wstrzymanie wykonania zaskarżonego aktu lub czynności jest uzasadnione. W postanowieniu z dnia 18 maja 2004 r., sygn. akt FZ 65/04 Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że brak takiego uzasadnienia wniosku uniemożliwia jego merytoryczną ocenę. Brak należytego uzasadnienia wniosku o wstrzymanie wykonania decyzji, przez który należy rozumieć także brak stosownych dokumentów potwierdzających argumentację podniesioną przez stronę we wniosku, nie jest brakiem formalnym, do uzupełnienia którego Sąd ma obowiązek wezwać skarżącego w trybie art. 49 p.p.s.a. Strona zobowiązana jest zatem do uzasadnienia wniosku poprzez poparcie go stosownymi twierdzeniami i dokumentami na okoliczność spełnienia ustawowych przesłanek wstrzymania wykonania decyzji (zob. postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 listopada 2007 r., sygn. akt II FZ 338-339/07). Użyte przez ustawodawcę nieostre pojęcia – znaczna szkoda lub trudne do odwrócenia skutki wymagają konkretyzacji w dokładnie i wszechstronnie zgromadzonym materiale dowodowym, który powinien w szczególności przedstawić wnioskodawca (zob. postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 5 września 2012 r., sygn. akt II FSK 1894/120). W niniejszej sprawie wniosek skarżącej dotyczy wstrzymania wykonania decyzji Głównego Inspektora Farmaceutycznego nakazującej skarżącej dostosowanie działalności do przepisów ustawy - Prawo farmaceutyczne (decyzja Głównego Inspektora Farmaceutycznego z dnia [...] lutego 2014 r.). Uzasadniając złożony wniosek skarżąca wskazała, że wskutek konieczności zmiany modelu zaopatrywania sklepów ogólnodostępnych w produkty lecznicze przeznaczone do sprzedaży detalicznej, dezorganizacja logistyki i dystrybucji szkoleniem pracowników, dostosowaniem systemu komputerowego przedsiębiorstwa, redefinicji systemu dystrybucji poniesie bardzo poważne koszty. Przedstawione powyżej argumenty strony nie zostały uprawdopodobnione ani poprzez przedstawienie w opisie stanu faktycznego - sytuacji finansowej skarżącej, ani poprzez przedłożenie jakichkolwiek dokumentów (np. w postaci zeznania podatkowego) wspierających wyrażony we wniosku ogólny pogląd, że wykonanie decyzji będzie miało wpływ na sytuację finansową skarżącej. Odwołując się do orzeczenia Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 1 grudnia 2009 r., sygn. akt II GZ 259/09 należy podkreślić, że skarżąca Spółka, prowadząca szeroko zakrojoną działalność na co wskazuje chociażby przedmiot działalności określony, w załączonym do skargi, Krajowym Rejestrze Sądowym (odpis KRS, k. 31-35 akt sądowych) powinna przedstawić dokumenty określające jej aktualną sytuację finansową wraz z ekonomicznym uzasadnieniem wskazywanych możliwych kosztów, które mogą powstać w wyniku wykonania decyzji. W orzecznictwie jest jednolity pogląd, że wnioskodawca, formułując argumentację dotyczącą finansowych następstw decyzji powinien ją poprzeć dokumentami finansowymi oraz majątkowymi (por. postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 30 listopada 2004 r., sygn. akt GZ 120/04). W niniejszej sprawie strona nie dołączyła do wniosku żadnych dokumentów dla poparcia swojego stanowiska. Tym samym skarżąca Spółka nie wykazała, jakie określone konsekwencje poniesie w związku z brakiem uzyskania ochrony tymczasowej przed sądem. Należy również podnieść, że rozpoznając wniosek o wstrzymanie wykonania decyzji Sąd nie dokonuje oceny prawidłowości zaskarżonej decyzji, jako że przesłanki z art. 61 § 3 p.p.s.a nie są tożsame z tymi, które decydują o zasadności skargi (por. postanowienia Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 kwietnia 2004 r., sygn. akt FZ 33/04 i FZ 38/04, niepubl.). Dlatego też Sąd przy rozpatrywaniu wniosku o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji nie mógł brać pod uwagę merytorycznych zarzutów skargi, jak również tych argumentów wniosku, które miały wskazywać na prawidłowość funkcjonowania skarżącej, z powołaniem się m.in. na wyniki kontroli innych niż [...], Inspektoratów Farmaceutycznych. Stanowiłoby to swoisty "przesąd" i wkraczanie w kompetencje zastrzeżone dla składu rozpoznającego sprawę co do istoty (por. postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 16 listopada 2010 r., sygn. akt I FZ 432/10). W związku z tym, że skarżąca nie uprawdopodobniła zaistnienia w sprawie niebezpieczeństwa wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 61 § 3 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji postanowienia.