VI SA/Wa 1290/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Pamela Kuraś-Dębecka Sędziowie Sędzia WSA Ewa Frąckiewicz (spr.) Sędzia WSA Magdalena Maliszewska Protokolant sekr. sąd. Katarzyna Zielińska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 6 lipca 2017 r. sprawy ze skargi Z. O. na decyzję Komisji Nadzoru Finansowego z dnia [...] lutego 2015 r. nr [...] w przedmiocie kary pieniężnej za naruszenie obowiązków informacyjnych i umorzenia postępowania 1. uchyla zaskarżoną decyzję w punkcie II; 2. w pozostałej części skargę oddala; 3. zasądza od Komisji Nadzoru Finansowego na rzecz skarżącego Z. O. kwotę 2 500 (dwa tysiące pięćset) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Postanowieniem z dnia [...] lutego 2012 r. Komisja Nadzoru Finansowego wszczęła z urzędu postępowanie administracyjne w przedmiocie nałożenia na podstawie art. 97 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 29 lipca 2005 r. o ofercie publicznej i warunkach wprowadzenia instrumentów finansowych do zorganizowanego systemu obrotu oraz spółkach publicznych (tekst jednolity Dz. U. z 2013 r. poz. 1382) kary administracyjnej wobec podejrzenia naruszenia przez Z. O. zwanego dalej także "skarżącym", "stroną", art. 69 ustawy o ofercie w związku z transakcjami na akcjach M. SA z siedzibą w [...]. Przedmiot postępowania został rozszerzony postanowieniem z dnia [...] marca 2012 r. wskutek czego postępowanie prowadzone było w przedmiocie nałożenia na podstawie art. 97 ust. 1 pkt 2 ustawy o ofercie kary administracyjnej wobec podejrzenia naruszenia przez stronę art. 69 w zw. z art. 69a ust. 1 pkt 3 oraz art. 87 ust. 5 pkt 1 ustawy o ofercie w związku z transakcjami na akcjach emitenta. Komisja ustaliła, że w okresie objętym niniejszym postępowanie administracyjnym Z. O. dokonywał transakcji na aktach spółki łącznie na [...] rachunkach wartościowych, prowadzonych na jego rzecz przez D. SA z siedzibą w [...] –rachunki, D. SA z siedzibą w [...], C. SA z siedzibą w [...], D. SA z siedzibą w [...] oraz przez B. SA z siedzibą w [...]. S. Sp. z o.o. z siedzibą w [...] (podmiot zależny od strony) dokonywała transakcji na akcjach emitenta łącznie na [...] rachunkach papierów wartościowych, prowadzonych na jej rzecz przez D. – rachunki, [...]. Po przeprowadzeniu postępowania administracyjnego Komisja Nadzoru Finansowego decyzją z dnia [...] maja 2013 r. nałożyła na Z. O. karę pieniężną w wysokości 300000 złotych wobec stwierdzenia naruszenia przez niego aż [...] razy na przestrzeni od [...] września 2009 r. do [...] marca 2012 r. obowiązku notyfikacyjnego oraz na podstawie 105 kpa i art. 11 ust. 1 i 5 ustawy o nadzorze nad rynkiem finansowym (Dz. U. z 2012 r. p. 1149 z późn. zm.) umorzyła jako bezprzedmiotowe postępowanie prowadzone w przedmiocie nałożenia na podstawie art. 97 ust. 1 pkt 2 ustawy o ofercie kary administracyjnej wobec podejrzenia naruszenia przez Z. O. art. 69 w zw. z art. 69a ust. 1 pkt 3 ustawy o ofercie. Na skutek wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy Komisja wydała decyzję z dnia [...] lutego 2015 r., którą uchyliła swoją poprzednią decyzję z dnia [...] maja 2013 r. w części dotyczącej nałożenia na Z. O. kary pieniężnej w wysokości 300000 złotych i nałożyła na Z. O. karę w wysokości 250000 zł za naruszenie [...] razy obowiązku notyfikacyjnego bądź jego nieprawidłowe wykonywanie oraz umorzyła jako bezprzedmiotowe postępowanie administracyjne prowadzone w przedmiocie nałożenia na podstawie art. 97 ust. 1 pkt 2 ustawy o ofercie na Z. O. kary administracyjnej wobec podejrzenia naruszenia przez skarżącego art. 69 ust. 4 pkt 4 ustawy o ofercie. Na decyzję Komisji Nadzoru Finansowego z dnia [...] lutego 2015 r. Z. O. złożył skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, zarzucając jej: 1. naruszenie art. 97 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 29 listopada 2005 r. o ofercie publicznej i warunkach wprowadzania instrumentów finansowych do zorganizowanego systemu obrotu oraz o spółkach publicznych (dalej "ustawa o ofercie") oraz art. 32 ust. 1 i 2 w związku z art. 8 ust. 1 i 2 Konstytucji RP poprzez nałożenie na Skarżącego kary pieniężnej nie adekwatnej do stwierdzonych naruszeń i ustalenie kary pieniężnej rażąco wysokiej zważywszy na zakres naruszenia, w tym okoliczności łagodzących jakie wystąpiły w sprawie oraz kar nakładanych na inne osoby za podobne naruszenia; 2. art. 97 ust. 1 pkt 2 ustawy o ofercie w zw. z art. 107 § 1 i art. 7 k.p.a. poprzez wymierzenie kary w kwocie 250.000 zł. jako łączna kwota za wszystkie stwierdzone naruszenia, gdy przy stwierdzonych naruszeniach każdy może być kwestionowany oddzielnie, a zgodnie z zasadą miarkowania kary, należy dokonać oceny każdego czynu osobno i ustalić karę za każde z naruszeń z osobna; 3. naruszenie art. 42. ust. 2 Konstytucji RP oraz art. 6 ust. 3 lit. c) Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności oraz art. 14 ust. 3 lit. d) Międzynarodowego Paktu Praw Obywatelskich i Politycznych poprzez wydanie Decyzji bez uwzględnienia wymogu określenia wysokości kary pieniężnej w odniesieniu do poszczególnych zarzucanych Skarżącemu naruszeń, co narusza prawo Skarżącego do obrony przez to, że uniemożliwia skuteczną polemikę ze stanowiskiem KNF, prowadzoną odrębnie w stosunku do poszczególnych wskazywanych naruszeń; 4. naruszenie art. 24 § 1 pkt 5 w zw. z art. 27 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego (zwanego dalej "k.p.a.") poprzez orzekanie w dniu [...] lutego 2015 roku przy rozpoznaniu wniosku Skarżącego o ponowne rozpoznanie sprawy od decyzji KNF wydanej w dniu [...] maja 2014 roku, przez tych samych pracowników KNF; 5. naruszenie art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a., poprzez niezbadanie wszystkich okoliczności stanu faktycznego i nieuwzględnienie okoliczności łagodzących przy wymierzeniu kary, jakimi jest zła sytuacja finansowa Skarżącego, do której w znaczny sposób przyczynił się fakt wzrostu wartości waluty [...] w której Skarżący posiadał kredyty pod zakup akcji M. S.A. Mając na uwadze powyższe skarżący wniósł o: - zmianę zaskarżonej decyzji poprzez znaczące obniżenie kary pieniężnej ewentualnie z ostrożności procesowej: - uchylenie decyzji Komisji Nadzoru Finansowego i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia - w każdym przypadku przeprowadzenie dowodu z dokumentów z akt sprawy prowadzonej przez Komisję Nadzoru Finansowego na okoliczność potwierdzające twierdzenia powoda w kwestii wystąpienia przesłanek łagodzących których KNF nie wzięła pod uwagę oraz przeprowadzenie dowodu z dokumentów wskazanych w uzasadnieniu na okoliczności tam wskazane. W uzasadnieniu skargi Z. O. podniósł, że nie kwestionuje istnienia dopuszczenia się przez niego stwierdzonych naruszeń, jednakże nie zgadza się z ustaloną w decyzji wysokością kary pieniężnej oraz sposobem jej ustalenia przez Komisję Nadzoru Finansowego. Zdaniem strony, organ nie wskazał, w jaki sposób dokonał obliczenia ustalonej kary pieniężnej, w tym nie określił jaki wpływ na wysokość kary miały uwzględnione przez Komisję Nadzoru Finansowego poszczególne przesłanki łagodzące i obostrzające. Skarżący podniósł, że ze względu na brak wystarczającego zabezpieczenia pod udzielony w 2007 r. przez D. SA kredyt, od 2009 r. bank ten sam dokonywał sprzedaży akcji nie informując strony o tym fakcie w sposób umożliwiający mu prawidłowe zawiadomienie o zmianie udziału w ustawowym terminie. Internetowa obsługa rachunku maklerskiego wdrożona została dopiero w okolicach listopada 2012 r. i aby otrzymać informację o dokonanych sprzedażach akcji należało każdorazowo udać się do oddziału Banku, gdyż telefonicznie takiej informacji nie udzielano. Bank informował skarżącego o sprzedaży akcji, ale czynił to nieterminowo poprzez wysłanie zawiadomienia na piśmie. Tymczasem strona częstokroć była w [...] bądź u [...] w [...] a więc nie z jej winy bądź celowego działania dochodziło do naruszenia obowiązku notyfikacyjnego. Skarżący podkreślił, że choruje na [...] i od 2007 r. znajduje się pod stałą opieką i kontrolą [...]. Stan jego umysłu niewątpliwie miał wpływ na podejmowanie bądź zaniechanie czynności związanych z obrotem papierami wartościowymi. Zdaniem Z. O. organ nałożył na niego za naruszenie art. 69 ustawy o ofercie najwyższą karę pieniężną jaka została przez Komisję kiedykolwiek wymierzona osobie fizycznej i jedną z najwyższych nałożonych przez nią za takie naruszenie w ogóle, co narusza zasadę równego traktowania, którą należy uznać za fundament nie tylko przepisów prawa ale i funkcjonowania Polski. Z. O. wskazał, że z uwagi na aktualną sytuację majątkową nie jest w stanie uiścić tak wysokiej kary. Poza tym, według jego oceny doszło do naruszenia art. 24 § 1 pkt 5 w zw. z art. 27 § 1 kpa albowiem pracownicy organu kolegialnego jakim jest komisja, którzy brali udział w wydaniu decyzji w I instancji powinni być wyłączeni od udziału w postępowaniu, toczącym się na skutek wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie z przyczyn szczegółowo wskazanych w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tj. Dz. U. z 2014 r. poz. 1647 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym w myśl § 2 tego artykułu kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Oznacza to, że sąd administracyjny bada zgodność zaskarżonej decyzji, postanowienia, aktu bądź czynności z zakresu administracji publicznej mając na uwadze ich zgodność z przepisami postępowania oraz prawem materialnym, przy orzekaniu zaś nie kieruje się zasadami słuszności. Podkreślenia również wymaga, że Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57 a (art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Dz. U. z 2016 r. poz. 718 ze zm.) dalej p.p.s.a. Mając powyższe kryteria na uwadze Sąd uznał, że skarga jest zasadna aczkolwiek nie wszystkie podniesione w niej zarzuty zasługują na uwzględnienie. Podstawę prawną nałożenia na skarżącego kary pieniężnej stanowił art. 97 ust. 1 pkt 2 ustawy o ofercie publicznej. Stanowi on, że na każdego, kto nie dokonuje w terminie zawiadomienia, o którym mowa w art. 69 lub dokonuje takiego zawiadomienia z naruszeniem warunków określonych w tych przepisach Komisja może w drodze decyzji nałożyć karę pieniężną do wysokości 1000000 złotych. Sformułowanie tego przepisu oznacza, że decyzja organu w takim przypadku ma charakter uznaniowy. Kontrola sądu administracyjnego takiej decyzji ma ograniczony charakter. Sąd bada zgodność decyzji pod względem zgodności z prawem albowiem wymaga zbadania, czy w ogóle dopuszczalne było uznanie administracyjne oraz czy nie przekroczono jego granic przy wydawaniu decyzji jak również czy prawidłowo uzasadniono w zgodzie z art. 7 kpa wybór danego rozstrzygnięcia sprawy. W sprawie, której dotyczy skarga strona aż w [...] przypadkach dopuściła się naruszenia obowiązku, o którym mowa w art. 69 ustawy o ofercie, co skutkowało nałożeniem na nią kary pieniężnej w łącznej wysokości 250000 złotych. Podkreślenia wymaga, że skarżący nie zakwestionował istnienia dopuszczenia się przez niego stwierdzonych naruszeń. Według niego wymierzona mu kara pieniężna jest rażąco wygórowana. W związku z podniesionymi przez stronę zarzutami należy stwierdzić, że nałożona na stronę kara ma charakter administracyjno-prawny. Organ stosuje karę, jeżeli stwierdzi, że doszło do obiektywnego naruszenia przepisów prawa. W odróżnieniu od grzywien, wymierzanych na podstawie prawa karnego brak świadomego działania sprawcy, nieumyślność działania nie zwalnia sprawcy od poniesienia odpowiedzialności za popełnione delikty z zakresu prawa administracyjnego. Okoliczności te powinny być natomiast uwzględnione przy ustalaniu wysokości kary. Analiza zaskarżonej decyzji wskazuje na to, że organ brał pod uwagę szereg czynników, którymi uzasadnił wysokości kary wymierzonej skarżącemu tj. uprzednie ukaranie za analogiczne wykroczenie, doświadczenie skarżącego i poziom jego wiedzy z zakresu rynku kapitałowego, wielokrotność analogicznych naruszeń począwszy od 2009 r. do 2012 r., chorobę [...] skarżącego, jego stan majątkowy. Komisja wymierzając karę uwzględniła również, że skarżący swoim działaniem naruszył zasadę transparentności rynku kapitałowego, jedną z fundamentalnych podstaw jego funkcjonowania. Jednakże szeroko uzasadniona przez organ w zakresie wysokości kary decyzja nie może się ostać z uwagi na to, że wymierzając skarżącemu jedną karę za [...] naruszeń art. 69 ustawy o ofercie organ nie uwzględnił okoliczności wystąpienia przedawnienia kary pieniężnej, gdyby była ona wymierzana oddzielnie za popełnione przez skarżącego poszczególne delikty administracyjne. Kara pieniężna, o której mowa w sprawie ma charakter niepodatkowej należności budżetu państwa w rozumieniu przepisu art. 2 § 1 pkt 1 Ordynacji podatkowej, do której stosuje się przepisy działu III Ordynacji podatkowej. Zgodnie z art. 68 § 1 Ordynacji podatkowej zobowiązanie podatkowe, o którym mowa w art. 21 § 1 pkt 2 nie powstaje, jeżeli decyzja ustalająca to zobowiązanie została doręczona po upływie 3 lat, licząc od końca roku kalendarzowego, w którym powstał obowiązek podatkowy. Przepis ten przewiduje instytucję przedawnienia zobowiązań podatkowych. Pomimo istniejących w piśmiennictwie i orzecznictwie wątpliwości Sąd w niniejszym składzie przychylił się do stanowiska pełnomocnika skarżącego zaprezentowanego na rozprawie o dopuszczalności przedawnienia administracyjnych kar pieniężnych. Analogiczny pogląd został wyrażony w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 2 lutego 2016 r. sygn. akt II GSK 2593/14. Sąd ten wskazał, ze wobec braku w ustawie o ofercie unormowania kwestii przedawnienia kar i innych sankcji nakładanych na jednostkę przez Komisję Nadzoru Finansowego odpowiednim przepisem wchodzących tutaj w grę jest wspomniany art. 68 § 1 Ordynacji podatkowej. Przepis ten należy uwzględnić w powiązaniu z art. 4 Ordynacji podatkowej, w myśl którego obowiązkiem podatkowym jest wynikająca z ustaw podatkowych nieskonkretyzowana powinność przymusowego świadczenia pieniężnego w związku z zaistnieniem zdarzenia określonego w tych ustawach. W tym stanie rzeczy początek biegu 3-letniego terminu przedawnienia dla wydania przez Komisję decyzji nakładającej na stronę karę pieniężną z tytułu naruszenia obowiązku informacyjnego rozpocząłby się z upływem dnia, w którym na stronie spoczywał obowiązek czynienia zawiadomień w myśl art. 69 ustawy o ofercie. Do przedawnienia kary pieniężnej nie doszłoby, gdyby decyzja nakładająca karę pieniężną (chociaż nieostateczna) zostałaby doręczona skarżącemu przed upływem 3 letniego terminu przedawnienia. Na aprobatę nie zasługuje natomiast zarzut naruszenia art. 24 § 1 pkt 5 w zw. z art. 27 § 1 kpa polegający na tym, że ci sami pracownicy, którzy brali udział w wydaniu decyzji w dniu [...] maja 2013 r., rozstrzygali również sprawę po złożeniu przez skarżącego wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy. Z akt postępowania nie wynika, aby pracownicy Urzędu Komisji zajmujący się sprawą zakończoną wydaniem decyzji z dnia [...].05.2013 r., zajmowali się również sprawą wynikłą z wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy. Nie potwierdza tego także metryka sprawy zamieszczona w tomie II akt postępowania. Niezależnie od powyższego, w przypadku, gdyby zarzut skarżącego dotyczył wyłączenia członków Komisji, należy zwrócić uwagę, że z dniem 30 stycznia 2015 r. wszedł w życie art. 6 ustawy z dnia z dnia 5 grudnia 2014 r. o zmianie ustawy o obrocie instrumentami finansowymi oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2015 r., poz. 73). Na mocy tego przepisu, w art. 11 ustawy z dnia 21 lipca 2006 r. o nadzorze nad rynkiem finansowym (Dz. U. z 2012 r. poz. 1149 ze zm.) dodany został ust. 6a, zgodnie z którym, w postępowaniach z wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy oraz w postępowaniach w sprawie wznowienia postępowania administracyjnego, stwierdzenia nieważności decyzji, a także zmiany lub uchylenia decyzji ostatecznej do Przewodniczącego Komisji, Zastępców Przewodniczącego oraz członków Komisji nie stosuje się przepisu art. 24 § 1 pkt 5 kpa. Ewentualny zatem zarzut niezastosowania tego przepisu w stosunku do członków Komisji w związku z ponownym rozpatrzeniem sprawy, nie znajduje uzasadnienia. Ponownie rozpoznając sprawę organ zbada okoliczności popełnienia każdego z naruszeń i nałoży stosowną karę pieniężną za każdy z nich oddzielnie po ustaleniu czy nie doszło do jej przedawnienia. Uznając zatem za zasadny zarzut naruszenia art. 97 ust. 1 pkt 2 ustawy o ofercie w związku z art. 7, 77 § 1 i 107 § 3 kpa Sąd na mocy art. 145 § 1 pkt 1a i c p.p.s.a. orzekł jak w wyroku. O kosztach postępowania Sąd orzekł w myśl art. 200 p.p.s.a.