VI SA/Wa 1294/07

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Stanisław Gronowski (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Magdalena Bosakirska Sędzia WSA Jolanta Królikowska-Przewłoka Protokolant Marcin Just po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 20 grudnia 2007 r. sprawy ze skargi A. S.A. z siedzibą w P. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] maja 2007 r. nr [...] w przedmiocie zezwolenia na zajęcie pasa drogowego oddala skargę A. S.A. w P., zwana dalej "skarżącą", zajmowała pas drogowy przy ul. A. w rej. ul. G. (droga powiatowa) na potrzeby lokalizacji reklamy o powierzchni 34,22 m2. Wobec upływu z dniem 20 stycznia 2007 r. terminu na zajęcie pasa drogowego pismem z dnia 1 września 2007 r. zwróciła się do Zarządu Dróg Miejskich w W. o wydanie decyzji zezwalającej na zajęcie pasa drogowego na okres 18 miesięcy. Decyzją Dyrektora Zarządu Dróg Miejskich w W. z dnia [...] lutego 2007 r. nr [...], wydaną z upoważnienia Prezydenta [...] W., w pkt. 1 zezwolono na zajęcie pasa drogowego na okres od dnia 21 stycznia 2007 r. do dnia 12 lutego 2007 r. W pkt. 2 decyzji odmówiono wydania zezwolenia na lokalizacje reklamy od dnia 13 lutego 2007 r. W pkt. 3 decyzji rozstrzygnięciu zamieszczonemu w pkt. 2 decyzji nadano rygor natychmiastowej wykonalności, który odnosił się do samego nośnika reklamowego. Ponadto w pkt. 4 ustalono warunki zajęcia pasa drogowego, stanowiące zał. nr 2 decyzji, zaś w pkt. 5 ustalono opłatę za umieszczenie w pasie drogowym reklamy. Decyzja została wydana m.in. na podstawie przepisów art. 19 ust. 5, art. 39 ust. 3 i art. 40 ust. 2 pkt 3 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2004 r. Nr 204, poz. 2086 ze zm.). Stosownie do art. 19 ust. 5 powołanej ustawy, w granicach miast na prawach powiatu zarządcą wszystkich dróg publicznych, z wyjątkiem autostrad i dróg ekspresowych, jest prezydent miasta. W myśl art. 39 ust. 3 ustawy, w szczególnie uzasadnionych przypadkach lokalizowanie w pasie drogowym obiektów budowlanych lub urządzeń niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego może nastąpić wyłącznie za zezwoleniem właściwego zarządcy drogi, z zastrzeżeniem ust. 7, wydawanym w drodze decyzji administracyjnej. Stosownie do art. 40 ust. 2 pkt 3 ustawy zezwolenie na zajęcie pasa drogowego na cele niezwiązane z budową, przebudową, remontem, utrzymaniem i ochroną dróg, wymagające zezwolenia zarządcy drogi, w drodze decyzji administracyjnej, dotyczy umieszczania w pasie drogowym obiektów budowlanych niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego oraz reklam. Rozpoznając sprawę organ I instancji wziął pod uwagę przyjęty przez Radę Ministrów na posiedzeniu w dniu 19 kwietnia 2005 r. Krajowy Program Bezpieczeństwa Ruchu Drogowego 2005 - 2007 - 2013 GAMBIT 2005, w którym stwierdzono m.in., że obecny stan bezpieczeństwa ruchu drogowego w Polsce oraz członkowstwo Polski w Unii Europejskiej wymagają potraktowania działań na rzecz poprawy bezpieczeństwa ruchu drogowego jako jednego z najważniejszych priorytetów polityki transportowej państwa. Analizując stan bezpieczeństwa ruchu drogowego w W. organ oparł się zasadniczo na opinii w sprawie zagrożeń kierujących pojazdami wynikających z umieszczenia reklam w pasach dróg w [...] W., opracowanej przez Instytut Badawczy Dróg i Mostów - Pracownię Bezpieczeństwa Ruchu Drogowego. Według tej opinii w W. w 2005 r. miało miejsce 1670 wypadków drogowych, w których zginęło 127 osób, a 2.062 osoby zostały ranne. W stosunku do poprzedniego roku pogorszył się poziom bezpieczeństwa w ruchu drogowym, gdyż wzrosła liczba wypadków o 135, tj. o 8,8%. Świadczy to o pogarszającej się tendencji bezpieczeństwa w ruchu drogowym. W świetle opinii zagrożenie dla bezpieczeństwa ruchu drogowego stanowią reklamy umieszczane w pasach dróg. Zatrzymanie wzroku na reklamie powoduje efekt tzw. fiksacji, wynoszący od 0,2 do 1,5 sekundy, podczas którego kierowca nie pobiera nowych informacji z otoczenia. Wówczas, w zależności od prędkości pojazdu, pojazd przejeżdża od 2,8 m. do 33,3 m. Ponadto, według badań przeprowadzonych w USA 10 – 30 % wszystkich wypadków drogowych czynnik rozproszenia uwagi kierowcy jest jednym z powodów ich zaistnienia, a przyczyną ok. 1/3 z tych wypadków były wizualne bodźce zewnętrzne – głównie przydrożne reklamy. Powyższe badania wykazały również wprost proporcjonalny wzrost liczby wypadków drogowych do liczby reklam przypadających na kilometr drogi. Średni wskaźnik wypadkowości dla odcinków drogi z przydrożnymi reklamami był o 40,9% wyższy niż dla odcinków bez reklam. Najbardziej narażeni na oddziaływanie bodźców zewnętrznych są niedoświadczeni młodzi kierowcy. W ocenie organu zebrane w sprawie dowody potwierdzają okoliczność, że wnioskowana reklama, adresowana jest do kierujących pojazdami. Pas drogowy na omawianym odcinku pełni zaś ważną rolę w układzie drogowym [...] W. i charakteryzuje się wysokim natężeniem ruchu kołowego. Jak wynika z przeprowadzonych badań w porannym szczycie natężenie ruchu w tym miejscu wynosi 3018 pojazdów na godzinę. Natomiast, według wspomnianej opinii, z pasa drogi powinny być usunięte reklamy, jeżeli maksymalne natężenie ruchu pojazdu na godzinę przekracza 1400 pojazdów. Ponadto na omawianym odcinku drogi planowane jest podwyższenie prędkości pojazdów. Organ wskazał również na planowane podniesienie prędkości do 70 km/h na odcinku drogi, na którym jest zlokalizowana reklama. Organ zasadą pogłębiania zaufania obywateli do organów administracji publicznej oraz słusznym interesem strony uzasadnił przesunięcie terminu na zajęcie pasa drogowego do dnia wydania decyzji. W następstwie odwołania skarżącej decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] maja 2007 r. [...] uchylono decyzję zarządcy drogi w części dotyczącej punktu pierwszego w zakresie końcowego terminu zezwolenia na zajęcie pasa drogowego, punktu drugiego, punktu trzeciego oraz punktu piątego w zakresie wysokości opłaty i orzeczono co do istoty sprawy w ten sposób, iż końcowy termin zezwolenia na zajęcie pasa drogowego ustalono na dzień 5 czerwca 2007 r., nadano punktowi drugiemu brzmienie: Odmówić zezwolenia na zajęcia pasa drogowego od dnia 6 czerwca 2007 r. Ponadto uchylono nadany przez organ pierwszej instancji rygor natychmiastowej wykonalności i ustalono opłatę za umieszczenie w pasie drogowym reklamy w wysokości 8507, 09 zł. W uzasadnieniu powyższej decyzji SKO na wstępie powołało się na przepisy art. 39 ust. 1 i 3 ustawy o drogach publicznych, akcentując szczególnie chronione dobro przez te przepisy, jakim jest bezpieczeństwo ruchu drogowego. Każde umieszczenie urządzenia niezwiązanego z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego zagraża temu bezpieczeństwu i jako takie jest prawnie zakazane. Zezwolenie, w drodze wyjątku, na umieszczenie w pasie drogowym obiektu niezwiązanego z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego, musi być zatem spowodowane takimi względami, które powodują że uzasadnione staje się odstąpienie od ochrony dobra nadrzędnego, tj. bezpieczeństwa ruchu drogowego. Takie zaś okoliczności nie zostały wykazane przez skarżącą. Organ odwoławczy powołał się także na orzecznictwo NSA, a w szczególności na wyrok z dnia 2 lutego 2005 r. (OSK 1026/04, Lex Nr 171170), w świetle którego nie ma podstaw do wniosku, aby reklama umieszczona w ruchliwym punkcie miasta nie stwarzała zagrożenia dekoncentracji kierowców i pieszych, słowem nie powodowała zagrożenia w ruchu drogowym. Przesuwając skarżącej termin zajęcia pasa drogowego do dnia 5 czerwca 2007 r. SKO, podobnie jak organ I instancji, uzasadniał to zasadą pogłębiania zaufania obywateli do organów administracji publicznej oraz słusznym interesem skarżącej. Na powyższą decyzję skarżąca złożyła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. Zarzuciła w pierwszej kolejności naruszenie przepisu art. 38 ust. 1 ustawy o drogach publicznych. W myśl tego przepisu istniejące w pasie drogowym obiekty budowlane i urządzenia niezwiązane z gospodarką drogową lub obsługą ruchu, które nie powodują zagrożenia i utrudnień ruchu drogowego i nie zakłócają wykonywania zadań zarządu drogi, mogą pozostać w dotychczasowym stanie. Ponadto zarzuciła naruszenie powołanego przepisu art. 39 ust. 3 ustawy o drogach publicznych. Zarzuciła również naruszenie przepisów postępowania administracyjnego, a w szczególności art. 6, 7, 10, 77, 79 i 107 § 3 k.p.a. W szczególności, według skarżącej, nie zostało dostatecznie wykazane, aby sporna reklama stanowiła zagrożenie dla bezpieczeństwa ruchu drogowego. Podważa walor dowodowy opinii w sprawie zagrożeń kierujących pojazdami wynikających z umieszczenia reklam w pasach dróg w [...] W., opracowanej przez Instytut Badawczy Dróg i Mostów - Pracownię Bezpieczeństwa Ruchu Drogowego. Podnosi również, iż stan faktyczny sprawy nie uległ zmianie od 8 września 2003 r., od kiedy skarżąca posiadała zezwolenie na zajęcie omawianego odcinka pasa drogowego. Znane więc było organowi natężenie ruchu drogowego i wcześniej zarządca drogi nie podnosił tych okoliczności. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym w świetle paragrafu drugiego powołanego wyżej artykułu kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Kontrolując zaskarżoną decyzję pod kątem powyższych kryteriów skarga nie zasługuje na uwzględnienie, gdyż zaskarżona decyzja nie narusza prawa, przynajmniej w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi; Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm., zwanej p.p.s.a.). Niniejsza skarga jest jedną z wielu jakie wpłynęły ostatnio do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w sprawach dotyczących odmowy przedłużania przez zarządcę drogi zajęcia pasa drogowego pod przedmiotowe reklamy. Nieuwzględnianie przez zarządcę drogi wspomnianych wniosków dotyczy wielu przedsiębiorców funkcjonujących na omawianym rynku, a więc konkurentów skarżącej na rynku wieloformatowych reklam lokalizowanych w pasie drogowym. Skarżąca nie jest więc nierównoprawnie traktowana w obrocie przez zarządcę drogi. Podstawę materialnoprawną zaskarżonej decyzji stanowił w szczególności przepis art. 39 ust. 3 ustawy o drogach publicznych. Zgodnie z tym przepisem w szczególnie uzasadnionych przypadkach lokalizowanie w pasie drogowym obiektów budowlanych lub urządzeń niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego może nastąpić, z zastrzeżeniem ust. 7, wyłącznie za zezwoleniem właściwego zarządcy drogi. Zastrzeżenie, o którym mowa w ust. 7, dotyczy dzierżawy lub najmu kanałów technologicznych usytuowanych wzdłuż drogi, zatem przepis ten nie miał zastosowania w rozpoznawanej sprawie. W świetle art. 39 ust. 1 pkt 1 powyższej ustawy zabronione jest dokonywanie w pasie drogowym czynności, które mogłyby zagrażać bezpieczeństwu ruchu drogowego. W szczególności zabronione jest lokalizowanie obiektów budowlanych, umieszczania urządzeń, przedmiotów i materiałów niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego. Umieszczenie takich obiektów może nastąpić wyłącznie za zezwoleniem organu gminy (art. 40 ust. 2 pkt 3 ustawy o drogach publicznych). Organy administracji, przeprowadzając postępowanie administracyjne, kierowały się więc zasadą wyrażoną w powołanym przepisie art. 39 ust. 3 ustawy o drogach publicznych rozważając, czy wydanie zezwolenia na dalsze umieszczenie reklamy w pasie drogowym jest szczególnie uzasadnione, a przede wszystkim oceniając, czy umieszczenie reklamy nie będzie powodowało zagrożenia bezpieczeństwa w ruchu drogowym. W zaskarżonej decyzji, oraz decyzji wydanej w pierwszej instancji, powołując się na opinię Instytutu Badawczego Dróg i Mostów, organy ustaliły negatywny wpływ reklam umieszczonych w pasie drogowym na bezpieczeństwo w ruchu drogowym. Sąd podziela to stanowisko. Reklama lokalizowana w pasie drogowym, jak wykazały ustalenia organu administracji, powoduje dekoncentrację uwagi uczestników ruchu drogowego, co przy znacznym nasileniu ruchu i stale się zwiększającym, stanowi realne zagrożenie jego bezpieczeństwa. Według ustaleń organu w porannym szczycie natężenie ruchu w miejscu posadowienia nośnika reklamowego wynosi 3018 pojazdów na godzinę, co stanowi znaczną liczbę. W świetle badań Instytutu Badawczego Dróg i Mostów przy natężeniu ruchu przekraczającym 1400 pojazdów na godzinę, urządzenia reklamowe umieszczone w pasie drogowym powinny być usunięte. Według badań wymienionego Instytutu czas, jaki kierowca poświęca na wzrokowe pobranie treści reklamy, tzw. "fiksacja", wynosi od 0,2 do 1,5 sekundy. Przy prędkości poruszania się – 50 km/h – w tym czasie pojazd przejeżdża od 2,8 m do 20,8 m i jest to droga przejazdu niekontrolowanego. W ocenie organów, przy istniejącym natężeniu ruchu drogowego, i stale wzrastającym, umieszczenie reklamy we wnioskowanym miejscu pasa drogowego, stwarza realne zagrożenie bezpieczeństwa ruchu. Przy wydawaniu zaskarżonej decyzji, akcentującej ten element, organ administracji miał na uwadze omawiane wyżej wyniki badań, a więc jego rozstrzygnięciu trudno byłoby zasadnie postawić zarzut dowolności. Dla potrzeb ustalenia negatywnego wpływu reklam w pasie drogowym na bezpieczeństwo ruchu drogowego nie ma w sprawie istotnego znaczenia nieposiadanie waloru opinii biegłego, w rozumieniu art. 84 k.p.a., przez wspomniane opracowanie Instytutu Badawczego Dróg i Mostów – Pracownię Bezpieczeństwa Ruchu Drogowego, na której oba organy oparły swe rozstrzygnięcia w sprawie. Opinia ta jest dokumentem, w rozumieniu art. 75 k.p.a., i tym samym może stanowić dowód w postępowaniu administracyjnym. Opracowanie to zostało sporządzone przez jednostkę badawczo-naukową specjalizującą się w zagadnieniach bezpieczeństwa ruchu drogowego, a więc podmiot kompetentny w dziedzinie, w której się wypowiedział. Nie można więc zarzucić dowolności w ustaleniach obu organów, które negatywny wpływ przydrożnych reklam na bezpieczeństwo ruchu drogowego wywiodły z omawianego opracowania. Trudno byłoby zresztą polemizować ze stanowiskiem zajętym we wspomnianej opinii o negatywnym wpływie przydrożnych reklam na bezpieczeństwo ruchu drogowego. Można byłoby jedynie dyskutować nad rozmiarem tego zagrożenia, co zresztą zależy od wielu czynników, nie zaś nad samym faktem, że takie zagrożenie występuje. Skoro organy wykazały wysoki poziom natężenia ruchu drogowego, mającego tendencję wzrostową, co stwarza zagrożenie dla bezpieczeństwa ruchu drogowego, a reklama w pasie drogowym stan ten pogłębia, odmowa przedłużenia skarżącej terminu zajmowania pasa drogowego pod reklamę, znajdowała uzasadnienie w przepisach art. 39 ust. 1 pkt 1 i art. 39 ust. 3 ustawy o drogach publicznych. Sąd nie dopatrzył się także, aby zaskarżona decyzja oraz decyzja organu pierwszej instancji, naruszały przepis art. 38 ust. 1 ustawy o drogach publicznych. Zdaniem Sądu powołany przepis, pozwalający na pozostawienie w dotychczasowym stanie istniejących w pasie drogowym obiektów budowlanych i urządzeń niezwiązanych z gospodarką drogową lub obsługą ruchu, nie odnosi się do obiektów lub urządzeń, które za zgodą zarządcy drogi są lokalizowane w pasie drogowym na czas ściśle określony, jak to ma miejsce w odniesieniu do reklam, a ponadto, co wyraźnie wynika z brzmienia powyższego przepisu, nie dotyczy obiektów i urządzeń, które stwarzają zagrożenie dla bezpieczeństwa ruchu. Ten zaś wzgląd był przyczyną odmowy przedłużenia skarżącej dalszego użytkowania pasa drogowego. W ocenie Sądu brak jest także podstaw dla stawiania zaskarżonej decyzji i decyzji organu pierwszej zarzutu naruszenia przepisów postępowania administracyjnego, przynajmniej w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Gdyby nawet dopatrzyć się uchybień w postępowaniu administracyjnym to zostały one w znacznej mierze skonwalidowane na rzecz skarżącej, poprzez przesunięcie terminu na zajęcie pasa drogowego, zarówno przez organ pierwszej, jak i drugiej instancji. Sąd nie znalazł również podstaw dla uwzględnienia podniesionego na rozprawie zarzutu skarżącej związanego z zakwestionowaniem przez nią uchwały Rady [...] W. z dnia [...] maja 2004 r. w sprawie wysokości stawek opłat za zajęcie pasa drogowego dróg publicznych na obszarze [...] W., z wyjątkiem autostrad i dróg ekspresowych [...], a to z uwagi na zarzucaną niezgodność z art. 19 ust. 5 w związku z art. 40 ust. 8 ustawy o drogach publicznych. Zarzut ten dotyczy aktu prawa miejscowego, którego moc wiążąca może być podważona w dwojaki sposób. Może to uczynić wojewoda, stwierdzając w terminie 30 dni od dnia doręczenia uchwały, w ramach swoich uprawnień nadzorczych, nieważność podjętego aktu (art. 91 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym - Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.), a może to uczynić też każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą, poprzez skierowanie skargi do sądu administracyjnego, po uprzednim wezwaniu do usunięcia naruszenia prawa (art. 101 ustawy o samorządzie gminy). Uchwała Rady [...] W., o której w skardze mowa, jest wiążąca bo nie została w żaden ze wskazanych sposobów podważona, a w niniejszej sprawie nie ma miejsca na skuteczne zakwestionowanie wspomnianej uchwały. Ponadto Sąd nie podziela stanowiska skarżącej co do niezgodności omawianej uchwały z art. 19 ust. 5 i art. 40 ust. 8 ustawy o drogach publicznych. Zgodnie z art. 40 ust. 8 ww. ustawy organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego, w drodze uchwały, ustala dla dróg, których zarządcą jest jednostka samorządu terytorialnego, wysokość stawek opłaty za zajęcie 1 m2 pasa drogowego (...). Zgodnie z tym przepisem, dla dróg położonych na terenie [...] W., uchwałę w tym przedmiocie podejmuje organ stanowiący tej jednostki samorządu terytorialnego jakim jest Rada [...] W. Okoliczność, że powołany przepis jest tak sformułowany, iż odnosi regulację do dróg zarządzanych przez jednostkę samorządu terytorialnego, nie zaś przez organ wykonawczy (czy stanowiący) tej jednostki, nie może mieć istotnego znaczenia, bowiem sama jednostka samorządu terytorialnego, mimo posiadanej osobowości prawnej, nie realizuje bezpośrednio żadnych zadań. Czyni to przez swoje organy i w zależności od rodzaju zadań - albo przez organy stanowiące, albo przez organy wykonawcze. Kwestie zarządzania drogami należą do sfery władzy wykonawczej, co wynika z przepisów ustawy o samorządzie gminnym, która w art. 18 ust. 2 określa krąg spraw zastrzeżonych do właściwości rady gminy (m.in. podejmowanie uchwał w sprawach nakładania opłat określonych w odrębnych ustawach), a w art. 30 ust. 1 i ust. 2 dla wójta (burmistrza/prezydenta) zastrzega wykonywanie uchwał rady, (m.in. gospodarowanie mieniem komunalnym), jak też z ustawy o drogach publicznych. Zgodnie z art. 19 ust. 1 ustawy o drogach publicznych, zarządcą drogi jest organ administracji rządowej lub jednostki samorządu terytorialnego, do którego właściwości należą sprawy z zakresu planowania budowy, przebudowy, remontu, utrzymania i ochrony dróg, z kolei ust. 2 wskazuje konkretnie zarządców poszczególnych rodzajów dróg m.in. w pkt 4 tj. dla dróg gminnych - wójta/burmistrza/prezydenta miasta. W stosunku do [...] W., które legitymuje się statusem miasta na prawach powiatu (art. 1 ust. 1 ustawy z dnia 15 marca 2002 r. o ustroju miasta stołecznego Warszawy – Dz. U. Nr 41, poz. 361 ze zm.), zgodnie z art. 19 ust. 5 ustawy o drogach publicznych, zarządcą wszystkich dróg publicznych w granicach W., z wyjątkiem autostrad i dróg ekspresowych, jest jej organ wykonawczy – Prezydent [...] W.. W świetle powyższego nie może być wątpliwości, że podjęta na podstawie art. 40 ust. 8 ww. ustawy w dniu [...] maja 2004 r. przez Radę [...] W. uchwała w sprawie opłat za zajęcie pasa drogowego (...), podjęta została prawidłowo, a dotyczy dróg na terenie W. zarządzanych przez organ wykonawczy jednostki samorządu terytorialnego, nie przez samą jednostkę, jak to wprost wynikałoby z art. 40 ust. 8 tej ustawy. W tym stanie rzeczy, nie znajdując podstaw dla uwzględnienia skargi, podlega ona oddaleniu (art. 151 p.p.s.a.).