VI SA/Wa 1299/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Magdalena Maliszewska Sędziowie Sędzia WSA Ewa Frąckiewicz Sędzia WSA Henryka Lewandowska-Kuraszkiewicz (spr.) Protokolant ref. staż. Katarzyna Smaga po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 30 sierpnia 2011 r. sprawy ze skargi Z. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] marca 2011 r. nr [...] w przedmiocie cofnięcia licencji na wykonywanie transportu drogowego taksówką 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz utrzymaną nią w mocy decyzję Prezydenta [...] z dnia [...] stycznia 2011 r.; 2. stwierdza, że uchylone decyzje nie podlegają wykonaniu; 3. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] na rzecz skarżącego Z. S. kwotę 200 (dwieście) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] decyzją z dnia [...] marca 2011 r., sygn. [...] na podstawie art. 59 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 z późn. zm.), dalej: "k.p.a." i art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. w zw. z art. 14 ust. 1, art. 15 ust. 3 pkt 1, art. 83 ust. 1 i art. 84 ust. 2 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym (Dz. U. z 2007 r. Nr 125, poz. 874 ze zm.), dalej: "u.t.d.", po rozpatrzeniu wniosku o przywrócenie terminu do złożenia odwołania oraz odwołania Z. S. od decyzji nr [...] Prezydenta [...] z dnia [...] stycznia 2011 r. o cofnięciu skarżącemu licencji nr [...] na wykonywanie transportu drogowego taksówką: w pkt 1 uwzględniło wniosek o przywrócenie terminu do złożenia odwołania, w pkt 2 utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję. Do wydania powyższej decyzji doszło w oparciu o następujące ustalenia: W dniu [...] lipca 2010 r. zostało skierowane przez Prezydenta [...] do przedsiębiorcy – Z. S. zawiadomienie o zamiarze wszczęcia kontroli. Pismo to nie zostało przez zainteresowanego odebrane, mimo podwójnego awizowania przez urząd pocztowy. Wobec tego Prezydent [...] uznał je za doręczone w trybie art. 44 k.p.a. Następnie organ licencyjny w dniu [...] sierpnia 2010 r. wystosował do przewoźnika wezwanie do przedstawienia w terminie trzech tygodni dokumentów związanych z prowadzoną działalnością gospodarczą w trybie art. 83 ust. 1 u.t.d. Z. S. nie podjął także tego pisma, pomimo podwójnego awizowania przez urząd pocztowy. Wobec tego organ uznał pismo za doręczone z datą 30 sierpnia 2010 r. Przedsiębiorca w zakreślonym terminie nie przedstawił żądanych dokumentów. W tej sytuacji Prezydent [...] w dniu 29 września 2010 r. wszczął z urzędu na podstawie art. 15 ust. 3 pkt 1 u.t.d. postępowanie administracyjne w przedmiocie cofnięcia Z. S. licencji na wykonywanie transportu drogowego taksówką. Zawiadomienie wysłano listem poleconym. Nie zostało ono odebrane przez przedsiębiorcę mimo podwójnego awizowania przez pocztę. Wobec tego organ na mocy art. 44 k.p.a. uznał pismo za doręczone z dniem 20 października 2010 r. Przed zakończeniem tego postępowania organ wysłał do zainteresowanego kolejne pismo, zawierające m.in. pouczenie z art. 10 k.p.a. Korespondencja ta również nie została podjęta przez przewoźnika, mimo podwójnego awizowania. Organ uznał je za doręczone w trybie art. 44 k.p.a. z dniem 16 grudnia 2010 r. Prezydent [...] decyzją nr [...] z dnia [...] stycznia 2011 r. cofnął Z. S. licencję nr [...] na wykonywanie transportu drogowego taksówką wydaną w dniu [...] grudnia 2009 r. Organ wyjaśnił, że w myśl art. 83 ust. 1 u.t.d. miał uprawnienie do zobowiązania przewoźnika do przedstawienia dokumentów i informacji, że spełnia wymagania ustawowe i warunki określone w licencji. Jeżeli zaś przedsiębiorca nie zrealizuje tego obowiązku w wyznaczonym terminie, to na mocy art. 15 ust. 3pkt 1 u.t.d. organ może cofnąć licencję, co też w omawianej sprawie wystąpiło. Decyzja ta także nie została przez zainteresowanego odebrana. Organ uznał ją za doręczoną z datą 26 stycznia 2011 r., na mocy art. 44 k.p.a., jako podwójnie awizowaną. Pismem z dnia 11 lutego 2011 r. Prezydent [...] zobowiązał przedsiębiorcę, że decyzja o cofnięciu licencji jest ostateczna, a licencja podlega zwrotowi do tego organu. Korespondencji tej także skarżący nie podjął. Z. S. w dniu 23 lutego 2011 r. złożył za pośrednictwem Prezydenta [...] pismo zawierające wniosek o przywrócenie terminu do złożenia odwołania od powyższej decyzji oraz odwołanie od tej decyzji. Jako powód uchybienia terminowi do złożenia odwołania podał, że nie odbiera korespondencji osobiście a poprzez właścicielkę posesji, która jako jedyna ma też dostęp do skrzynki listowej. Żadna korespondencja od organu licencyjnego nie dotarła do niego ani nie miał o takim postępowaniu informacji. O cofnięciu licencji dowiedział się dopiero telefonicznie od prezesa korporacji taksówkowej. Decyzję organu I instancji uznał za krzywdzącą z uwagi na jego stan zdrowia, wiek, sytuację rodzinną i majątkową. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] powołaną decyzją z dnia [...] marca 2011 r. w pkt 1 uwzględniło wniosek skarżącego o przywrócenie terminu do złożenia odwołania, w pkt 2 utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję. Co do rozstrzygnięcia w pkt 1 stanęło na stanowisku, że skarżący uprawdopodobnił, że uchybił terminowi bez swojej winy, albowiem nie była przekazywana mu korespondencja. W przedmiocie rozstrzygnięcia w pkt 2 organ stwierdził, że korespondencja organu licencyjnego była kierowana na adres wskazany przez skarżącego i dlatego należało uznać, że doręczana była skutecznie. W przypadku zmiany adresu przedsiębiorca jest obowiązany poinformować o tym organ. Akceptacja niepodejmowania korespondencji przez przedsiębiorcę uniemożliwiałaby realizację obowiązku kontroli przewidzianej przez art. 84 ust. 1 i 2 u.t.d. Organ I instancji prawidłowo podejmował czynności zmierzające do przeprowadzenia kontroli, a strona swoim zachowaniem naruszyła art. 83 u.t.d. nakładający obowiązek przedstawienia dokumentów. Skarżący odebrał tę decyzję w dniu 7 kwietnia 2011 r. W dniu 3 maja 2011 r. (data stempla pocztowego) wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na pkt 2 decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] marca 2011 r. Podkreślił, że organ nieprawidłowo przyjął, że nie odbierał korespondencji dotyczącej czynności kontrolnych z własnej winy. Skarżący podkreślił, że nie musiał podawać nowego adresu, gdyż dotychczasowy adres zamieszkania jest aktualny. Natomiast korespondencja dotycząca kontroli w ogóle do niego docierała, jak i nie wiedział o podjęciu takowych czynności przez organ licencyjny. Wniósł o uchylenie decyzji i zasądzenie kosztów postępowania. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] podtrzymało stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji, wnosząc o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Ocena działalności organów administracji publicznej dokonywana przez właściwy wojewódzki sąd administracyjny sprowadza się do kontroli prawidłowości zarówno materialnych jak i procesowych aspektów stosunku administracyjnoprawnego, skonkretyzowanego w zaskarżonej decyzji. Dla wyeliminowania z obrotu prawnego zaskarżonego aktu niezbędne jest stwierdzenie, że doszło w nim do naruszenia bądź przepisu prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, bądź przepisu postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, albo przepisu prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania, zgodnie z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a-c ustawy z dnia 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.), dalej: "p.p.s.a.". Należy także zauważyć, że Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, w myśl art. 134 § 1 p.p.s.a. Rozpatrując sprawę w świetle powyższych kryteriów należy stwierdzić, że skarga Z. S. jest uzasadniona, aczkolwiek z innych powodów. Przepis art. 15 ust. 3 pkt 1 u.t.d. stanowi, że licencja może być cofnięta, jeżeli jej posiadacz nie przedstawił, w wyznaczonym terminie, informacji i dokumentów, o których mowa w art. 8 ust. 2 i 3, art. 14 i art. 83. Przepis art. 83 ust. 1 u.t.d. mówi, że organ, który udzielił licencji lub zezwolenia, może nałożyć na przewoźnika drogowego obowiązek przedstawienia w oznaczonym terminie informacji i dokumentów potwierdzających, że spełnia on wymagania ustawowe i warunki określone w licencji lub zezwoleniu. Przepis art. 7 ust. 1 u.t.d. stanowi, że udzielenie, odmowa udzielenia, zmiana lub cofnięcie licencji następuje w drodze decyzji administracyjnej. Natomiast art. 89c u.t.d. wskazuje, że do kontroli działalności gospodarczej przedsiębiorcy, stosuje się przepisy rozdziału 5 ustawy z dnia 2 lipca 2004 r. o swobodzie działalności gospodarczej (Dz. U. z 2007 r. Nr 155, poz. 1095, z późn. zm.). Mimo że z powołanych przepisów nie wynika sposób wzywania przewoźnika do przedstawienia dokumentów w trybie art. 83 u.t.d. Jednakże, mając na uwadze skutki niedopełnienia przez przedsiębiorcę obowiązku wynikającego z art. 83 u.t.d. (nieprzedstawienia w oznaczonym terminie informacji i dokumentów potwierdzających, że spełnia on wymagania ustawowe i warunki określone w licencji lub zezwoleniu) – możliwość cofnięcia licencji z mocy art. 15 ust. 3 pkt 1 u.t.d., co następuje w drodze decyzji administracyjnej należy przyjąć jako prawidłowe stanowisko organu, że przy ocenie doręczeń wezwań należy stosować uregulowania Kodeksu postępowania administracyjnego dotyczące doręczeń. Przepis art. 42 § 1 k.p.a. mówi, że pisma doręcza się osobom fizycznym w ich mieszkaniu lub miejscu pracy. W przypadku nieobecności adresata, zgodnie z art. 43 k.p.a. pismo doręcza się, za pokwitowaniem, dorosłemu domownikowi, sąsiadowi lub dozorcy domu, jeżeli osoby te podjęły się oddania pisma adresatowi. O doręczeniu pisma sąsiadowi lub dozorcy zawiadamia się adresata, umieszczając zawiadomienie w oddawczej skrzynce pocztowej lub, gdy to nie jest możliwe, w drzwiach mieszkania. Natomiast w razie niemożności doręczenia pisma w sposób wskazany w art. 42 i 43 poczta przechowuje pismo przez okres czternastu dni w swojej placówce pocztowej - w przypadku doręczania pisma przez pocztę (art. 44 § 1 pkt 1 k.p.a.). Zawiadomienie o pozostawieniu pisma wraz z informacją o możliwości jego odbioru w terminie siedmiu dni, licząc od dnia pozostawienia zawiadomienia w miejscu określonym w § 1, umieszcza się w oddawczej skrzynce pocztowej lub, gdy nie jest to możliwe, na drzwiach mieszkania adresata, jego biura lub innego pomieszczenia, w którym adresat wykonuje swoje czynności zawodowe, bądź w widocznym miejscu przy wejściu na posesję adresata (art. 44 § 2 k.p.a.). W przypadku niepodjęcia przesyłki w terminie, o którym mowa w § 2, pozostawia się powtórne zawiadomienie o możliwości odbioru przesyłki w terminie nie dłuższym niż czternaście dni od daty pierwszego zawiadomienia (art. 44 § 3 k.p.a.). Doręczenie uważa się za dokonane z upływem ostatniego dnia okresu, o którym mowa w § 1, a pismo pozostawia się w aktach sprawy (art. 44 § 4 k.p.a.). Bezspornym jest, skoro cofnięcie licencji następuje w drodze decyzji (art. 7 ust. 1 u.t.d.), to do doręczeń decyzji stosuje się powołane wyżej uregulowania. Przenosząc powyższe na grunt niniejszej sprawy, nie można przyjąć, iż zostały prawidłowo dokonane doręczenia zastępcze. Bezspornym w sprawie jest, że żadne z wezwań dotyczących kontroli, wszczęcia postępowania administracyjnego oraz decyzja Prezydenta [...] cofająca licencję skarżącemu nie zostały podjęte ani przez skarżącego osobiście, ani przez któregokolwiek z domowników bądź sąsiadów. Organ przyjął, że doszło do doręczeń zastępczych, których procedurę i skutki reguluje art. 44 k.p.a. Wymaga jednakże podkreślenia, że art. 44 k.p.a. w sposób szczegółowy reguluje procedurę w przypadku niemożności doręczenia pisma stronie, i domniemanie prawne skutecznego doręczenia takiego pisma zachodzić może tylko po spełnieniu wszystkich wymogów określonych tym przepisem (wyrok NSA z dnia 14 września 2010 r., sygn. akt II OSK 1259/09, LEX nr 746433). Zarówno przesyłka zawierająca decyzję organu I instancji, jak i wcześniejsze przesyłki nie były prawidłowo wypełnione, gdyż adnotacja w formie pieczątki o treści "Mieszkanie zamknięte, zawiadomienie pozostawiono w skrzynce" opatrzona datą i nieczytelnym podpisem nie może zastąpić prawidłowego wypełnienia, dołączonego do pisma, zwrotnego potwierdzenia odbioru pisma, który wypełnia doręczyciel w przypadku niemożności doręczenia pisma adresatowi. Chodzi o pkt 3 na odwrocie potwierdzenia, w którym doręczyciel ma obowiązek zawrzeć szczegółowe informacje co do niemożności doręczenia w trybie art. 42 i 43 k.p.a., a także miejsca, w którym złożono pismo. Wymogów tych nie spełnia omówiona wyżej pieczątka. W tej sytuacji, skoro doręczenie zastępcze stwarza domniemanie o istotnych skutkach prawnych dla skarżącego, to dla uznania jego prawidłowości musiały zostać spełnione wszystkie wymagania przewidziane przez art. 44 k.p.a. W niniejszej sprawie nie został dochowany wymóg z § 2 art. 44 k.p.a. Organ zaś nie przeprowadził postępowania czy zawiadomienia w skrzynce spełniały wymagania z art. 44 § 2 k.p.a. W konsekwencji nie można było przyjąć domniemania, że decyzja Prezydenta [...] oraz wcześniejsze wezwania i zawiadomienia zostały skarżącemu doręczone prawidłowo. Postanowienia art. 44 k.p.a. mają charakter gwarancyjny, zmierzający do zapewnienia sprawnego prowadzenia postępowania administracyjnego, ale z poszanowaniem zasady ogólnej z art. 10 k.p.a. zapewnienia stronom udziału w tym postępowaniu. Zatem i stanowisko organu odwoławczego nie było prawidłowe. Nie można bowiem rozpoznawać wniosku o przywrócenie terminu do wniesienia odwołania i samego odwołania, skoro nie została prawidłowo doręczona decyzja organu I instancji (w aktach brak jest późniejszego prawidłowego doręczenia decyzji organu I instancji skarżącemu). Na marginesie należy zauważyć, że rozstrzygnięcie w przedmiocie przywrócenia terminu zapada w formie postanowienia, zgodnie z art. 59 § 1 k.p.a. Odrębną kwestią jest, że skarżący, dowiedziawszy się o toczącym postępowaniu administracyjnym (nieistotne, że dopiero na etapie odwoławczym) nie przedłożył żądanych przez organ licencyjny dokumentów. Jednakże okoliczność ta może być brana pod uwagę w przypadku niebudzących wątpliwości doręczeń pism skarżącemu. Z powyższych względów Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. orzekł jak w pkt 1 sentencji wyroku. Odnośnie pkt 2 sentencji wyroku, Sąd orzekł na podstawie art. 152 p.p.s.a. Zwrot kosztów postępowania zasądzono na mocy art. 200 i 205 § 1 p.p.s.a.