VI SA/Wa 1305/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Maria Jagielska Sędziowie Sędzia WSA Danuta Szydłowska (spr.) Sędzia WSA Dorota Wdowiak Protokolant Monika Bodzan po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 16 grudnia 2009 r. sprawy ze skargi M. W. na decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] maja 2009 r. nr [...] w przedmiocie kary pieniężnej 1. uchyla zaskarżoną decyzję; 2. stwierdza, że uchylona decyzja nie podlega wykonaniu. Zaskarżoną decyzją z dnia [...] maja 2009 roku Główny Inspektor Transportu Drogowego po rozpatrzeniu odwołania M. W. od decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] listopada 2008 roku o nałożeniu kary pieniężnej w wysokości 3050 złotych, na podstawie 138 § 1 pkt 1 i 2 kpa, art. 87 ust. 1, art. 92 ust. 1 pkt 2 i 8 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym (Dz. U. z 2007 r. Nr 125. poz. 874 ze zm.) oraz lp. 10.2, lp. 10.3, lp. 10.1, lp. 11.2.4 załącznika do ww. ustawy, art. 6 ust. 1, art. 7, art. 8 ust. 1-5 i 8 rozporządzenia (WE) Nr 561/2006 Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 15 marca 2006 r. w sprawie harmonizacji niektórych przepisów socjalnych odnoszących się do transportu drogowego oraz zmieniające rozporządzenia Rady (EWG) nr 3821/85 i (WE) 2135/98, jak również uchylające rozporządzenie Rady (EWG) nr 3820/85 (Dz. U. UE. L. 06. 102. 1), art. 15 ust 3. rozporządzenia Rady (EWG) Nr 3821/85 z dnia 20 grudnia 1985 r. w sprawie urządzeń rejestrujących stosowanych w transporcie drogowym (Dz. Urz. WE L370 z 31.12.1985 ze zm.), w punkcie 1 uchylił decyzję organu I instancji i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia w części dotyczącej nałożenia kary pieniężnej w wysokości 750 złotych z tytułu skrócenia tygodniowego czasu odpoczynku przy wykonywaniu przewozu drogowego i w punkcie 2 utrzymał decyzję organu I instancji w pozostałym zakresie w mocy. Uzasadniając swoje stanowisko w sprawie Główny Inspektor Transportu Drogowego wyjaśnił, iż podstawę faktyczną rozstrzygnięcia stanowiło skrócenie dziennego czasu odpoczynku przy wykonywaniu przewozu drogowego, przekroczenie maksymalnego czasu prowadzenia pojazdu bez przerwy oraz nieprawidłowe działanie urządzenia rejestrującego: nieprawidłowe operowanie przełącznikiem grup czasowych ustalone podczas kontroli pojazdu marki [...] o numerze rejestracyjnym [...] w dniu [...] lipca 2008 r. w miejscowości M. na drodze krajowej nr [...]. Wyniki kontroli zamieszczono w protokole nr [...] z dnia [...] lipca 2008 r. podpisanym bez zastrzeżeń przez kontrolowanego kierowcę. Następnie organ przytoczył treść przepisów mających zastosowanie w niniejszej sprawie i stanowiących materialno prawną podstawę rozstrzygnięcia. GITD, uchylając w pkt. 1 zaskarżonej decyzji i przekazując organowi I instancji sprawę do ponownego rozpatrzenia w zakresie wskazanego naruszenia uznał, iż organ I instancji naruszył art. 10 kpa. Uzasadniając utrzymanie w mocy decyzji organu I instancji w zakresie pozostałych naruszeń organ wskazał, iż przedmiotowe naruszenia miały miejsce, w toku postępowania administracyjnego, starannie dokonano ustaleń faktycznych i stosownie do tego zastosowano obowiązujące przepisy prawne. Podkreślił, że kary w transporcie drogowym określono w sposób sztywny w ramach poszczególnych naruszeń, a decyzja wydawana na podstawie tych przepisów ma związany, a nie uznaniowy charakter. Organ odwoławczy wskazał, iż za działalność przedsiębiorstwa zawsze ponosi odpowiedzialność osoba, która je prowadzi. To na nim spoczywa ciężar odpowiedzialności za ewentualne skutki działań osób (w tym kierowcy), którymi się posługuje w wykonywaniu działalności gospodarczej. Przedsiębiorstwo transportowe odpowiada za naruszenia przepisów, których dopuszczają się kierowcy tego przedsiębiorstwa, nawet jeśli naruszenie takie miało miejsce na terytorium innego Państwa Członkowskiego lub w państwie trzecim. W skardze złożonej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie M. W., zwany dalej skarżącym, wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji. W obszernym uzasadnieniu skargi skarżący podniósł m.in., iż organ nie dokonał właściwej i rzetelnej oceny stanu faktycznego sprawy. Przede wszystkim nie wziął pod uwagę takich okolicznościami jak stan klęski żywiołowej, opóźnienie przeprawy promowej z powodu sztormu, blokady drogowej jak również opóźnienia spowodowanego kontrolą drogową w B.. Te zdarzenia, na które skarżący nie miał wpływu, winny spowodować umorzenie postępowania administracyjnego. Skarżący nie zgodził się także ze stanowiskiem organu, iż kontrolowany kierowca prowadził pojazd jednoosobowo. Ponadto, zdaniem skarżącego organ dokonał wadliwej analizy wykresówek. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie i podtrzymał dotychczasowe argumenty. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga jest uzasadniona i prowadzi do uchylenia zaskarżonej decyzji aczkolwiek z innych przyczyn niż podniesione w skardze. Sąd, zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz.U. nr, 153 poz.1270), zwanej dalej p.p.s.a., nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi. Zgodnie z art. 15 kpa w postępowaniu administracyjnym obowiązuje zasada dwuinstancyjności. Oznacza to, że sprawa administracyjna winna być dwukrotnie rozpoznana i rozstrzygnięta. Dwukrotne rozpoznanie oznacza obowiązek przeprowadzenia dwukrotnie postępowania wyjaśniającego, konsekwentnie do tego ukształtowane jest postępowanie odwoławcze, którego przedmiotem nie jest weryfikacja decyzji, a ponowne rozpoznanie sprawy administracyjnej (B. Adamiak, Odwołanie w polskim systemie postępowania administracyjnego, Wrocław 1980). W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego ugruntowany jest pogląd, że kompetencje orzecznicze organu odwoławczego nie sprowadzają się tylko do kontroli zasadności zarzutów podniesionych w stosunku do decyzji organu I instancji. W orzeczeniu z dnia 22 marca 1996 r. (sygn. akt SA/Wr 1996/95, ONSA 1997, Nr 1, poz. 35) NSA podkreślił, że "Istota administracyjnego toku instancji polega na dwukrotnym rozstrzygnięciu tej samej sprawy, nie zaś na kontroli zasadności argumentów podniesionych w stosunku do orzeczenia organu I instancji". Obowiązek dwukrotnego rozpoznania oznacza, że organ II instancji, zgodnie z przepisami prawa procesowego, prowadzi postępowanie wyjaśniające. W wyroku z dnia 12 listopada 1992 r. (sygn. akt V SA 721/92, ONSA 1992, Nr 3-4, poz. 95) NSA przyjął, iż "Do uznania, że zasada dwuinstancyjności postępowania została zrealizowana, nie wystarcza stwierdzenie, że w sprawie zapadły dwa rozstrzygnięcia dwóch organów różnych stopni. Konieczne jest też, by rozstrzygnięcia te zostały poprzedzone przeprowadzeniem przez każdy z organów, który wydał decyzję, postępowania umożliwiającego osiągnięcie celów, dla których postępowanie to jest prowadzone". Rodzaje rozstrzygnięć, jakie może wydać organ odwoławczy, zawarte w zamkniętym katalogu określonym w art. 138 kpa, są wiążące dla organu rozpoznającego odwołanie czy zażalenie, a zatem organ nie może wydać innej decyzji, niż wymieniona w powołanym przepisie i zakończyć postępowania w inny sposób, jak tylko przez wydanie jednej z decyzji, o której mowa w treści powołanego artykułu (tak m.in. R. Kędziora, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Wydawnictwo C.H. Beck, Warszawa 2005, s. 354, tak również: P. Przybysz /w:/ Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Wydawnictwo Prawnicze LexisNexis, Warszawa 2004, s. 272, a także NSA w wyroku z dnia 11 kwietnia 2008 r. II GSK 29/08). Tak więc organ odwoławczy może utrzymać w mocy decyzję organu pierwszej instancji albo wydać orzeczenia reformatoryjne bądź kasacyjne, albo też umorzyć postępowanie odwoławcze. Na wstępie należy odnieść się do kwestii, czy Wojewódzki Inspektor Transportu Drogowego nakładając karę pieniężną za stwierdzone w czasie kontroli drogowej lub kontroli w przedsiębiorstwie naruszenia załatwia w drodze decyzji administracyjnej jedną sprawę administracyjną, czy wiele takich spraw. Zdaniem Sądu w przepisie art. 92 utd chodzi o jeden czyn (podjęte działanie) podmiotu wykonującego przewóz drogowy sprzeczny z prawem, którego konsekwencją jest nałożenie kary pieniężnej. W przypadku nałożenia obowiązku uiszczenia sumy kar pieniężnych podczas jednej kontroli drogowej lub w przedsiębiorstwie organ administracji publicznej działa w ramach jednego stosunku administracyjnoprawnego i jednej sprawy administracyjnej w znaczeniu materialnym. Przedmiotem sprawy są wyniki jednej kontroli i nałożenie sumy kar pieniężnych za wszystkie stwierdzone naruszenia. Brak przy tym unormowania dotyczącego sprowadzania kar za poszczególne naruszenia do kary łącznej, w szczególności kolejną decyzją administracyjną. Wobec tego przy przyjęciu założenia wielości spraw administracyjnych w znaczeniu materialnoprawnym nie byłoby możliwości realizacji ograniczenia sumy kar nakładanych odrębnymi decyzjami. Jak wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 11 kwietnia 2008 r. (sygn. akt II GSK 29/08, niepublik.), niezależnie od stwierdzonej liczby naruszeń będzie to jedna sprawa administracyjna załatwiana jedną decyzją administracyjną określającą karę pieniężną, na którą będą składać się kary za poszczególne naruszenia. Skoro stwierdzone naruszenia stanowiły jedną sprawę administracyjną, którą rozstrzygała jedna decyzja o nałożeniu kary pieniężnej to organ odwoławczy nie mógł w jednej sprawie administracyjnej wydać w istocie dwóch decyzji: jednej w trybie art. 138 § 1, drugiej w trybie art. 138 § 2 kpa. W niniejszej sprawie Główny Inspektor Transportu Drogowego wydając zaskarżoną decyzję orzekł co do istoty sprawy (merytorycznie) w części, utrzymując decyzję organu pierwszej instancji w mocy (na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 kpa), w części uchylił decyzję organu pierwszej instancji i przekazał sprawę do rozpoznania, działając w tym zakresie na podstawie przepisu art. 138 § 2 kpa. W ocenie Sądu wydając powyższe rozstrzygnięcie organ dopuścił się naruszenia art. 138 k.p.a., które to naruszenie miało wpływ na wynik sprawy, gdyż takie rozstrzygnięcie nie mieści się w katalogu rozstrzygnięć przewidzianych w tym przepisie. Zgodnie z art. 138 § 1 pkt 2 kpa Główny Inspektor Transportu Drogowego, jeżeli w części uchylał decyzję organu pierwszej instancji powinien jednocześnie w tej części orzec reformatoryjnie. Jeżeli natomiast uznał, że dla rozstrzygnięcia sprawy konieczne było przeprowadzenie postępowania wyjaśniającego w całości lub w znacznej części to powinien orzec kasacyjnie (art. 138 § 2 kpa). Reasumując należy stwierdzić, iż zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem prawa procesowego w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy i jako wadliwa winna być wyeliminowana z obrotu prawnego. Biorąc pod uwagę konieczność ponownego przeprowadzenia postępowania administracyjnego Sąd nie odniósł się do zarzutów podniesionych w skardze uznając, iż zajmowanie stanowiska odnośnie trafności rozstrzygnięcia jest przedwczesne. Rozpoznając ponownie sprawę organ odwoławczy uwzględni wskazaną wyżej ocenę prawną i wyda stosowną decyzję mieszczącą się w katalogu określonym w art. 138 kpa. W tym stanie rzeczy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit c) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz.U. nr 153 poz.1270) orzekł jak w sentencji. Stosownie do art. 152 powyższej ustawy, uchylona decyzja nie podlega wykonaniu.