VI SA/Wa 1312/07

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Grażyna Śliwińska Sędziowie Sędzia WSA Ewa Frąckiewicz Asesor WSA Piotr Borowiecki (spr.) Protokolant Jan Czarnacki po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 12 października 2007 r. sprawy ze skargi E. S.A. z siedzibą w P. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. z dnia [...] czerwca 2007 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wydania zezwolenia na zajęcie pasów drogowych 1. uchyla zaskarżoną decyzję i utrzymaną nią w mocy decyzję Prezydenta Miasta P. z dnia [...] kwietnia 2007 r.; 2. stwierdza, że uchylone decyzje nie podlegają wykonaniu; 3. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. na rzecz skarżącej E. S.A. z siedzibą w P. kwotę 200 (dwieście) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Zaskarżoną decyzją z dnia [...] czerwca 2007 r., nr [...] , Samorządowe Kolegium Odwoławcze w P. – działając na podstawie przepisu art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. w zw. z art. 40 ust. 1 i ust. 2 pkt 3 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz.U. z 2007 r. Nr 19, poz. 115 ze zm.) oraz § 1 ust. 1 i 2 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 1 czerwca 2004 r. w sprawie określenia warunków udzielania zezwoleń na zajęcie pasa drogowego (Dz.U. Nr 140, poz. 1481) – po rozpatrzeniu odwołania skarżącej spółki E. S.A. z siedzibą w P. od decyzji Prezydenta Miasta P. z dnia [...] kwietnia 2007 r. nr [...] w przedmiocie zezwolenia na zajęcie pasów drogowych – utrzymało w mocy w/w decyzję organu I instancji. Z akt sprawy wynika, iż pismem z dnia 13 marca 2006 r. skarżąca spółka w ramach kontynuacji dotychczas posiadanego zezwolenia wystąpiła do Miejskiego Zarządu Dróg w P. z wnioskiem o wydanie zezwolenia na zajęcie pasów drogowych ulic miasta P. przez 69 reklam w celu umieszczenia ich na słupach energetycznych w terminie od dnia 1 kwietnia 2006 r. do dnia 30 kwietnia 2006 r. Do wniosku strona załączyła 69 kompletów dokumentów zawierających szczegółowe plany sytuacyjne wraz z wizualizacjami dla 69 sztuk reklam. Pismem z dnia 17 marca 2006 r. strona skarżąca została zawiadomiona przez Dyrektora Miejskiego Zarządu Dróg w P. o możliwości zapoznania się z dokumentacją sprawy, a także pouczona o przysługujących jej prawach strony. Przed wydaniem decyzji skarżąca spółka, korzystając z przysługującego jej prawa strony, zapoznała się w dniu 23 marca 2006 r. z projektem decyzji Prezydenta Miasta P. udzielającej zezwolenia na zajęcie pasów drogowych, zgodnie z wcześniej złożonym przez stronę wnioskiem z dnia 13 marca 2006 r. (vide: Protokół z dnia 23 marca 2006 r. – w aktach administracyjnych sprawy). Pismem z dnia 27 marca 2006 r. Dyrektor Miejskiego Zarządu Dróg w P. – powołując się na przepis art. 64 § 2 k.p.a. – wezwał skarżącą spółkę do usunięcia braków wniosku z dnia 13 marca 2006 r. w części dotyczącej reklam o treści "K. w pasach wskazanych w tym piśmie ulic miasta P., poprzez złożenie dokumentów określonych w § 1 ust. 5 pkt 1 i 2 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 1 czerwca 2004 r. w sprawie określenia warunków udzielania zezwoleń na zajęcie pasa drogowego, w terminie 7 dni od daty otrzymania wezwania. W uzasadnieniu wezwania Dyrektor MZD w P. wskazał, iż wpłynęło do niego pismo firmy A. z W. informujące o zdemontowaniu 15 sztuk reklam marketu "K. W związku z tym Dyrektor MZD w P. uznał, iż zachodzi konieczność uzupełnienia wniosku o dokumenty niezbędne do wydania zezwolenia na zajęcie pasów drogowych na lokalizację reklam. Jednocześnie pouczono stronę o skutkach nieusunięcia powyższych braków w wyznaczonym terminie. W piśmie z dnia 10 kwietnia 2006 r. skarżąca spółka, ustosunkowując się do wezwania Dyrektora MZD w P. z dnia 27 marca 2006 r. – poinformowała, iż nie posiada wymaganych dokumentów dotyczących 15 tablic reklamujących Supermarket "K. w P. i nie jest w stanie uzupełnić braków we wniosku z dnia 13 marca 2006 r. w ciągu wskazanego terminu 7 dni. W związku z tym skarżąca spółka wskazała, iż prosi o rozpatrzenie wniosku dotyczącego zajęcia pasów drogowych przez reklamy w miesiącu maju 2006 r., z wyłączeniem zdemontowanych przez reklamobiorcę w dniu 24 marca 2006 r. 15 tablic reklamowych, zobowiązując się jednocześnie do uzupełnienia w tym zakresie brakujących dokumentów. Dyrektor Miejskiego Zarządu Dróg w P. w piśmie z dnia 25 kwietnia 2006 r. poinformował skarżącą, że w związku z nieuzupełnieniem braków określonych w wezwaniu z dnia 27 marca 2006 r., jej wniosek o wydanie zezwolenia na zajęcie pasów drogowych ulic miasta P. przez 69 reklam w celu umieszczenia ich na słupach energetycznych – został pozostawiony bez rozpoznania. W piśmie z dnia 25 kwietnia 2006 r. skarżąca spółka, ustosunkowując się do zawiadomienia o wszczęciu postępowania administracyjnego w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej za zajęcie pasów drogowych z przekroczeniem terminu zezwolenia, poinformowała Dyrektora Miejskiego Zarządu Dróg w P., iż w piśmie z dnia 10 kwietnia 2006 r. strona ustosunkowała się do wezwania Dyrektora MZD w P. z dnia 27 marca 2006 r. wyjaśniając przyczyny z powodu których strona nie mogła uzupełnić wymaganych dokumentów dotyczących 15 tablic reklamujących Supermarket "K. w P. W piśmie tym skarżąca wskazała jednocześnie, iż w żaden sposób nie modyfikowała swojego wniosku z dnia 13 marca 2006 r. w zakresie dotyczącym pozostałych 54 reklam. Zdaniem strony wniosek ten został złożony w terminie i zgodnie z wymaganymi przez MZD w P. procedurami. Dodała ponadto, iż w swoim piśmie z dnia 10 kwietnia 2006 r. wnosiła o wydanie decyzji o zajęciu pasów drogowych z pominięciem 15 tablic reklamowych w miesiącu maju 2006 r., zaś w piśmie z dnia 13 kwietnia 2006 r. wnosiła oddzielny wniosek dotyczący zajęcia pasów drogowych w miesiącu maju przez 54 reklamy. W toku prowadzonego odrębnie postępowania administracyjnego w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej za zajęcie pasów drogowych przez 54 reklamy z przekroczeniem terminu zezwolenia, skarżąca spółka w piśmie z dnia 11 maja 2006 r. poinformowała Dyrektora Miejskiego Zarządu Dróg w P., iż piśmie z dnia 10 kwietnia 2006 r. złożyła stosowne wyjaśnienia, wnosząc o rozpatrzenie złożonego wcześniej wniosku, w zakresie zajęcia pasów drogowych przez reklamy w miesiącu kwietniu 2006 r., a nie – jak omyłkowo podano w przedmiotowym piśmie – w miesiącu maju 2006 r., z ewentualnym wyłączeniem 15 tablic reklamujących Supermarket "K. w P., a więc w zakresie pozostałych 54 reklam. W tej sytuacji – zdaniem skarżącej – jej wniosek o wydanie zezwolenia na zajęcie pasów drogowych przez 54 reklamy w miesiącu kwietniu 2006 r. pozostaje nadal aktualny i winien zostać rozpatrzony przez organ I instancji. Strona wskazała ponadto, iż w sposób zupełnie nieuprawniony jej wniosek z dnia 13 marca 2006 r. został pozostawiony bez rozpoznania, co w konsekwencji doprowadziło do wszczęcia postępowania administracyjnego w przedmiocie nałożenia na stronę kary pieniężnej za zajęcie pasów drogowych przez 54 reklamy z przekroczeniem terminu zezwolenia. Zdaniem skarżącej spółki wszczęcie postępowania o nałożeniu kary pieniężnej, bez wcześniejszego merytorycznego rozpoznania żądania strony – narusza w sposób ewidentny jej interes prawny. Postanowieniem z dnia 7 sierpnia 2006 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w P. postanowiło przekazać Prezydentowi Miasta P. – jako właściwemu organowi pierwszoinstanycjnemu – sprawę wydania skarżącej spółce zezwolenia na umieszczenie w okresie od dnia 1 kwietnia 2006 r. do dnia 30 kwietnia 2006 r., 54 reklam stanowiących przedmiot wniosku skarżącej z dnia 13 marca 2006 r., popieranego przed SKO w P. na posiedzeniu w dniu [...] sierpnia 2006 r. Postanowienie to zostało następnie utrzymane w mocy ostatecznym postanowieniem SKO w P. z dnia [...] września 2006 r. Jednocześnie postanowieniem z dnia [...] września 2006 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w P. – działając na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. – zawiesiło z urzędu postępowanie w sprawie odwołania skarżącej spółki od decyzji Prezydenta Miasta P. z dnia [...] maja 2006 r. nr [...] w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej za zajęcie pasów drogowych z przekroczeniem terminu zajęcia określonego w zezwoleniu. W uzasadnieniu postanowienia SKO w P. stwierdziło, iż rozstrzygnięcie sprawy dotyczącej nałożenia kary pieniężnej za zajęcie pasów drogowych z przekroczeniem terminu zależy od uprzedniego zajęcia stanowiska przez organ I instancji w kwestii wydania skarżącej spółce zezwolenia na umieszczenie w okresie od dnia 1 kwietnia 2006 r. do dnia 30 kwietnia 2006 r., 54 reklam stanowiących przedmiot wniosku tej strony z dnia 13 marca 2006 r. W tej sytuacji Prezydent Miasta P. w wyniku rozpatrzenia wniosku skarżącej spółki o wyrażenie zgody na zajęcie pasów drogowych ulic P. w celu umieszczenia 69 sztuk reklam na słupach energetycznych w okresie od dnia 1 kwietnia 2006 r. do dnia 30 kwietnia 2006 r. – działając na podstawie art. 40 ust. 1 i ust. 2 pkt 3, ust. 4 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych oraz na podstawie § 1 ust. 1 i 2 cyt. rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 1 czerwca 2004 r., a także w oparciu o przepis art. 104 k.p.a. i art. 105 § 1 k.p.a.: 1) umorzył postępowanie administracyjne w sprawie wydania dla skarżącej spółki zezwolenia na zajęcie pasów drogowych poprzez umieszczenie na słupach energetycznych 15 sztuk reklam w okresie od dnia 1 kwietnia 2006 r. do dnia 30 kwietnia 2006 r. – wskutek cofnięcia przez stronę w tym zakresie wniosku z dnia 13 marca 2006 r. i tym samym bezprzedmiotowości postępowania; 2) odmówił stronie skarżącej wydania zezwolenia na zajęcie pasów drogowych w okresie od dnia 1 kwietnia 2006 r. do dnia 30 kwietnia 2006 r. w celu umieszczenia na słupach energetycznych 54 sztuk reklam na wskazanych w tej decyzji ulicach P. W uzasadnieniu decyzji organ I instancji – przypominając przebieg dotychczasowego postępowania administracyjnego – stwierdził w konsekwencji, iż wydanie decyzji zezwalającej na umieszczenie na słupach energetycznych od dnia 1 kwietnia 2006 r. do dnia 30 kwietnia 2006 r. 54 sztuk reklam wnioskowanych przez skarżącą nie było możliwe z uwagi na następujące powody: - nieuzupełnienie przez stronę braków formalnych wniosku, pomimo wezwań; - zajmowanie przez stronę wewnętrznie sprzecznego stanowiska, które ostatecznie zostało sprecyzowane dopiero w piśmie pełnomocnika skarżącej spółki z dnia 11 maja 2006 r.; organ wskazał, iż uniemożliwiało to podjęcie przez zarządcę drogi decyzji zezwalającej na zajęcie pasa drogowego przed upływem objętego wnioskiem miesiąca kwietnia 2006 r.; - z uwagi na fakt, iż umieszczenie reklam w pasie drogowym zawsze winno poprzedzać stosowne zezwolenie, a nie odwrotnie (w tym zakresie organ powołał się na wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 15 stycznia 2002 r., sygn. akt II SA 2348/00). Ponadto Prezydent Miasta P. wskazał w uzasadnieniu decyzji, iż w ocenie zarządcy drogi postępowanie skarżącej spółki jest próbą sanowania bezprawnego umieszczenia 54 reklam w pasach drogowych ulic miasta P. bez stosownego zezwolenia (z przekroczeniem terminu wskazanego w poprzednim zezwoleniu wydanym w dniu [...] lutego 2006 r.). Organ I instancji stwierdził, iż podmiot, który umieszcza reklamę zanim uzyska na tę czynność zezwolenie, naraża się na konsekwencje w postaci wymierzenia kary pieniężnej. Takie działanie – jak podkreślił organ – jest działaniem bezprawnym. Prezydent Miasta P. wskazał jednocześnie, iż oczekiwanie przez stronę na wydanie zezwolenia nie może być przyczyną usprawiedliwiającą pozostawienie reklam w pasach drogowych po upływie terminu zezwolenia określonego w decyzji z dnia [...] lutego 2006 r. W konsekwencji organ I instancji uznał, że z uwagi na przytoczone argumenty, a w szczególności na fakt bezprawnego zajęcia pasa drogowego, a także z uwagi na upływ czasu, nieuzasadnionym jest wydawanie stronie skarżącej zezwolenia na umieszczenie przedmiotowych reklam w pasie drogowym ulic P., zgodnie z treścią zmodyfikowanego wniosku. Pismem z dnia 20 kwietnia 2006 r. skarżąca spółka, reprezentowana przez radcę prawnego, złożyła odwołanie od w/w decyzji Prezydenta Miasta P. Wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji w części dotyczącej odmowy wydania zezwolenia na zajęcie pasów drogowych w okresie od dnia 1 kwietnia 2006 r. do dnia 30 kwietnia 2006 r. w celu umieszczenia na słupach energetycznych 54 sztuk reklam i wydanie decyzji zgodnie z treścią zmodyfikowanego wniosku z dnia 13 marca 2006r. bądź o uchylenie tej decyzji w części i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji, skarżąca spółka zarzuciła Prezydentowi Miasta P. rażące naruszenie przepisów prawa. W uzasadnieniu skarżąca stwierdziła, że okoliczność, iż w dniu 23 kwietnia 2006 r. (wobec usunięcia 15 sztuk reklam), zmienił się stan faktyczny sprawy oznacza jedynie, iż ograniczony został w ten sposób zakres przedmiotowy wniosku, co oznacza, że organ I instancji winien rozpatrzyć go i wydać stosowną decyzję administracyjną w odniesieniu do pozostałych 54 sztuk reklam. Zdaniem strony skarżącej złożony przez nią wniosek nie zawierał żadnych wad, które mogłyby upoważnić organ I instancji do wezwania wnioskodawcy do jego uzupełnienia. Według skarżącej świadczy o tym m.in. zawiadomienie organu I instancji z dnia 17 marca 2006 r., z którego treści wynika, że organ ten zakończył już postępowanie dowodowe i że zamierza wydać stosowną decyzję administracyjną na podstawie zebranego już materiału. Tymczasem organ I instancji bezpodstawnie – zdaniem skarżącej – wezwał stronę do usunięcia rzekomych braków faktycznych, nie precyzując przy tym, o jakie konkretnie braki wnioskodawca ma uzupełnić swój wniosek, ani też nie wskazując na jakikolwiek związek rzekomych braków z obowiązkiem wydania decyzji co do pozostałych 54 sztuk reklam. Zdaniem skarżącej spółki organ pominął ponadto wyjaśnienia złożone przez stronę w toku postępowania w pismach z dnia 10 i 25 kwietnia 2006 r. oraz z dnia 11 maja 2006 r., z których w sposób nie budzący żadnych wątpliwości wynikało, że skarżąca spółka nadal podtrzymuje wniosek o wydanie decyzji w zakresie 54 sztuk reklam. Powyższe uchybienia organu I instancji wskazują na absolutny brak samowoli strony w podejmowanych przez nią działaniach. Zdaniem skarżącej o żadnej samowoli z jej strony nie może być mowy, albowiem złożyła ona wniosek w terminie obowiązywania poprzednio udzielonego zezwolenia. Organ wiedział ponadto, iż skarżąca składa takie wnioski o wydanie, w ramach kontynuacji, zezwolenia na zajęcie pasa drogowego począwszy od kwietnia 2004 r., systematycznie, co miesiąc na okres kolejnego miesiąca. Tymczasem – jak wskazała skarżąca - organ I instancji nie tylko nie wydał decyzji we właściwym terminie, ale nadto poprzez własne zaniechania – wykreował stan prawny, w którym obiektywnie niemożliwym stało się uzyskanie zezwolenia za okres od dnia 1 kwietnia do dnia 30 kwietnia 2006 r., by następnie nałożyć na skarżącą obowiązek zapłaty kary pieniężnej. Ponadto skarżąca podniosła, iż działała w dobrej wierze i zaufaniu do organu administracji publicznej, przypuszczając, że organ I instancji rozpozna jednak złożony przez nią wniosek z ograniczeniem do 54 sztuk reklam. Skarżąca spółka zarzuciła, iż decyzja Prezydenta Miasta P. nie precyzuje w żaden sposób, na jakich kryteriach oparł się organ I instancji odmawiając wydania zgody na lokalizację 54 reklam w pasie drogowym wskazanych ulic P. Tym samym powyższa decyzja narusza kryterium swobodnego uznania administracyjnego, sformułowanego w art. 39 ust. 3 ustawy o drogach publicznych, zastosowanie którego należy szczegółowo uzasadnić, biorąc pod uwagę wskazany w art. 7 k.p.a. interes społeczny i słuszny interes obywateli. Zdaniem skarżącej spółki postępowanie organu I instancji było dowolne i przewlekłe, a w konsekwencji doprowadziło do wymiernej szkody majątkowej po stronie spółki. W wyniku rozpatrzenia odwołania strony skarżącej Samorządowe Kolegium Odwoławcze w P. decyzją z dnia [...] czerwca 2007 r., nr [...] – utrzymało w mocy decyzję Prezydenta Miasta P. z dnia [...] kwietnia 2007 r. w przedmiocie zezwolenia na zajęcie pasów drogowych. W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy wskazał, iż zgodnie z przepisami ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych zasadą jest, iż drogi publiczne powinny służyć przede wszystkim potrzebom ruchu drogowego. Organ II instancji stwierdził, iż wprawdzie przepisy art. 40 ust. 1 w zw. z ust. 2 pkt 3 cyt. ustawy dopuszczają możliwość wydania zezwolenia na zajęcie pasa drogowego na cele niezwiązane z budową, przebudową, remontem, utrzymaniem i ochroną dróg, w tym m.in. na umieszczenie w pasie drogowym reklam, ale nie oznacza to, że złożenie wniosku o zajęcie pasa drogowego na ten cel już uprawnia wnioskodawcę do zajęcia pasa drogowego. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w P. podniosło, iż zezwolenie na zajęcie pasa drogowego wydane w formie decyzji administracyjnej nie może być zastąpione przekonaniem wnioskodawcy o słuszności jego wniosku, albowiem brak jest obowiązku wydania takiego zezwolenia. Według organu odwoławczego wydawanie zezwoleń na zajęcie pasa drogowego należy traktować jako wyjątek od zasady, że drogi publiczne powinny służyć potrzebom ruchu drogowego. Oznacza to – jak wskazał organ II instancji, że zarządca drogi jest zobowiązany każdorazowo wnikliwie rozpatrzyć wniosek, a następnie ocenić, czy może – w drodze wyjątku – wydać zezwolenie na zajęcie pasa drogowego. Zdaniem Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. rozpatrzenie wniosku o wydanie zezwolenia na zajęcie pasa drogowego wymaga przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego, także przy wydawaniu kolejnego zezwolenia na zajęcie pasa drogowego na ten sam cel, przykładowo poprzez zbadanie, czy nie nastąpiła zmiana okoliczności faktycznych istotnych w sprawie. Powołując się na przebieg postępowania administracyjnego poprzedzającego wydanie decyzji pierwszoinstancyjnej, w tym przede wszystkim na wymianę korespondencji pomiędzy stroną skarżącą a zarządcą drogi, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w P. stwierdziło, iż z przywołanych pism skarżącej spółki, kierowanych do zarządcy po otrzymaniu wezwania w trybie art. 64 § 2 k.p.a., jednoznacznie wynika, że strona wnosiła o wydanie zezwolenia na umieszczenie w pasie drogowym 54 reklam w okresie maj 2006 r., a nie kwiecień 2006 r. Organ odwoławczy wskazał, iż dopiero w innym postępowaniu wszczętym przez zarządcę drogi w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej, pełnomocnik skarżącej spółki w piśmie z dnia 11 maja 2006 r. wyjaśnił, że w piśmie strony z dnia 10 kwietnia 2006 r. doszło do oczywistej omyłki pisarskiej, poprzez wskazanie zamiast miesiąca kwietnia – miesiąc maj 2006 r. W konsekwencji organ odwoławczy uznał, że należało orzec o utrzymaniu w mocy rozstrzygnięcia organu I instancji, podzielając w pełni jego stanowisko. W dniu 5 lipca 2007 r. skarżąca spółka wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na w/w decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. Wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości skarżąca zarzuciła organowi odwoławczemu mające istotny wpływ na wynik sprawy naruszenie: I. przepisów postępowania, tj.: - art. 6 k.p.a., art. 7 k.p.a., art. 8 k.p.a., a także art. 35 ust. 2 k.p.a. – poprzez naruszenie naczelnej zasady postępowania, tj. zasady zaufania obywatela do organów administracji publicznej, poprzez nierówne traktowanie stron postępowania, a także poprzez niewyjaśnienie wszystkich okoliczności sprawy i tym samym pominięcie interesu strony skarżącej, a ponadto poprzez uznanie, że organ I instancji rozpoznał sprawę bez zbędnej zwłoki; - art. 107 § 3 k.p.a. w zw. z art. 140 k.p.a. – poprzez niewskazanie przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w P. w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji faktów, które organ ten uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, a także poprzez niewyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa; - art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. – poprzez utrzymanie w mocy zaskarżonej decyzji, a także II. przepisów prawa materialnego, tj.: - art. 39 ust. 1 i ust. 3 i art. 40 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych – poprzez błędne ich zastosowanie oraz błędną wykładnię i przyjęcie, że zezwolenie na umieszczenie reklam w pasie drogowym w terenie zabudowanym wydawane jest w wyjątkowych wypadkach. W uzasadnieniu skargi strona stwierdziła, iż przepis art. 39 ust. 1 ustawy o drogach publicznych dotyczy umieszczenia reklam poza obszarami zabudowanymi. Zdaniem skarżącej przepis ten nie stanowi o umieszczaniu reklam poza skrajnią drogi w terenie zabudowanym, albowiem nie można utożsamiać reklamy zainstalowanej na słupie oświetlenia ulicznego z czynnościami zagrażającymi bezpieczeństwu ruchu drogowego. W tej sytuacji – zdaniem skarżącej – uznać należy, że do wydawania zezwoleń w przedmiotowej sprawie zastosowanie znajdzie art. 40 ustawy o drogach publicznych, który nie precyzuje jednak – tak, jak czyni to art. 39 cyt. ustawy – że przedmiotowe zezwolenie jest wyjątkiem od zasady i jako takie wydawane jest w szczególnie uzasadnionych wypadkach. Skarżąca stwierdziła, iż w związku z tym twierdzenie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P., że umieszczenie reklam na słupach energetycznych na terenie miasta jest wyjątkiem od zasady – stanowi przykład błędnej interpretacji przepisów ustawy o drogach publicznych. Skarżąca spółka wskazała, iż odmowa wydania pozwolenia na zawieszenie reklam w miesiącu kwietniu 2006 r. była nieuzasadniona, albowiem od dnia wydania pierwszej decyzji z dnia [...] lutego 2006 r. do dnia wydania decyzji z dnia [...] kwietnia 2007 r. w stanie faktycznym sprawy zasadniczo nic się nie zmieniło, poza ilościową zmianą wnioskowanych reklam (kwestia 15 sztuk reklam). Według skarżącej nie sposób w tym przypadku stwierdzić, iż stan faktyczny co do zasadności wniosku o umieszczenie pozostałych reklam uległ takiej zmianie, która dawałaby podstawę do odmowy wydania zezwolenia w pozostałym zakresie, tym bardziej, że w przedmiotowej sprawie istniał już gotowy pozytywny dla strony skarżącej projekt decyzji administracyjnej. Ponadto – zdaniem skarżącej – nie sposób tej zmiany, która dotyczyła w istocie jedynie ilości reklam – uznać za brak formalny, na który powołują się organy obu instancji. Zdaniem skarżącej jej wniosek z dnia 13 marca 2006 r. zawierał wszystkie elementy wymagane przez rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 1 czerwca 2004 r. w sprawie określenia warunków udzielania zezwoleń na zajęcie pasa drogowego. Według strony skarżącej Samorządowe Kolegium Odwoławcze w P. nie uzasadniło należycie swojej decyzji. Zdaniem strony z lakonicznego w swej treści uzasadnienia zaskarżonej decyzji SKO wywieść można jedynie, iż organ odwoławczy oparł swoje rozstrzygnięcie w zasadzie na oczywistej omyłce pisarskiej skarżącej i fakcie nieuzupełnienia braków formalnych wniosku. Zdaniem skarżącej spółki SKO nie wzięło pod uwagę wyjaśnień złożonych w toku postępowania przez stronę. Ponadto opisując wyłącznie treść kolejnych pism skarżącej, SKO w P. w żaden sposób nie odniosło się w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji do kwestii zasadności wniosku w zakresie 54 reklam. Według strony skarżącej dużą niekonsekwencją wykazał się również organ I instancji, albowiem skoro organ ten uznał, że w stosunku do miesiąca marca 2006 r. wniosek o wydanie zezwolenia był zasadny, to przy niezmienionym merytorycznie stanie faktycznym i prawnym – decyzja przeciwna dotycząca miesiąca kwietnia 2006 r. była pozbawiona jakichkolwiek przesłanek. Skarżąca stwierdziła, iż w każdym przypadku działający organ ma obowiązek wskazać, o jaki interes ogólny chodzi i udowodnić, iż jest on na tyle ważny i znaczący, że bezwzględnie wymaga ograniczenia uprawnień indywidualnych obywateli. Zdaniem skarżącej SKO w P. nie uwzględniając argumentacji strony zawartej w odwołaniu od decyzji organu I instancji ewidentnie faworyzowało interes społeczny kosztem interesu strony pomimo, że uprzednio, tj. w miesiącu marcu 2006 r., organ I instancji uznał interes tej strony. Powołując się na przepis art. 8 k.p.a. oraz na orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego skarżąca spółka wskazała, iż zmienność poglądów prawnych wyrażonych w decyzjach na tle tego samego stanu faktycznego w tej samej sprawie, bez bliższego uzasadnienia takiej zmiany, powoduje, że może nastąpić uzasadnione podważenie zaufania obywateli do organów Państwa, co wpływa ujemnie na świadomość i kulturę prawną obywateli. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w P. – podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji - wniosło o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Jak stanowi przepis art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1269) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W świetle powołanego przepisu ustawy Wojewódzki Sąd Administracyjny w zakresie swojej właściwości ocenia zaskarżoną decyzję administracyjną z punktu widzenia jej zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego, według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie wydania tej decyzji. Ponadto, co wymaga podkreślenia, Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (vide: art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1270 ze zm. – dalej także p.p.s.a.). W ocenie Sądu analizowana pod tym kątem skarga spółki E. S.A. z siedzibą w P. zasługuje na uwzględnienie, albowiem zaskarżona decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. z dnia [...] czerwca 2007 r., nr [...] oraz utrzymana nią w mocy decyzja Prezydenta Miasta P. z dnia [...] kwietnia 2007 r. – naruszają przepisy prawa. Zdaniem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie w niniejszej sprawie zachodzą wszelkie podstawy do stwierdzenia, iż wydając przedmiotowe decyzje organy obu instancji dopuściły się obrazy przepisów postępowania administracyjnego, w tym przede wszystkim art. 7 k.p.a., art. 8 k.p.a., art. 77 § 1 k.p.a., oraz art. 107 § 3 k.p.a., w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na ostateczny wynik sprawy. Naruszenie to polegało przede wszystkim na niewyjaśnieniu wszystkich okoliczności istotnych dla prawidłowego i pełnego rozstrzygnięcia sprawy, w szczególności z uwagi na brak wyraźnego wskazania w uzasadnieniu obu zaskarżonych decyzji przyczyn odmowy wydania skarżącej spółce zezwoleń na zajęcie pasów drogowych. Zgodnie z art. 39 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych zabrania się umieszczania w pasie drogowym m.in. urządzeń, przedmiotów i materiałów niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego. Jednakże ustawodawca, w drodze pewnego wyjątku, przewidział w art. 39 ust. 3 cyt. ustawy, że w szczególnie uzasadnionych wypadkach lokalizowanie w pasie drogowym wspomnianych urządzeń niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego może nastąpić wyłącznie za zezwoleniem właściwego zarządcy drogi, wydawanym w drodze decyzji administracyjnej. Z kolei, jak stanowi przepis art. 40 ust. 1 ustawy o drogach publicznych, zajęcie pasa drogowego na cele niezwiązane z budową, przebudową, remontem, utrzymaniem i ochroną dróg wymaga zezwolenia zarządcy drogi, w drodze decyzji administracyjnej. Według art. 40 ust. 2 pkt 3 cyt. ustawy, zezwolenie takie dotyczy m.in. umieszczania w pasie drogowym obiektów budowlanych niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego oraz reklam. W tym miejscu należy stwierdzić, iż – wbrew zarzutom skargi – Sąd podzielił stanowisko organu odwoławczego, zgodnie z którym wydawanie zezwoleń na zajęcie pasa drogowego w celu umieszczenia reklam należy traktować jako wyjątek od zasady, że drogi publiczne powinny służyć wyłącznie potrzebom ruchu drogowego. Sąd nie uznał za słuszny zarzutu naruszenia przez organ odwoławczy przepisów prawa materialnego, tj. art. 39 ust. 1 i ust. 3 oraz art. 40 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych, albowiem SKO w P., powołując się na normę zawartą w art. 39 ust. 3 cyt. ustawy - prawidłowo przyjęło, że zezwolenia na umieszczanie reklam w pasie drogowym również w terenie zabudowanym wydawane są wyłączanie w wyjątkowych, "szczególnie uzasadnionych przypadkach". Brak jest - w ocenie Sądu – jakichkolwiek podstaw do przyjęcia tezy, iż przepis art. 39 ust. 3 w/w aktu normatywnego dotyczy jedynie wydawania zezwoleń na umieszczanie reklam w pasie drogowym poza obszarami zabudowanymi Niewątpliwie decyzja administracyjna wydawana w trybie art. 40 ust. 1 w zw. z art. 39 ust. 3 ustawy o drogach publicznych ma charakter uznaniowy. Wyraźnie należy jednak podkreślić, iż nie oznacza to, że decyzja taka może być dowolna. Zdaniem Sądu trzeba stanowczo podkreślić, że organ administracji publicznej jest obowiązany kierować się zasadą prawdy obiektywnej także wówczas, gdy decyzja wydana w sprawie indywidualnej ma charakter uznaniowy. Korzystanie z uznania administracyjnego oznacza, że organ ma prawo wyboru treści rozstrzygnięcia. Wybór taki nie może być jednak dowolny, a więc musi on wynikać z wszechstronnego i dogłębnego rozważenia wszystkich okoliczności faktycznych sprawy (vide: wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 2 lutego 1996 r., sygn. akt II SA 2875/95, Wokanda 1996, Nr 6, s. 32; podobnie /w:/ wyroku NSA z dnia 19 lipca 1982 r., II SA 883/82, PiP 1983, Nr 6, s. 141). Kontrola decyzji uznaniowej przez sąd administracyjny polega w szczególności na sprawdzeniu, czy jej wydanie poprzedzone było prawidłowo przeprowadzonym postępowaniem oraz wyjaśnieniem stanu faktycznego sprawy. Sąd administracyjny kontroluje, czy w toku postępowania administracyjnego podjęto wszelkie niezbędne kroki do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, czy zebrano zatem wszystkie dowody w celu ustalenia istnienia bądź nieistnienia ustawowych przesłanek decyzji uznaniowej oraz, czy podjęta na ich podstawie decyzja nie wykracza poza granice uznania administracyjnego, czyli nie nosi cech dowolności. Zarzut dowolności wykluczają dopiero ustalenia dokonane w całokształcie materiału dowodowego (art. 80 k.p.a.), zgromadzonego i zbadanego w sposób wyczerpujący (art. 77 § 1 k.p.a.), a więc przy podjęciu wszelkich kroków niezbędnych dla dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, jako warunku niezbędnego wydania decyzji o przekonywującej treści (tak m.in. /w:/ wyrok Sądu Najwyższego z dnia 23 listopada 1994 r., III ARN 55/94, OSNAPiUS 1995, Nr 7, poz. 83). W świetle przepisu art. 7 k.p.a. organy administracji publicznej, stojąc na straży praworządności oraz dążąc do załatwienia sprawy zgodnie z prawdą obiektywną, mają obowiązek uwzględniać z urzędu interes społeczny i słuszny interes obywatela. W wyroku z dnia 18 listopada 1993 r., sygn. akt III ARN 49/93 (OSNC 1994, Nr 9, poz. 181) Sąd Najwyższy podkreślił, iż w państwie prawa nie ma miejsca dla mechanicznie i sztywno pojmowanej zasady nadrzędności interesu ogólnego nad interesem indywidualnym. Oznacza to – jak stwierdził Sąd Najwyższy – że w każdym przypadku działający organ ma obowiązek wskazać, o jaki interes ogólny (publiczny) chodzi i udowodnić, iż on jest na tyle ważny i znaczący, że bezwzględnie wymaga ograniczenia uprawnień indywidualnych obywateli. Zarówno istnienie takiego interesu, jak i jego znaczenie, a także przesłanki powodujące konieczność przedłożenia w konkretnym wypadku interesu publicznego nad indywidualny podlegać muszą zawsze wnikliwej kontroli instancyjnej i sądowej. Należy stwierdzić, iż zarządca drogi publicznej winien wyjaśnić w sposób precyzyjny i jednoznaczny, dlaczego odmawiając stronie skarżącej wydania zezwolenia na zajęcie pasów drogowych w celu umieszczenia 54 reklam na słupach energetycznych - uznał, iż interes społeczny w tej sytuacji jest na tyle ważny i znaczący, że bezwzględnie wymaga wydania przedmiotowej odmowy i ograniczenia tym samym uprawnień skarżącej. Zarówno Prezydent Miasta P., jak i Samorządowe Kolegium Odwoławcze w P. zobowiązani byli w uzasadnieniu obu wydanych decyzji wyjaśnić jednoznacznie, dlaczego przyjęto, iż nie można – w drodze wyjątku – wydać stronie stosownego zezwolenie na zajęcie pasów drogowych wskazanych we wniosków z dnia 13 marca 2006 r. Taki obowiązek spoczywał na organie tym bardziej, jeśli weźmie się pod uwagę fakt, iż w niezmienionym stanie prawnym i faktycznym zarządca dróg miejskich w P. wydawał wcześniej stosowne zezwolenia. W przedmiotowej sprawie organ I instancji, odmawiając wydania skarżącej spółce zezwolenia na zajęcie pasów drogowych ulic P. w celu umieszczenia 54 sztuk reklam na słupach energetycznych – stwierdził, iż nie było to możliwe z uwagi na nieuzupełnienie przez stronę w toku postępowania rzekomych braków formalnych wniosku z dnia 13 marca 2006 r., a także z uwagi na zajmowanie przez stronę skarżącą wewnętrznie sprzecznego stanowiska, które ostatecznie zostało sprecyzowane dopiero w piśmie pełnomocnika spółki z dnia 11 maja 2006 r. Te uchybienia strony skarżącej miały – zdaniem zarządcy drogi – uniemożliwić podjęcie decyzji zezwalającej na zajęcie pasa drogowego przed upływem objętego wnioskiem miesiąca kwietnia 2006 r. Ponadto Prezydent Miasta P. wskazał w uzasadnieniu decyzji, iż w ocenie zarządcy drogi postępowanie skarżącej spółki stanowi wyłącznie próbę sanowania bezprawnego umieszczenia owych 54 reklam w pasach drogowych ulic miasta P. bez stosownego zezwolenia. Zdaniem Sądu uznać należy w tej sytuacji, iż organ I instancji skupił się w uzasadnieniu decyzji wyłącznie na przypomnieniu okolicznościach, które nie mają jakiegokolwiek znaczenia dla oceny przesłanek potrzebnych do wydania stosownego zezwolenia w trybie art. 40 ust. 1 w zw. z art. 39 ust. 3 ustawy o drogach publicznych. Na marginesie należy zauważyć, iż organ I instancji bezpodstawnie wezwał stronę skarżącą do usunięcia rzekomych braków formalnych jej wniosku, nie precyzując przy tym, o jakie konkretnie braki wnioskodawca ma uzupełnić swój wniosek, ani też nie wskazując na jakikolwiek związek rzekomych braków z obowiązkiem wydania decyzji co do pozostałych 54 sztuk reklam. Ponadto należy zauważyć, iż ostatecznie organ rozstrzygnął merytorycznie sprawę zainicjowaną w/w wnioskiem strony, co powoduje, iż dla wydania tej decyzji rzekome braki i niejasności w działaniu skarżącej spółki nie powinny mieć żadnego istotnego znaczenia przy wydawaniu stosownego zezwolenia. Niezrozumiałym wydaje się również powoływanie się przez organy obu instancji na kwestię związaną z - rzekomo bezprawną - próbą sanowania przez skarżącą spółkę sytuacji prawnej w celu uniknięcia kary pieniężnej za zajęcie pasa drogowego. Warto zauważyć, iż to właśnie Samorządowe Kolegium Odwoławcze w P. zawieszając z urzędu, na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a., postępowanie w sprawie odwołania skarżącej spółki od decyzji Prezydenta Miasta P. nakładającej karę pieniężną - stwierdziło w uzasadnieniu postanowienia z dnia [...] września 2006 r., że rozstrzygnięcie sprawy dotyczącej nałożenia kary pieniężnej zależy od uprzedniego zajęcia stanowiska przez organ I instancji w kwestii wydania skarżącej spółce zezwolenia na umieszczenie w okresie od dnia 1 kwietnia 2006 r. do dnia 30 kwietnia 2006 r., 54 reklam stanowiących przedmiot wniosku tej strony z dnia 13 marca 2006 r. Należy wskazać ponadto, iż Samorządowe Kolegium Odwoławcze w P. w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji oraz w skierowanej do Sądu odpowiedzi na skargę wskazało, iż zarządca drogi jest zobowiązany każdorazowo wnikliwie rozpatrzyć wniosek o wydanie zezwolenia na zajęcie pasa drogowego, a następnie ocenić, czy może – w drodze wyjątku – wydać przedmiotowe zezwolenie. Organ odwoławczy dodał jednocześnie, iż rozpatrzenie wniosku o wydanie zezwolenia na zajęcie pasa drogowego wymaga przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego, także przy wydawaniu kolejnego zezwolenia na zajęcie pasa drogowego na ten sam cel, przykładowo poprzez zbadanie, czy nie nastąpiła zmiana okoliczności faktycznych istotnych w sprawie. Wbrew temu organ nie dokonał jednak wnikliwej oceny wniosku skarżącej. W ocenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego należy w konsekwencji uznać, iż organ I instancji zobowiązany będzie na podstawie całości zgromadzonego materiału dowodowego ponownie rozpatrzyć wniosek skarżącej spółki z dnia 13 marca 2006 r., przedstawiając w uzasadnieniu swojego rozstrzygnięcia szczegółowe merytoryczne stanowisko odnoszące się do wszystkich argumentów i zarzutów podniesionych przez stronę w toku dotychczasowego postępowania. Zauważyć należy, iż skoro decyzje zezwalające na czasowe zajęcie pasów drogowych ulic P. były poprzednio wydawane, to rozstrzygając odmownie zarządca drogi obowiązany jest szczegółowo wskazać, dlaczego wydanie zezwolenia na dalszy okres nie jest możliwe. Z jednej strony zarządca drogi niewątpliwie nie może być pozbawiony możliwości podejmowania decyzji w zakresie zarządzania drogami i czuwania nad bezpieczeństwem nadzorowanych dróg, zwłaszcza gdy weźmie się pod uwagę, że zlokalizowanie takich obiektów, jak np. reklamy, musi być wyjątkiem a nie regułą, jednakże z drugiej strony podmiot korzystający dotychczas z pasa drogowego ma pełne prawo poznać przyczyny zmiany dotychczasowego stanowiska organu. Należy w tym miejscu przypomnieć, iż w postępowaniu administracyjnym wydanie prawidłowej decyzji w każdym przypadku powinno poprzedzać dokładne ustalenie stanu faktycznego istotnego w sprawie, stosownie do art. 7 i 77 k.p.a. Zgodnie zaś z przepisem art. 107 § 3 k.p.a. decyzja powinna być należycie uzasadniona z podaniem m.in. dowodów, na podstawie których określone fakty organ orzekający przyjął za udowodnione oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówiono wiarygodności i mocy dowodowej. Niewyjaśnienie wszystkich okoliczności mających istotne znaczenie w sprawie oraz nieuzasadnienie decyzji w sposób właściwy narusza podstawowe zasady postępowania administracyjnego i stanowi podstawę do uchylenia przez sąd administracyjny zaskarżonej decyzji (tak również: Naczelny Sąd Administracyjny w Warszawie /w:/ wyroku z dnia 26 maja 1998 r., sygn. akt II SA 420/98, nie publik.). Zdaniem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie organy wydające zaskarżone decyzje - dopuściły się w toku postępowania administracyjnego istotnego naruszenia zasady pogłębiana zaufania obywateli do organów państwa wyrażoną w art. 8 k.p.a. Z zasady wyrażonej w tym przepisie wynika bowiem przede wszystkim wymóg praworządnego i sprawiedliwego prowadzenia postępowania i rozstrzygnięcia sprawy przez organ administracji publicznej, co jest zasadniczą treścią zasady praworządności (art. 6 k.p.a.). Tylko postępowanie odpowiadające takim wymogom i decyzje wydane w wyniku tak ukształtowanego postępowania mogą wzbudzać zaufanie obywateli do organów administracji publicznej nawet wtedy, gdy decyzje administracyjne nie uwzględniają ich żądań. Zauważyć należy, iż Naczelny Sąd Administracyjny w Warszawie w wyroku z dnia 7 grudnia 1984 r., sygn. akt III SA 729/84, ONSA 1984, nr 2, poz. 117, podkreślił, że w celu realizacji tej zasady konieczne jest przede wszystkim ścisłe przestrzeganie prawa, zwłaszcza w zakresie dokładnego wyjaśnienia okoliczności sprawy, konkretnego ustosunkowania się do żądań i twierdzeń stron oraz uwzględniania w decyzji zarówno interesu społecznego, jak i słusznego interesu obywateli. Zdaniem Sądu zasadom takim nie odpowiada takie prowadzenie postępowania administracyjnego, w którym występują sprzeczne interesy stron, gdy organy prowadzące postępowanie, bez wszechstronnego wyjaśnienia okoliczności sprawy, uwzględniają tylko jeden z wchodzących w grę interesów, nie ustosunkowując się do zgłaszanych w toku postępowania twierdzeń i wniosków stron reprezentujących inne interesy. Ponadto w ocenie Sądu spełnienie normy wynikającej z przepisu art. 8 k.p.a. wymaga prowadzenia postępowania administracyjnego w taki sposób, aby w szczególności w uzasadnieniu decyzji przekonać stronę, że jej stanowisko zostało poważnie wzięte pod uwagę, a jeżeli zapadło inne rozstrzygnięcie, to przyczyną tego są istotne powody. W konsekwencji należy uznać, iż zarówno Samorządowe Kolegium Odwoławcze w P., jak i Prezydent Miasta P. - nie wyjaśnili sprawy w sposób wymagany przez powołane przepisy procedury administracyjnej, co w konsekwencji mogło doprowadzić do wadliwego zastosowania norm prawa materialnego wskazanych w ustawie z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych. Biorąc powyższe pod uwagę, Sąd orzekł, jak w sentencji wyroku, działając na podstawie przepisu art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Stwierdzając, że uchylone decyzje nie podlegają wykonaniu, Sąd działał na podstawie art. 152 p.p.s.a. Orzekając o zwrocie kosztów postępowania Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie działał na podstawie przepisów art. 200 p.p.s.a.