VI SA/Wa 1315/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Andrzej Czarnecki Sędziowie Sędzia WSA Grażyna Śliwińska Sędzia WSA Andrzej Wieczorek (spr.) Protokolant Eliza Mroczek po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 6 września 2010 r. sprawy ze skargi J. W. na decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] września 2008 r. nr [...] w przedmiocie kary pieniężnej 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz utrzymaną nią w mocy decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] sierpnia 2008 r.; 2. stwierdza, że uchylone decyzje nie podlegają wykonaniu. Główny Inspektor Transportu Drogowego – organ, decyzją z [...] września 2008 r. nr [...] po rozpatrzeniu odwołania wniesionego przez – skarżącego – J. W. od decyzji Wojewódzkiego Inspektora Transportu Drogowego w [...] z dnia [...] sierpnia 2008 r. nr [...] o nałożeniu kary pieniężnej w wysokości 8.000 złotych, utrzymał w mocy w całości decyzję organu I instancji. Jako podstawę prawną wskazał art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., art. 5, art. 7, art. 92 ustawy z dnia 6 września 2001r. o transporcie drogowym (Dz. U. z 2004 r., Nr 204, poz. 2088 ze zm.), lp. 1.1, załącznika do tej ustawy, art. 8 ustawy z dnia 2 lipca 2004 r. o swobodzie działalności gospodarczej ( Dz. U. z 2007 r. Nr 155, poz. 1095). Ustalono, że [...] lipca 2008 r. na drodze krajowej nr [...] Wojewódzki Inspektor Transportu Drogowego poddał kontroli samochód ciężarowy marki [...] nr rej. [...] z naczepą marki [...] o nr rej. [...], kierowany przez M. M.. Na podstawie okazanych dokumentów stwierdzono wykonywanie transportu drogowego rzeczy przez Przedsiębiorstwo Handlowo – Usługowe "[...]" s.c. R. K., J. W.. Kierowca okazał do kontroli wypis z licencji na wykonywanie krajowego transportu drogowego rzeczy nr [...] z dnia [...] maja 2008 r. wydany na rzecz Przedsiębiorstwa Handlowo-Usługowego "[...]" s.c. R. K.. W związku z tym, że podczas kontroli nie okazano licencji na wykonywanie transportu drogowego rzeczy dla J. W. stwierdzono naruszenie polegające na wykonywaniu transportu drogowego rzeczy bez wymaganej licencji, z wyłączeniem taksówek. Wojewódzki Inspektor Transportu Drogowego Decyzją z dnia [...] sierpnia 2008 r., nałożył na J. W., wspólnika spółki cywilnej Przedsiębiorstwo Handlowo-Usługowe "[...]" s.c. R. K., J. W. karę pieniężną w wysokości 8.000 zł., za wykonywanie transportu drogowego bez wymaganej licencji. W uzasadnieniu organ wskazał, że w dniu kontroli jedynie R. K. posiadał ważną licencję nr [...], natomiast J. W. nie posiadał licencji na wykonywanie krajowego transportu drogowego rzeczy. Licencję nr [...] na wykonywanie transportu krajowego rzeczy, wydaną przez Starostę [...], J. W. uzyskał w dniu [...] lipca 2008 r., a zatem w dniu kontroli nie posiadał ważnej licencji na wykonywanie krajowego transportu drogowego rzeczy. Główny Inspektor Transportu Drogowego, po rozpatrzeniu odwołania J. W., decyzją z dnia [...] września 2008 r. utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy. W toku postępowania administracyjnego J. W. wyjaśnił, że z uwagi na zmianę miejsca zamieszkania, w dniu [...] maja 2008 r. złożył w Urzędzie Miasta [...] wniosek o dokonanie zmian w licencji nr [...] na wykonywanie transportu drogowego rzeczy, której pierwotnie udzielono dla Przedsiębiorstwa Handlowo-Usługowego "[...]" s.c. R. K., J. W.. W dniu [...] maja 2008 r. R. K. otrzymał z Urzędu Miasta [...] nowe wypisy licencji nr [...] z uwagą, że po wymianie należy zwrócić stare wypisu z licencji. Podczas kontroli w dniu [...] lipca 2008 r. kierowca legitymował się tylko wypisem z licencji nr [...] wystawionym ma R. K.. Dla J. W. licencja nr [...] została wystawiona przez Starostę [...] w dniu [...] lipca 2008 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uwzględniając skargę na powyższą decyzję stwierdził, że została ona wydana z naruszeniem przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Sąd zauważył, że postępowanie związane z kontrolą transportu drogowego podlega ogólnym przepisom procedury administracyjnej zawartym między innymi w art. 7, art. 8, art. 9 i art. 107 § 3 k.p.a. Następnie WSA podał treść wymienionych przepisów i stwierdził, że organ wydając zaskarżoną decyzję naruszył je w sposób mogący mieć istotny wpływ na wynik sprawy. WSA podkreślił, że z materiału dowodowego oraz wyjaśnień przekazanych przez skarżącego wynika, iż J. W. posiadał licencję (wspólnie z drugim wspólnikiem), na wykonywanie krajowego transportu drogowego rzeczy. W związku ze zmianą adresu zamieszkania skarżący wystąpił do organu, który wydał licencję o zmianę danych w posiadanej licencji. Wniosek o dokonanie zmiany licencji został przekazany do załatwienia Staroście [...], który wydał w dniu [...] lipca 2008 r. licencję na wykonywanie krajowego transportu drogowego rzeczy z takim samym okresem ważności jak licencja pierwotna. Udzielona licencja nie była zatem nowym uprawnieniem. Zdaniem WSA, J. W. nie można stawiać zarzutu braku posiadania licencji albowiem licencja nie została mu cofnięta ani nie wygasła. Toczące się postępowanie w przedmiocie zmiany adresu zamieszkania przedsiębiorcy w posiadanej już licencji nie może być równoznaczne z brakiem licencji. Organ, do którego zwrócił się J. W. o dokonanie zmiany danych w licencji wydał w dniu [...] maja 2008 r. decyzję o zmianie licencji poprzez wykreślenie strony z rubryki nazwa przedsiębiorcy, ale kopii tej decyzji, nie otrzymał J. W.. Powyższe oznacza, że wbrew twierdzeniom organu, skarżący nie wiedział, że na podstawie złożonego wniosku o zmianę danych w licencji organ cofnął mu licencję. W ocenie Sądu I instancji decyzja z dnia [...] maja 2008 r. o zmianie danych w licencji poprzez wykreślenie J. W. z licencji nr [...] na wykonywanie krajowego transportu drogowego rzeczy, nie mogła stanowić podstawy do uznania, że strona nie posiada licencji w ogóle. Niewątpliwie J. W. w dacie kontroli nie posiadał dokumentu licencji wydanej po rozpatrzeniu jego wniosku o zmianę danych w licencji, co w ocenie Sądu, uzasadniało ewentualnie postawienie zarzutu wykonywania transportu drogowego lub przewozu na potrzeby własne z naruszeniem obowiązku wyposażenia kierowcy w odpowiednie dokumenty sankcjonowane karą w wysokości 500 zł., ale nie uznanie, że skarżący w ogóle nie posiada licencji. Główny Inspektor Transportu Drogowego wniósł skargę kasacyjną od powyższego wyroku, domagając się jego uchylenia w całości i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie oraz zasądzenia kosztów postępowania. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie przepisów postępowania tj. art. 141 § 4 w związku art. 145 § 1 pkt 1 lit c) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.; dalej p.p.s.a) polegające na nie zamieszczeniu w uzasadnieniu wyroku wskazań co do dalszego postępowania, pomimo uwzględnienia skargi przez Sąd I instancji. W uzasadnieniu skarżący podniósł, że w treści uzasadnienia zaskarżonego wyroku Sąd pominął wskazania co do dalszego toku postępowania. Ocena prawna stanu faktycznego ustalonego w przedmiotowej sprawy, nie czyni zadość obowiązkowi przedstawienia przez Sąd jednoznacznych wskazań co do dalszego postępowania organu administracji. Z uzasadnienia zaskarżonego wyroku nie wynika, czy organy mają prowadzić dalsze postępowanie w kierunku stwierdzenia naruszenia określonego w lp. 1.7. załącznika do ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym (tekst jednolity Dz. U. z 2007 r., Nr 125, poz. 874 ze zm., dalej: u.t.d.) i jakie czynności mają w ramach tego postępowania wykonać, czy też uzasadnione byłoby odstąpienie od nakładania na skarżącego kary pieniężnej. Skarżący organ zauważył, że sformułowanie wytycznych jest obligatoryjne w przypadku uchylenia decyzji, a ich brak stanowi uchybienie mające istotny wpływ na wynik sprawy. Jednoznaczne wskazanie przez Sąd wskazań co do dalszego postępowania, ma uchronić organy administracji publicznej od odgadywania intencji Sądu co do kierunku, w którym powinno zmierzać przyszłe postępowanie aby wykluczyć jego wadliwość oraz uniknąć popełnionych już błędów. Naczelny Sąd Administracyjny po rozpoznaniu w dniu 27 kwietnia 2010 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Głównego Inspektora Transportu Drogowego od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 18 marca 2009 r. sygn. akt VI SA/Wa 2481/08 w sprawie ze skargi J. W. na decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] września 2008 r. w przedmiocie kary pieniężnej uchylił zaskarżony wyrok i przekazał sprawę Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, uzasadniony jest zarzut naruszenia art. 141 § 4 w związku z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. poprzez nie zamieszczenie w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku wskazań co do dalszego postępowania. Zgodnie z art. 141 § 4 zdanie ostatnie p.p.s.a., jeżeli w wyniku uwzględnienia skargi sprawa ma być ponownie rozpatrzona przez organ administracji, uzasadnienie powinno zawierać wskazania, co do dalszego postępowania. Wskazania te powinny być konkretne i jednoznacznie sformułowane, tak aby w ponowionym na skutek wyroku postępowaniu umożliwić organowi administracji usunięcie wszystkich uchybień prawa, z powodu których Sąd uchylił zaskarżoną decyzję oraz - w następstwie tego - doprowadzenie w sprawie do pełnej i niewątpliwej zgodności z prawem. Zdaniem tego sądu stosownie do art. 153 p.p.s.a., wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie było przedmiotem zaskarżenia. W związku z tym konieczne jest, by zalecenia w zakresie dalszego postępowania zostały sformułowane i przekazane przez sąd w sposób niewątpliwy oraz niewymagający interpretacji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z przepisem art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1269) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W świetle powołanego przepisu ustawy Wojewódzki Sąd Administracyjny w zakresie swojej właściwości ocenia zaskarżoną decyzję administracyjną z punktu widzenia jej zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego, według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie wydania tego aktu. Sąd administracyjny nie ocenia rozstrzygnięcia organu administracji pod kątem jego słuszności, czy też celowości, jak również nie rozpatruje sprawy kierując się zasadami współżycia społecznego. Ponadto, co wymaga podkreślenia, Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - Dz.U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1270 ze zm.; dalej także: p.p.s.a.). Ponownie rozpoznając sprawę Sąd pierwszej instancji uwzględnił skargę i uchylił zaskarżoną decyzję oraz decyzję organu I instancji. W ocenie Sądu analizowana skarga na decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] września 2008 r. zasługuje na uwzględnienie bowiem została wydana z naruszeniem przepisów postępowania w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy. Postępowanie związane z kontrolą transportu drogowego podlega ogólnym przepisom procedury administracyjnej zawartych między innymi w przepisach art. 7, 8, 9, i art. 107 § 3 kodeksu postępowania administracyjnego. Naczelną zasadą tego postępowania jest wyrażona w art. 7 k.p.a. zasada prawdy obiektywnej. Z zasady tej wynika obowiązek organu administracji publicznej wyczerpującego zbadania wszystkich okoliczności faktycznych związanych z określoną sprawą oraz uwzględnienia w decyzji zarówno interesu społecznego, jak i słusznego interesu obywateli. Wynikająca z art. 8 k.p.a. zasada zaufania obywateli do organów państwa nakłada na organy administracji publicznej obowiązek praworządnego i sprawiedliwego prowadzenia postępowania, w taki sposób, aby pogłębiać zaufanie obywateli do organów Państwa. Zasada ta jest ściśle związana z zasadą ogólną udzielania informacji prawnej i faktycznej, zawartą w art. 9 k.p.a., który stanowi, iż organy administracji publicznej są obowiązane do należytego i wyczerpującego informowania stron o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania administracyjnego. Organy czuwają nad tym, aby strony i inne osoby uczestniczące w postępowaniu nie poniosły szkody z powodu nieznajomości prawa, i w tym celu udzielają im niezbędnych wyjaśnień i wskazówek. Z kolei zgodnie z art. 107 § 3 k.p.a. uzasadnienie faktyczne decyzji powinno w szczególności zawierać wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności mocy dowodowej, zaś uzasadnienie prawne – wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji z przytoczeniem przepisów prawa. Zdaniem Sądu organ wydając zaskarżoną decyzję naruszył wyżej wymienione przepisy postępowania w sposób mogący mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Nakładając karę pieniężną w kwocie 8.000 zł za wykonywanie transportu drogowego bez wymaganej licencji, organ uznał, iż skarżący, będąc wspólnikiem spółki cywilnej nie posiada licencji na wykonywanie krajowego transportu drogowego rzeczy. Z materiału dowodowego oraz wyjaśnień przekazanych przez skarżącego w toku postępowania administracyjnego organ I instancji uzyskano informacje, iż skarżący posiadał licencję (wspólnie z drugim wspólnikiem), na wykonywanie krajowego transportu drogowego rzeczy oraz, iż w związku ze zmianą adresu zamieszkania, w przepisanym terminie wystąpił do organu, który wydał licencję o zmianę danych w posiadanej licencji. Zgodnie z art. 7 ust. 2 pkt 1 ustawy o transporcie drogowym, organem właściwym w sprawach udzielenia, odmowy udzielenia, zmiany lub cofnięcia licencji w zakresie transportu drogowego w krajowym transporcie drogowym jest starosta właściwy dla siedziby przedsiębiorcy. Wniosek o dokonanie zmiany licencji został przekazany do załatwienia Staroście [...], który wydał w dniu [...] lipca 2008 r. licencję na wykonywanie krajowego transportu drogowego rzeczy ze wskazanym okresem ważności do dnia [...] listopada 2035 r., tj. z tym samym okresem ważności co pierwotnie udzielona licencja. Udzielona licencja nie była zatem zupełnie nowym uprawnieniem. Zasadnie zatem podnosi skarżący, iż nie można mu stawiać zarzutu braku posiadania licencji, licencja nie została mu cofnięta ani nie wygasła. Toczące się postępowanie w przedmiocie zmiany w posiadanej licencji adresu zamieszkania nie może być równoznaczne z brakiem licencji. Organ, do którego zwrócił się skarżący (wraz ze wspólnikiem) o dokonanie zmiany danych w licencji wydał wprawdzie w dniu [...] maja 2008 r. decyzję o zmianie licencji poprzez wykreślenie skarżącego z rubryki nazwa przedsiębiorcy, ale jak wynika ze znajdującej się w aktach sprawy kopii tej decyzji, nie otrzymał jej skarżący. Nieotrzymanie decyzji o zmianie posiadanej licencji, będącej de facto odebraniem mu posiadanych uprawnień potwierdził na rozprawie skarżący. Powyższe oznacza, iż wbrew twierdzeniu organu w zaskarżonej decyzji, skarżący nie wiedział, iż na podstawie złożonego wniosku o zmianę danych w licencji organ cofnął mu licencję, więc nie mógł skarżyć jej poprzez złożenie odwołania ani składać wniosku o zawieszenie postępowania w sprawie. Decyzja z dnia [...] maja 2008 r. wydana przez Urząd Miasta [...], po rozpatrzeniu wniosku skarżącego o zmianę danych w posiadanej licencji, poprzez wykreślenie go z posiadanej licencji nr [...] na wykonywanie krajowego transportu drogowego rzeczy, nie mogła stanowić pretekstu do uznania, iż skarżący nie posiada licencji. Wniosek skarżącego nie został właściwie rozpoznany, odebranie mu licencji poprzez wykreślenie go z pozycji uprawnionego przedsiębiorcy i niepoinformowanie go o wydanej decyzji stanowi podstawę do wznowienia postępowania w sprawie zmiany licencji, bowiem strona bez własnej winy nie brała udziału w postępowaniu. Dokonanie zmiany danych w licencji poprzez wykreślenie strony z rubryki nazwa przedsiębiorcy skarżącego nie powoduje automatyczne "wygaszenia" tej decyzji. Z akt sprawy wynika, że tej decyzji nie otrzymał J. W.. Powyższe oznacza, że wbrew twierdzeniom organu, skarżący nie wiedział, że na podstawie złożonego wniosku o zmianę danych w licencji organ cofnął mu licencję. W ocenie Sądu, decyzja z dnia [...] maja 2008 r. o zmianie danych w licencji poprzez wykreślenie J. W. z licencji nr [...] na wykonywanie krajowego transportu drogowego rzeczy, nie mogła stanowić podstawy do uznania, że strona nie posiada licencji w ogóle. Niewątpliwie J. W. w dacie kontroli nie posiadał dokumentu licencji wydanej po rozpatrzeniu jego wniosku o zmianę danych w licencji, co w ocenie Sądu, uzasadniało ewentualnie postawienie zarzutu wykonywania transportu drogowego lub przewozu na potrzeby własne z naruszeniem obowiązku wyposażenia kierowcy w odpowiednie dokumenty sankcjonowane karą w wysokości 500 zł., ale nie uznanie, że skarżący w ogóle nie posiada licencji. W tym stanie rzeczy należy ustalić czy decyzja o zmianie danych w licencji poprzez wykreślenie J. W. z licencji nr [...] na wykonywanie krajowego transportu drogowego rzeczy weszła do obrotu prawnego i czy mogła być zaskarżona przez skarżącego. Jeżeli taka decyzja nie weszła do obrotu prawnego to nie jest możliwe zastosowanie tej sankcji, którą zastosował organ. Zdaniem Sądu należy w takim wypadku skorzystać z możliwości umorzenia postępowania i zastosować inne rozwiązanie przewidziane w ustawie np. wspomniane już wykonywania transportu drogowego lub przewozu na potrzeby własne z naruszeniem obowiązku wyposażenia kierowcy w odpowiednie dokumenty. Ponadto należy wskazać, czy samo dokonanie zmiany adresu przedsiębiorcy może być powodem do uznania, że w dacie kontroli skarżący nie posiadał licencji. Stwierdzone naruszenia wymagają uchylenia zaskarżonej decyzji jak i decyzji organu I instancji. Mając powyższe na uwadze, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a., Sąd orzekł, jak w sentencji. O wstrzymaniu wykonania uchylonych decyzji, do czasu uprawomocnienia wyroku, Sąd orzekł na zasadzie art. 152 p.p.s.a.