VI SA/Wa 1324/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Piotr Borowiecki (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Andrzej Czarnecki Sędzia WSA Izabela Głowacka-Klimas Protokolant ref. staż. Monika Piotrowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 24 listopada 2010 r. sprawy ze skargi P. O. na decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] kwietnia 2010 r. nr [...] w przedmiocie odmowy zwrotu kary pieniężnej 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz utrzymaną nią w mocy decyzję Wojewódzkiego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] listopada 2009 r.; 2. stwierdza, że uchylone decyzje nie podlegają wykonaniu; 3. zasądza od Głównego Inspektora Transportu Drogowego na rzecz skarżącego P. O. kwotę 191 (sto dziewięćdziesiąt jeden) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Zaskarżoną decyzją z dnia [...] kwietnia 2010 r., nr [...], Główny Inspektor Transportu Drogowego – działając na podstawie art. 138 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm. – dalej: k.p.a.) i art. 94 ust. 5 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym (Dz. U. z 2007 r. Nr 125, poz. 874 ze zm. – dalej także: u.t.d.) – po rozpatrzeniu odwołania wniesionego przez skarżącego P. O., prowadzącego działalność gospodarczą pod firmą E. w T. od decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] listopada 2009 r., nr [...] o odmowie zwrotu kary pieniężnej nałożonej decyzją [...] Wojewódzkiego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] kwietnia 2007 r. nr [...]- utrzymał w mocy w/w decyzję organu I instancji. Powyższe rozstrzygnięcie zapadło w następującym stanie faktycznym i prawnym. Decyzją z dnia [...] kwietnia 2007 r., nr [...],[...] Wojewódzki Inspektor Transportu Drogowego nałożył na skarżącego karę pieniężną w wysokości 8.000,00 złotych. W wyniku rozpoznania odwołania wniesionego przez stronę skarżącą Główny Inspektor Transportu Drogowego decyzją z dnia [...] sierpnia 2007 r., nr [...] utrzymał w mocy w/w decyzję organu I instancji. Na powyższą decyzję skarżący złożył skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. W dniu [...] grudnia 2007 r. na konto [...] Wojewódzkiego Inspektora Transportu Drogowego wpłynęła wyegzekwowana kwota w wysokości 4.265,20 złotych. Wyrokiem z dnia 7 maja 2008 r., wydanym w sprawie sygn. akt VI SA/Wa 2036/07, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uchylił decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] sierpnia 2007 r., nr [...] i orzekł, że uchylona decyzja nie podlega wykonaniu. Rozpatrując sprawę ponownie Główny Inspektor Transportu Drogowego decyzją z dnia [...] stycznia 2009 r., nr [...]utrzymał w mocy decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] kwietnia 2007 r. Od powyższej decyzji Głównego Inspektora Transportu Drogowego skarżący wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, który wyrokiem z dnia 10 czerwca 2009 r., sygn. akt VI SA/Wa 507/09, uchylił zaskarżoną decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] stycznia 2009 r., nr [...], stwierdzając jednocześnie, iż uchylona decyzja nie podlega wykonaniu. Pismem z dnia [...] października 2009 r. skarżący P. O., powołując się na przepis art. 94 ust. 5 ustawy o transporcie drogowym, złożył do [...] Wojewódzkiego Inspektora Transportu Drogowego wniosek o zwrot kwoty w wysokości 4.754,00 złotych pobranej (wyegzekwowanej) tytułem nałożonej kary pieniężnej. W piśmie skarżący powołał się na wyrok WSA w Warszawie z dnia 10 czerwca 2009 r., sygn. akt VI SA/Wa 507/09, uchylający w/w decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] stycznia 2009 r. wydaną w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej. W dniu [...] listopada 2009 r. [...] Wojewódzki Inspektor Transportu Drogowego - działając na podstawie art. 104 § 1 k.p.a. oraz art. 93 ust. 3 i art. 94 ust. 5 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym - decyzją nr [...] odmówił skarżącemu zwrotu kwoty w wysokości 4.754,00 złotych wyegzekwowanej tytułem kary pieniężnej nałożonej decyzją [...] Wojewódzkiego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] kwietnia 2007 r. Organ stwierdził w uzasadnieniu, iż decyzja [...] Wojewódzkiego Inspektora Transportu Drogowego nr [...] nigdy nie została uchylona przez żaden z uprawnionych do tego organów. Podkreślił, iż decyzja ta jest wykonalna zgodnie z rygorem natychmiastowej wykonalności na podstawie art. 93 ust. 3 u.t.d. Organ podniósł ponadto, iż wyrok WSA w Warszawie z dnia 10 czerwca 2009 r., sygn. akt VI SA/Wa 507/09, stanowi jedynie o uchyleniu decyzji Głównego Inspektora Transportu Drogowego nr [...] z dnia [...] sierpnia 2007 r. a nie uchyla, ani nie pozbawia wykonalności decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Transportu Drogowego nr [...] z dnia [...] kwietnia 2007 r. W związku z powyższym organ uznał, że w świetle art. 94 ust. 5 u.t.d. nie zachodzi podstawa do zwrotu kary. Od powyższej decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Transportu Drogowego skarżący wniósł odwołanie do Głównego Inspektora Transportu Drogowego. Wnosząc o uchylenie decyzji organu I instancji w całości, skarżący zarzucił organowi naruszenie przepisów art. 94 ust. 5 u.t.d. oraz art. 6 k.p.a. W uzasadnieniu skarżący stwierdził, iż z literalnego brzmienia przepisu art. 94 ust. 5 u.t.d. wynika, że uwzględnienie skargi przez sąd administracyjny jest wystarczającą przesłanką do zwrotu kary. W wyniku rozpatrzenia odwołania Główny Inspektor Transportu Drogowego, działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. oraz art. 94 ust. 5 u.t.d. - utrzymał w mocy w/w decyzję [...] Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] listopada 2009 r. o odmowie zwrotu kary pieniężnej nałożonej decyzją [...] Wojewódzkiego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] kwietnia 2007 r., nr [...]. W uzasadnieniu decyzji organ II instancji stwierdził, iż w świetle art. 94 ust. 5 u.t.d. brak jest podstaw do zwrotu wyegzekwowanej kwoty wpłaconej przez skarżącego z tytułu kary pieniężnej nałożonej decyzją [...] Wojewódzkiego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] kwietnia 2007 r., której to decyzji został nałożony rygor natychmiastowej wykonalności na podstawie art. 93 ust. 3 u.t.d. Organ odwoławczy wskazał jednocześnie, iż wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 10 czerwca 2009 r., sygn. akt VI SA/Wa 507/09, została uchylona wyłącznie decyzja Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] stycznia 2009 r. nr [...]. Przedmiotowy wyrok, zdaniem organu II instancji, nie uchyla decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] kwietnia 2007 r., nr [...], która w związku z tym nadal pozostaje w obrocie prawnym i jest w pełni wykonalna. W dniu [...] maja 2010 r. skarżący, działając za pośrednictwem organu odwoławczego, wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na powyższą decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego. Wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Transportu Drogowego oraz o zobowiązanie organów do zwrotu kwoty pieniężnej przetrzymywanej bez podstawy prawnej, skarżący zarzucił organom naruszenie: - art. 8 k.p.a. - poprzez prowadzenie postępowania administracyjnego w sposób naruszający zaufanie do organów państwa, - art. 130 § 2 oraz art. 6 k.p.a. - z powodu uznania, iż decyzja nieprawomocna podlega wykonaniu; - prawa materialnego - poprzez niewłaściwą interpretację i niewłaściwe zastosowanie w niniejszej sprawie przepisu art. 94 ust. 5 ustawy o transporcie drogowym. W uzasadnieniu skarżący stwierdził, iż w przypadku, gdy wyrokiem WSA w Warszawie z dnia 10 czerwca 2009 r., sygn. akt VI SA/Wa 507/09, została uchylona decyzja Głównego Inspektora Transportu Drogowego utrzymująca w mocy decyzję organu I instancji o nałożeniu kary, obydwie decyzje na tym etapie postępowania nie mogą wywierać skutków prawnych. Skarżący wskazał, iż decyzja organu I instancji nie może pozostawać w oderwaniu od decyzji organu II instancji oraz w oderwaniu od wytycznych zawartych w uzasadnieniu w/w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Główny Inspektor Transportu Drogowego zauważył, iż sąd administracyjny uchylił wyłącznie orzeczenie drugoinstancyjne, co nie spowodowało wzruszenia decyzji organu I instancji nakładającej na skarżącego wyegzekwowaną karę pieniężną. W konsekwencji organ II instancji stwierdził, iż nie można zastosować przepisu art. 94 ust. 5 u.t.d., a tym samym nie ma podstaw do zwrotu uiszczonej kwoty. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z przepisem art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W świetle powołanego przepisu ustawy Wojewódzki Sąd Administracyjny w zakresie swojej właściwości ocenia zaskarżoną decyzję administracyjną z punktu widzenia jej zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego, według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie wydania tej decyzji. Sąd administracyjny nie ocenia natomiast decyzji organu pod kątem jej słuszności, czy też celowości. Ponadto, co wymaga podkreślenia, Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (vide: art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1270 ze zm. – dalej: także p.p.s.a.). W ocenie Sądu analizowana pod tym kątem skarga P. O. zasługuje na uwzględnienie, albowiem zaskarżona decyzja Głównego Inspektora Transportu Drogowego oraz utrzymana nią w mocy decyzja [...] Wojewódzkiego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] listopada 2009 r., nr [...] o odmowie zwrotu kary pieniężnej nałożonej decyzją [...] Wojewódzkiego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] kwietnia 2007 r., nr [...]– naruszają prawo. Zdaniem Sądu, wydając sporne decyzje, organy Inspekcji Transportu Drogowego obu instancji dopuściły się naruszenia art. 94 ust. 5 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym - poprzez jego błędną interpretację i w konsekwencji nieprawidłowe przyjęcie, iż w świetle tego przepisu w przypadku uchylenia przez sąd administracyjny wyłącznie decyzji organu II instancji utrzymującej w mocy decyzję organu I instancji w przedmiocie nałożenia na stronę kary pieniężnej, brak jest podstaw prawnych do zwrotu uiszczonej kary administracyjnej nałożonej decyzją przez organ I instancji. Zgodnie z brzmieniem art. 94 ust. 5 ustawy o transporcie drogowym, w przypadku uchylenia albo stwierdzenia nieważności decyzji, a także uwzględnienia skargi przez sąd administracyjny uiszczona kara pieniężna podlega zwrotowi w terminie 14 dni od dnia wydania decyzji lub orzeczenia o zwrocie tej kary. Niewątpliwie przepis ten statuuje obowiązek zwrotu uiszczonej kary pieniężnej. W ocenie składu Sądu orzekającego w niniejszej sprawie zwrot uiszczonej kary jest czynnością o charakterze materialno-technicznym, do której zobowiązany jest organ na skutek wyeliminowania z obrotu prawnego jego decyzji nakładającej karę, a której dokonuje na podstawie powołanego art. 94 ust.5 u.t.d. Organ odmawiając zwrotu żądanej kary, a więc odmawiając dokonania czynności materialno-technicznej zobowiązany jest zastosować, jako prawną formę swego działania w tym zakresie - formę decyzji administracyjnej (tak również: Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie /w:/ wyrok z dnia 16 października 2009 r., sygn. akt VI SA/Wa 2570/08). W literaturze przyjmuje się, iż przesłankę zwrotu kary pieniężnej, na podstawie art. 94 ust. 5 cyt. ustawy, stanowi wycofanie z obrotu prawnego decyzji administracyjnej stanowiącej podstawę powstania przedmiotowej należności. Jeżeli zatem decyzja o nałożeniu kary pieniężnej zostanie uchylona lub zostanie stwierdzona jej nieważność, bądź też w wyniku kontroli sądowej Wojewódzki Sąd Administracyjny lub Naczelny Sąd Administracyjny uwzględni skargę strony i uchyli decyzję o nałożeniu kary, organ pierwszej instancji wydaje decyzję o zwrocie uiszczonej kary pieniężnej (vide: R. Strachowska, Ustawa o transporcie drogowym. Komentarz, ABC, Warszawa 2010). Strona skarżąca, interpretując sporny przepis art. 94 ust. 5 cyt. ustawy, wyraźnie podkreślała, że ustawodawca nie wskazał w nim, iż chodzi o uchylenie decyzji o nałożeniu kary. W konsekwencji, w ocenie skarżącego przedsiębiorcy, wystarczającą podstawę do zwrotu kary stanowiło uchylenie przez sąd administracyjny decyzji Głównego Inspektora Transportu Drogowego utrzymującej w mocy wcześniejszą decyzję Wojewódzkiego Inspektora Transportu Drogowego o nałożeniu kary. Z kolei, w ocenie organów Inspekcji Transportu Drogowego obu instancji, kluczowe jest wyeliminowanie z obrotu prawnego decyzji pierwszoinstancyjnej o nałożeniu kary pieniężnej, dające podstawę do zastosowania w/w unormowania ustawowego. Z tej przyczyny organy przyjęły, że uchylenie przez sąd administracyjny wyłącznie decyzji Głównego Inspektora Transportu Drogowego, jako organu odwoławczego, bez jednoczesnego uchylenia decyzji Wojewódzkiego Inspektora Transportu Drogowego, nie daje jakichkolwiek podstaw prawnych do żądania zwrotu kary w oparciu o przepis art. 94 ust. 5 u.t.d., albowiem decyzja organu pierwszej instancji nadal pozostaje w obrocie prawnym i jest w pełni wykonalna, z uwagi na rygor, o którym mowa w art. 93 ust. 3 cyt. ustawy. Mając powyższe na względzie uznać należy - zdaniem Sądu - iż w niniejszej sprawie rzeczywista istota sporu winna dotyczyć właściwego rozumienia pojęcia "uwzględnienie skargi przez sąd administracyjny", jako zasadniczej przesłanki, której prawidłowa interpretacja konieczna jest dla zgodnego z prawem podjęcia rozstrzygnięcia w przedmiocie zwrotu kary pieniężnej na podstawie art. 94 ust. 5 ustawy o transporcie drogowym. W ocenie Sądu zauważyć należy, iż ustawa o transporcie drogowym nie zawiera definicji powyższego pojęcia, a więc dla prawidłowego rozumienia znaczenia tej przesłanki konieczne jest sięgnięcie do unormowań ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. W myśl art. 145 p.p.s.a. "uwzględnienie skargi" na decyzję lub postanowienie może polegać na: a) uchyleniu zaskarżonego aktu, b) stwierdzeniu jego nieważności, c) stwierdzeniu wydania wymienionego aktu z naruszeniem prawa. Ponadto, jak stanowi art. 200 p.p.s.a., w razie uwzględnienia skargi przez sąd pierwszej instancji przysługuje skarżącemu od organu, który wydał zaskarżony akt lub podjął zaskarżoną czynność albo dopuścił się bezczynności, zwrot kosztów postępowania niezbędnych do celowego dochodzenia praw. W orzecznictwie i literaturze przyjmuje się zgodnie, że pod pojęciem uwzględnienia skargi należy rozumieć uwzględnienie skargi w każdej formie, i to niezależnie od tego, czy rozstrzygnięcie to odpowiada żądaniu zawartemu w skardze, a ponadto w sytuacji, gdy postępowanie ulega umorzeniu z powodu uwzględnienia skargi przez organ (vide: m.in. A. Żak /w:/ Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Orzecznictwo, wydanie 2, pod red. B. Dautera, s. 742-743 i cyt. tam postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 13 lutego 2008 r., sygn. akt II OSK 1839-1841/07, niepublik.). W tej sytuacji należy uznać, iż w każdym przypadku uwzględniania skargi przez sąd administracyjny, a więc również w sytuacji, gdy w wyniku kontroli sądowej Wojewódzki Sąd Administracyjny lub Naczelny Sąd Administracyjny uchyli wyłącznie zaskarżoną decyzję organu odwoławczego utrzymująca w mocy wcześniejszą decyzję o nałożeniu kary, właściwy organ winien - działając w oparciu o przepis art. 94 ust. 5 u.t.d. - zwrócić uiszczoną (wyegzekwowaną) karę pieniężną stronie ukaranej. Zdaniem Sądu bez znaczenia dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy pozostają więc kwestie podnoszone przez organy obu instancji. Otóż fakt, iż w wyniku orzeczenia sądu administracyjnego decyzja [...] Wojewódzkiego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] kwietnia 2007 r., nr [...] nie została uchylona i była wykonalna zgodnie z rygorem natychmiastowej wykonalności, na podstawie art. 93 ust. 3 u.t.d., nie wpływa na sposób interpretacji unormowania zawartego w art. 94 ust. 5 cyt. ustawy, gdyż ustawodawca wyraźnie wskazał, iż jedyną przesłanką konieczną do zwrotu kary pieniężnej jest, obok przypadku uchylenia albo stwierdzenia nieważności decyzji (w trybie administracyjnym), także uwzględnienie skargi przez sąd administracyjny. Mając powyższe na względzie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, działając na podstawie przepisu art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a., orzekł, jak w sentencji wyroku. Na podstawie art. 152 p.p.s.a. Sąd stwierdził, iż obie uchylone decyzje nie będą podlegać wykonaniu do czasu uprawomocnienia się wyroku. Rozstrzygając o kosztach postępowania, Sąd orzekł w oparciu o przepis art. 200 p.p.s.a.