VI SA/Wa 1327/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Aneta Lemiesz (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Agnieszka Łąpieś-Rosińska Sędzia WSA Danuta Szydłowska Protokolant st. sekr. sąd. Agnieszka Gajewiak po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 8 stycznia 2015 r. sprawy ze skargi W. R. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] marca 2014 r. nr [...] w przedmiocie kary pieniężnej za niedopełnienie obowiązku zwrotu licencji 1. uchyla zaskarżoną decyzję; 2. stwierdza, że uchylona decyzja nie podlega wykonaniu; 3. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. na rzecz skarżącego W. R. kwotę 100 (sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Zaskarżoną decyzją z dnia [...] marca 2014 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] - działając na podstawie art. 127 § 2 w związku z art. 17 pkt 1 k.p.a. oraz art. 1 i 2 ustawy z dnia 12 października 1994 r. o samorządowych kolegiach odwoławczych (Dz. U. z 2001 r. Nr 79, poz. 856 ze zm.) i art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. - utrzymało w mocy decyzję Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] października 2013 r. w przedmiocie nałożenia na przedsiębiorcę - Pana W. R. na podstawie art. 95a ust. 1 i ust. 3 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym kary pieniężnej w wysokości 1000 zł z tytułu niedopełnienia obowiązku zwrotu do organu licencyjnego druku licencji w terminie 14 dni od dnia, w którym decyzja o cofnięciu licencji stała się ostateczna. Materialnoprawną podstawę rozstrzygnięć organów obu instancji stanowił art. 15 ust. 4 ustawy o transporcie drogowym stanowiący, że przedsiębiorca jest obowiązany zwrócić dokumenty, o których mowa w art. 11, organowi, który udzielił licencji, niezwłocznie, nie później jednak niż w terminie 14 dni od dnia, w którym decyzja o cofnięciu licencji stała się ostateczna, jak również przepis art. 95a ust. 1 ww. ustawy , z którego wynika, że kto będąc zobowiązany do zwrotu zezwolenia na wykonywanie zawodu przewoźnika drogowego lub licencji albo wypisów z tych dokumentów nie zwraca ich organowi, który ich udzielił, w terminie 14 dni od dnia, w którym decyzja o cofnięciu zezwolenia lub licencji stała się ostateczna - podlega karze pieniężnej w wysokości 1.000 zł. W aktach sprawy znajduje się także kopia decyzji Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] lipca 2012 r. o cofnięciu przedsiębiorcy - Panu W. R. licencji nr [...] na wykonywanie transportu drogowego taksówką wydaną przez Prezydenta Miasta [...][...] września 2003 r. (zmienioną [...] października 2008 r. na licencję nr [...]). Decyzja ta została uznana za doręczoną stronie w trybie art. 44 k.p.a. Kolejnym dokumentem w przedłożonych przez organ aktach jest postanowienie z dnia [...] maja 2013 r. Samorządowego Kolegium Odwoławczego o odmowie przywrócenia stronie terminu do wniesienia odwołania od ww. decyzji. W badanej sprawie - jak wskazało Kolegium - podatnik złożył wniosek o przywrócenie terminu bez jednoczesnego dokonania czynności, tj. złożenia odwołania. W ocenie Kolegium brak jest więc w sprawie niezbędnej przesłanki przywrócenia terminu do wniesienia odwołania. Skarżący złożył skargę na ww. postanowienie do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego. W sprawie dotyczącej nałożenia kary Skarżący zgłosił w postępowaniu administracyjnym wniosek o zawieszenie toczącego się postępowania do czasu rozpoznania przez tut. Sąd ww. skargi. Postanowieniem Prezydenta m. [...] z dnia [...] września 2013 r. odmówiono zawieszenia postępowania zwracając uwagę, że kwestia cofnięcia decyzji nie jest kwestią prawną z punktu widzenia przedmiotu postepowania administracyjnego w sprawie nałożenia kary pieniężnej. Wskazano tam także, że cofnięcie licencji prawomocną decyzją i poprawność tego cofnięcia należy do sfery faktu, a nie prawa. Skoro stan prawny jest jasny, to nie ma zagadnienia wstępnego w rozumieniu art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. i - w związku z tym - brak jest podstaw do zawieszenia postępowania administracyjnego. W skardze do Sądu na decyzję o nałożeniu kary pieniężnej podniesiono, że Samorządowe Kolegium Odwoławcze nie rozpoznało istoty sprawy, błędnie ustaliło stan faktyczny i dokonało błędnej wykładni przepisów. Wskazano tam również, że ww. organ bezpodstawnie nie zawiesił postępowania pomimo wniosku Skarżącego w tym zakresie i pomimo faktu, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 9 stycznia 2014 r., sygn. akt VI SA/Wa 1902/13, nakazał Samorządowemu Kolegium Odwoławczemu rozpatrzeć wniosek Skarżącego o przywrócenie terminu i jego odwołanie od "sprawy głównej, w której bezprawnie cofnięto mi pierwszą licencję." Skarżący wskazał również, że rozstrzygnięcie Samorządowego Kolegium Odwoławczego jest także błędne merytorycznie, bo "nie jest tak, że zostałem pozbawiony wszystkich licencji. SKO powołuje się na licencję nr [...], którą Prezydent mi bezprawnie uchylił. Ja mam natomiast jeszcze licencję nr [...], zmieniającą tę uchyloną." W skardze Skarżący podkreślił także, że nigdy nie godził się na cofnięcie mu licencji i zwrócił uwagę na niekorzystne skutki, jakie w jego życiu zawodowym wywołuje cofnięcie licencji ("nie mogę pracować, nie mogę zarabiać na swoje utrzymanie", "Jestem osobą starszą i nie znajdę już nowego zawodu"). W odpowiedzi na skargę organ podtrzymał dwoją dotychczasową argumentację i wniósł o oddalenie skargi. Organ dodatkowo wskazał, że licencja nr [...] jest cofniętą licencją, której dotyczy decyzja z dnia [...] lipca 2012 r. W zawiadomieniu o wszczęciu postępowania administracyjnego z dnia [...] sierpnia 2013 r., a także w decyzji z dnia [...] października 2013 r. mowa jest bowiem o licencji nr [...] z późniejszymi zmianami, co świadczy o tożsamości tego dokumentu i tym samym bezzasadnym zarzucie skarżącego o posiadaniu drugiej licencji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, zważył, co następuje. Skarga jest uzasadniona. Skarżący powołał się w sprawie na wyrok tut. Sądu z dnia 9 stycznia 2014 r., sygn. akt VI SA/Wa 1902/13. W wyroku tym uchylono postanowienie z dnia [...] maja 2013 r., w którym odmówiono Skarżącemu przywrócenia terminu do wniesienia odwołania od decyzji Prezydenta m. [...] z dnia [...] lipca 2012 r. o cofnięciu licencji na wykonywanie transportu drogowego taksówką. Sąd w wyroku z dnia 9 stycznia 2014 r. uznał, że organ dokonał błędnej wykładni art. 58 k.p.a., a nadto naruszył przepisy postępowania w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik postępowania (art. 7 i art. 9 k.p.a.). Organ, czyli Samorządowe Kolegium Odwoławcze, został zobowiązany do zbadania w ponownym postępowaniu bardziej wnikliwie istnienie (lub nie) przesłanek z art. 58 k.p.a. zgodnie z oceną prawną wynikającą z tego wyroku. Sąd orzekający wskazuje, że jest mu znany z urzędu fakt, że wyrok z dnia 9 stycznia 2014 r. jest prawomocny od dnia 11 marca 2014 r., co oznacza, że zawarte w nim stanowisko, jest wiążące nie tylko dla organów wymienionych w art. 153 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), dalej "p.p.s.a.", lecz również wskazanych w art. 170 p.p.s.a., który stanowi, że orzeczenie prawomocne wiąże nie tylko strony i sąd, który je wydał, lecz również inne sądy i organy państwowe, a w przypadkach w ustawie przewidzianych także inne osoby. Oznacza to, że podmioty te muszą przyjmować, że dana kwestia prawna kształtuje się tak jak stwierdzono w prawomocnym orzeczeniu i w kolejnych postępowaniach w których się pojawia nie może być ona, co do zasady, ponownie badana (por.: wyroki NSA z 24.10.2011 r., sygn. akt I FSK 1596/12 i z 19.12.2012 r., sygn. akt I FSK 62/12 publ.: http://orzeczenia.nsa.gov.pl a także: B. Dauter, B. Gruszczyński, A. Kabat, M. Niezgódka – Medek, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, 5 wydanie. Warszawa 2013, str.467-469 i 522 – 524 oraz W. Trybka: Istota oceny prawnej i wskazań co do dalszego postępowania sądu administracyjnego, Przegląd Prawa Publicznego, nr 2/2014). Ww. wyrok został wydany po decyzji organu I instancji w sprawie nałożenia kary, ale przed rozpoznaniem odwołania i wydaniem decyzji przez organ odwoławczy. Wskazać należy, że Skarżący w odwołaniu z dnia [...] października 2013 r. powoływał się na fakt zaskarżenia do sądu postanowienia z dnia [...] maja 2013 r. o odmowie przywrócenia terminu do wniesienia odwołania. Organ odwoławczy nie uwzględnił jednak tej okoliczności w stanie faktycznym sprawy, i w konsekwencji - nie ocenił jej znaczenia dla sprawy, co istotne w kontekście wynikającego z art. 95a ust.1 ustawy o transporcie drogowym warunku ostateczności decyzji o cofnięciu licencji. Wszak jest to warunek konieczny dla nałożenia kary pieniężnej, o której mowa w art. 95a ust. 1 ustawy o transporcie drogowym. Przepis ten stanowi bowiem, że kto, będąc zobowiązany do zwrotu zezwolenia na wykonywanie zawodu przewoźnika drogowego lub licencji albo wypisów z tych dokumentów nie zwraca ich organowi, który ich udzielił, w terminie 14 dni od dnia, w którym decyzja o cofnięciu zezwolenia lub licencji stała się ostateczna - podlega karze pieniężnej w wysokości 1.000 zł. Tak więc na etapie postępowania przed organem strona podnosiła argumenty, które mogły wywoływać wątpliwości co do ustalonych przez organ pierwszej instancji okoliczności. Organ odwoławczy nie odniósł się jednak do tych argumentów w zaskarżonej decyzji, nie przedstawił także swojego stanowiska w ww. zakresie w odpowiedzi na skargę. Sąd rozpoznający niniejszą sprawę nie wie więc, czy zdaniem organu okoliczność uchylenia postanowienia o odmowie przywrócenia terminu do wniesienia odwołania od decyzji o cofnięciu licencji jest istotną okolicznością w sprawie, czy też przeciwnie - nie ma ona tu znaczenia. Sąd nie dopuszcza bowiem sytuacji, że jest to okoliczność nowa, nieznana dotąd organowi, jako że organem administracji publicznej, którego rozstrzygnięcie zostało poddane kontroli w postępowaniu sądowym w sprawie o sygn. akt VI SA/Wa 1902/13, było właśnie Samorządowe Kolegium Odwoławcze [...]. Wobec niedokonania przez organ oceny ww. okoliczności w motywach zaskarżonego rozstrzygnięcia, zaskarżony akt uchyla się spod merytorycznej kontroli Sądu. Sąd nie może być w tej sprawie zdany na domysły. Sądy administracyjne rozpoznając skargę na działanie organu muszą bowiem nie tylko dysponować rozstrzygnięciem organu lecz również przedstawionym do tego rozstrzygnięcia pełnym wywodem prawnym, pozwalającym na odczytanie motywów, jakimi kierował się organ podejmując określone działania. W przeciwnym bowiem wypadku sąd administracyjny nie spełniałby roli instytucji kontrolującej działanie administracji, lecz działalność tę zastępował. Dodatkowo zauważyć można, iż wymóg działania na podstawie prawa, w połączeniu z zasadą zaufania, rodzi po stronie organów władzy publicznej obowiązek motywowania ich rozstrzygnięć. Staranność przekazywania stronie argumentów wykorzystywanych przy jej formułowaniu jest istotnym elementem funkcji perswazyjnej uzasadnienia (por. Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 20 listopada 2001 r., sygn. akt II SA/Lu 629/00). Chodzi bowiem o to, by organ w sposób wyczerpujący i jawny wskazał stronie motywy, które w jego ocenie stanowią o ich bezzasadności. Tylko bowiem takie zachowanie będzie realizowało zasadę prowadzenia postępowania w sposób budzący zaufanie do organów administracji publicznej, którego istotą jest to, by każdy uczestnik postępowania był przekonany, że bierze udział w rzetelnie prowadzonym procesie, i że jego stanowisko zostało poważnie wzięte pod uwagę, a jeżeli zapadło negatywne rozstrzygnięcie, to przyczyną tego są istotne powody (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 16 lutego 1994 r., III ARN 2/94, OSNAPiUS 1994, nr 1, poz. 2 oraz wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 12 lutego 1997 r., III RN 94/96, OSNAPiUS 1997, nr 19, poz. 366). Te wady zaskarżonej decyzji stanowią o naruszeniu w sprawie przez organ odwoławczy art. 107 § 3 k.p.a., w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Dalej idąca ocena Sądu w tej sprawie byłaby przedwczesna. Sąd nie uwzględnił wniosków dowodowych Skarżącego z uwagi na fakt, że dokumenty, z których miałby być przeprowadzony dowód, nie zostały poświadczone za zgodność z oryginałem, tak jak tego wymaga art. 106 § 3 p.p.s.a., a ponadto w sprawie nie istniały tego rodzaju wątpliwości, które mogłyby zostać wyjaśnione na podstawie dokumentów załączonych przez Skarżącego do skargi. Z tych też względów uchylono zaskarżoną decyzję na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. Orzeczenie o wstrzymaniu wykonania decyzji znalazło swoje oparcie w treści art. 152 ww. ustawy. Koszty zasądzono zaś w oparciu o treść jej art. 200.