VI SA/Wa 1335/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Pamela Kuraś-Dębecka (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Danuta Szydłowska Sędzia WSA Halina Emilia Święcicka Protokolant Eliza Mroczek po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 15 grudnia 2009 r. sprawy ze skargi J. S. na decyzję Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad z dnia [...] maja 2009 r. nr [...] w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz utrzymaną nią w mocy decyzję z dnia [...] marca 2009 r.; 2. stwierdza, że uchylone decyzje nie podlegają wykonaniu. Zaskarżoną decyzją z dnia [...] maja 2009 r. Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad (GDDKiA), po rozpoznaniu wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy utrzymał w mocy decyzję z dnia [...] marca 2009 r. o nałożeniu na J. S. (skarżąca) kary pieniężnej w wysokości 3.000 zł za zajęcie pasa drogowego drogi krajowej nr [...] (K. - gr. województwa w km. [...]+[...] str. [...]) przez "wygrodzenie terenu pasa drogowego o powierzchni 10 m 2 ogrodzeniem działki nr [...]" w K. w okresie od [...] stycznia 2009 r. do [...] marca 2009 r. (60 dni) bez zezwolenia zarządcy drogi. Jako podstawę prawną rozstrzygnięcia organ wskazał art.138 § 1 pkt 1 w związku z art.127 § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 - kodeks postępowania administracyjnego ( Dz.U. z 2000r nr 98, poz.1071 - z późn. zm.- dalej k.p.a.) Do wydania tej decyzji doszło w następującym stanie faktycznym i prawnym. Pismem z [...] marca 2008 r. Kierownik Rejonu w K. zawiadomił J. S. o zajęciu pasa drogowego drogi krajowej nr [...] w miejscowości K. stwierdzonego w oparciu o operat geodezyjny nr [...] z dnia [...] grudnia 2007 r. i wezwał do przesunięcia części wybudowanego ogrodzenia w terminie 14 dni pod rygorem wymierzenia kary pieniężnej. W odpowiedzi na powyższe wezwanie skarżąca w piśmie z [...] marca 2008 r. wyjaśniła, że w dniu [...] lipca 2007 r. otrzymała pozytywną opinię GDDKiA na lokalizację ogrodzenia i [...] kwietnia 2007 r. zgłosiła zamiar rozpoczęcia robót budowlanych do Starostwa Powiatowego w K., zaś po 30-stu dniach rozpoczęła budowę ogrodzenia. Ponieważ dalsza wymiana korespondencji pomiędzy stronami nie doprowadziła do uzgodnienia stanowisk organ pismem z [...] stycznia 2009 r. zawiadomił skarżącą o wszczęciu postępowania administracyjnego w sprawie nielegalnego usytuowania w pasie drogowym wybudowanego ogrodzenia na powierzchni 10 m 2. Ponadto organ poinformował stronę o wyznaczeniu wizji lokalnej na dzień [...] lutego 2009 r. Jednocześnie w dniu [...] stycznia 2009 r. organ zwrócił się do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla powiatu k. w K. o wszczęcie postępowania administracyjnego w sprawie rozbiórki spornego ogrodzenia. W dniu [...] lutego 2009 r. przeprowadzono wizję w terenie, w której uczestniczyła skarżąca, a ze strony GDDKiA pracownicy Rejonu K. i przedstawiciel firmy geodezyjnej "G.". Przedstawiciele GDDKiA potwierdzili zajęcie pasa drogowego zgodne z wykonanym operatem geodezyjnym. Właścicielka działki podtrzymała swoje stanowisko, że ogrodzenie znajduje się w całości na jej działce. Ponadto, w trakcie postępowania skarżąca powoływała się na pomiar wykonany przez geodetę uprawnionego A. P. oraz istniejące w terenie punkty geodezyjne, w oparciu o które dokonano wytyczenia granicy pomiędzy jej działką, a pasem drogowym. Decyzją z dnia [...] marca 2009 r., działając w oparciu o art. 40 ust.12 pkt 1 i art. 40 ust. 4 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2007 r. nr 19, poz.115 z późn.zm.- dalej u.d.p.) oraz § 2 ust. 1 pkt 5 Rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 31 maja 2004 r. w sprawie wysokości opłat, za zajęcie pasa drogowego dróg, których zarządcą jest Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad (Dz. U. z 2004 r. nr 129 poz.1369) oraz art.104 k.p.a. została nałożona na J. S. kara pieniężna w wysokości 3.000 zł za zajęcie pasa drogowego drogi krajowej nr [...] K. - gr. województwa w km. [...]+[...] str. [...] poprzez wygrodzenie terenu pasa drogowego o powierzchni 10 m 2 ogrodzeniem działki nr [...] w K. w okresie od [...] stycznia 2009 r. do [...] marca 2009 r. (60 dni) - bez zezwolenia zarządcy drogi. Po przeanalizowaniu sprawy organ uznał za bezsporny fakt umieszczenia części ogrodzenia w pasie drogowym, co zostało potwierdzone operatem wykonanym przez uprawnionego geodetę. Natomiast opinia organu z dnia [...] kwietnia 2007 r. o lokalizacji ogrodzenia, na którą powołuje się strona, nie przyzwalała na usytuowanie ogrodzenia w innym miejscu niż na granicy działki nr [...] i działki drogowej. W ocenie organu, jeśliby przyjąć, że metalowy pręt okazywany przez skarżącą został osadzony faktycznie przez geodetę w miejscu gdzie przebiegała granica działki nie stanowi to dowodu, że w tym samym miejscu ogrodzenie zostało zrealizowane. Jak twierdzi sama strona w piśmie z dnia [...] stycznia 2009 r. skierowanym do GDDKiA Rejonu w K. granica pasa drogowego przebiega w linii prostej. Fakt ten rzeczywiście znajduje potwierdzenie na mapach, jednakże kwestionowana część ogrodzenia została zrealizowana z wysunięciem w stronę jezdni drogi krajowej. Zdaniem organu, mylne jest mniemanie strony, że granica pasa drogowego nie musi pokrywać się z granicą własności. Zgodnie bowiem z art. 4 pkt. 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz.U. z 2007r nr 19, poz.115 z późn. zm.) cyt.: "pas drogowy - wydzielony liniami granicznymi grunt wraz z przestrzenią nad i pod jego powierzchnią, w którym są zlokalizowane droga oraz obiekty budowlane i urządzenia techniczne związane z prowadzeniem, zabezpieczeniem i obsługą ruchu, a także urządzenia związane z potrzebami zarządzania drogą". Jak wynika z powyższej definicji pas drogowy ściśle określają geodezyjne granice działek. Zastrzeżenia strony co do operatu geodezyjnego sporządzonego w związku z wykonaniem ogrodzenia są nieuzasadnione. Organ wyjaśnił, iż geodeta nie wyznaczał nowego przebiegu granic, a jedynie dokonał analizy w oparciu o dokumenty pozyskane z zasobów geodezyjnych i wykonanego pomiaru w terenie w oparciu o współrzędne osnowy geodezyjnej z Powiatowego Ośrodka Dokumentacji Geodezyjnej i Kartograficznej w K. W dniu [...] marca 2009 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla powiatu k. w K. zawiadomił organ o odmowie wszczęcia postępowania administracyjnego w sprawie rozbiórki spornego ogrodzenia, wskazując na konieczność wyjaśnienia sprawy spornej granicy w sądzie powszechnym. Od powyższej decyzji skarżąca złożyła wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy (nazwany odwołaniem). Jej zdaniem decyzja została wydana w oparciu o błędne ustalenia polegające na tym, iż sporne ogrodzenie znajduje się w pasie drogowym. Powołując się na pozytywne uzgodnienie lokalizacji ogrodzenia działki nr [...] przy drodze krajowej nr [...] wyrażonym w piśmie GDDKiA z dnia [...] kwietnia 2007 r. strona podniosła, iż Powiatowy Inspektorat Nadzoru Budowlanego dla powiatu k. na wniosek GDDKiA Oddział w K. przeprowadził stosowną kontrolę i nie znalazł podstaw do prowadzenia postępowania administracyjnego. Zdaniem strony skarżącej wykonane ogrodzenie w żaden sposób nie narusza granic drogi, co stwierdzono w oparciu o dokumenty geodezyjne wpisane do zasobu geodezyjnego nr. [...] i [...], zaś w terenie istnieją zastabilizowane znaki graniczne. Natomiast organ niezasadnie powołuje się na wykonany operat pomiarowy, który nie został wpisany do zasobu geodezyjnego o czym świadczy brak odpowiedniej klauzuli. Tym samym nie mogą stanowić podstaw do ustalenia granic. Strona zwraca też uwagę na fakt, iż zgodnie z planem zagospodarowania przestrzennego gminy Z. linia rozgraniczająca drogę oznaczona symbolem KG/KZ biegnie granicą działki stanowiącej drogę nr ew. [...] a działką nr ew. [...]. Według ustaleń planu zagospodarowania przestrzennego brak jest obecnie jakichkolwiek podstaw nawet do wszczęcia postępowania wywłaszczeniowego. Ponownie oceniając zarzuty strony organ uznał je za bezzasadne i podtrzymał swoje stanowisko w sprawie. Ustosunkowując się do zarzutów strony stwierdził, iż dokonana przez Powiatowy Inspektorat Nadzoru Budowlanego kontrola w terenie odbyła się bez udziału geodety i w tej sytuacji podjęte ustalenia nie mogą być podstawą do uznania prawidłowości wykonania ogrodzenia, ponieważ są sprzeczne z rozpoznaniem geodezyjnym. Odnośnie zarzutów co do dokumentacji geodezyjnej, sporządzonej na potrzeby sprawy organ wyjaśnił, że nie było to postępowanie rozgraniczeniowe, a wyłącznie analiza usytuowania ogrodzenia w stosunku do już istniejących granic określonych w obowiązujących dokumentach geodezyjnych. W związku z powyższym nie było powodu wprowadzania dokumentu do zasobu geodezyjnego. Kontrolę wykonał uprawniony geodeta, posiłkując się współrzędnymi i opisami topograficznymi punktów osnowy geodezyjnej pozyskanymi z Państwowego Ośrodka Dokumentacji Geodezyjnej i Kartograficznej w K. W skardze złożonej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skarżąca wniosła o uchylenie decyzji GDDKiA z dnia [...] maja 2009 r. i umorzenie postępowania. Uzasadniając zarzut przewlekłości postępowania podniosła, iż przez cały okres prowadzenia prac budowlanych od czerwca 2007 r. kilkakrotnie budowę wizytował pracownik organu, który nie wnosił żadnych zastrzeżeń. Dopiero w marcu 2008 r. skarżąca otrzymała od organu pierwsze pismo o zajęciu pasa drogowego tj. po około pół roku, gdy stały słupki ogrodzeniowe bramy wjazdowej z zamontowaną bramą. Strona podniosła też zarzut "braku dwuistancyjności postępowania" wywodząc go z faktu, iż w sprawie orzekał jeden organ - GDDKiA oraz decyzje zostały podpisane przez jedną i tę samą osobę. Ponadto skarżąca zarzuciła braki postępowania dowodowego i naruszenie prawa miejscowego przez pominięcie dowodów wskazywanych w korespondencji, w szczególności obowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego gminy Z., gdzie granice drogi krajowej pokrywają się dokładnie z prawnymi granicami własności. Zaznaczyła, że Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego nie dopatrzył się żadnych uchybień w postępowaniu strony. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie i podtrzymał argumenty stanowiące podstawę wydania zaskarżonych decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym w świetle paragrafu drugiego powołanego wyżej artykułu kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Wchodzi więc tutaj w grę kontrola aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dokonywana pod względem ich zgodności z prawem materialnym i przepisami procesowymi, a nie zaś według kryteriów słusznościowych. Ponadto, w myśl art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), zwanej p.p.s.a., Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Rozpoznając sprawę w świetle powołanych wyżej kryteriów, skarga zasługuje na uwzględnienie, gdyż zaskarżona decyzja oraz utrzymana nią w mocy decyzja organu z dnia [...] marca 2009 r. o nałożeniu kary pieniężnej za zajęcie pasa drogowego bez stosownego zezwolenia naruszają prawo w sposób mający wpływ na wynik sprawy. Przede wszystkim podnieść należy, iż decyzja organu administracji o nałożeniu kary pieniężnej za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia zalicza się do kategorii decyzji o charakterze uznania związanego. Stosownie do treści art. 40 ust. 12 pkt 1 u.d.p. za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia zarządcy drogi wymierza on, w drodze decyzji administracyjnej, karę pieniężną w wysokości 10-krotności opłaty ustalonej zgodnie z wcześniejszymi przepisami ustawy (art. 40 ust. 12 pkt 1 ustawy). Stwierdzenie zajęcia pasa drogowego bez zezwolenia zarządcy drogi zobowiązuje zatem ten organ do naliczenia, według zasad określonych w ustawie kary, nakładanej w drodze decyzji administracyjnej. W przypadku stwierdzenia takiej sytuacji organ nie może nawet badać przyczyn zajęcia pasa drogowego bez zezwolenia, oceniać stopnia winy strony przy takim zajęciu czy też miarkować wysokości wymierzanej kary. Organ może jedynie, po stwierdzeniu faktu zajęcia pasa drogowego bez zezwolenia, wydać decyzję administracyjną wymierzającą karę w przewidzianej w ustawie wysokości. W tym stanie rzeczy działanie w warunkach uznania związanego nakłada na organ orzekający obowiązek szczególnie starannego ustalenia stanu faktycznego, którego następstwem jest wydanie decyzji nakładającej karę ( wyrok WSA w Warszawie sygn. akt VI SA/Wa 1665/05, Lex nr 194012). W rozpatrywanej sprawie nie ulega wątpliwości, że pomiędzy organem GDDKiA a stroną skarżącą - J. S. powstał spór co do granic pasa drogowego (działka nr ew. [...]) i działki skarżącej o nr. ew. [...]. Z materiału dowodowego zebranego w sprawie wynika, iż skarżąca wybudowała ogrodzenie dysponując wszelkimi wymaganymi dokumentami, w tym odpowiednią mapą i uzgodnieniem z GDDKiA (pismo organu z dnia [...] kwietnia 2007 r. k. 20 akt adm.). Stosownie do wymogów wskazanych w tym piśmie przed rozpoczęciem robót związanych z budową ogrodzenia nastąpiło wskazanie geodezyjne granicy w obecności przedstawiciela GDDKiA, co potwierdza inspektor drogowy A. K. w notatce służbowej z dnia [...] lutego 2009 r. ( k. 25 akt adm.) Dodatkowo w notatce tej inspektor nie zaprzecza, iż granica mogła zostać wytyczona poprawnie, zaś "Rejon nie może ponosić odpowiedzialności za niezgodne umiejscowienie samego ogrodzenia podczas budowy, które zostało potwierdzone operatem geodezyjnym nr [...]". Również w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji organ uznał, iż kwestionowana część ogrodzenia została zrealizowana z wysunięciem w stronę jezdni drogi krajowej. Analizując przebieg postępowania administracyjnego w oparciu o wskazane wyżej kryteria i zebrane dowody Sąd doszedł do przekonania, że organ nie wyjaśnił w sposób wymagany prawem czy istotnie nastąpiło przekroczenie granic pasa drogowego przy budowie przez skarżącą ogrodzenia. Jak wyżej wskazano udowodnienie tej okoliczności obciążało organ. W ocenie Sądu, w świetle posiadanych przez skarżącą dokumentów oraz stanowiska Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla powiatu k. w K. o odmowie wszczęcie postępowania administracyjnego w sprawie rozbiórki spornego ogrodzenia, oparcie się przez organ wyłącznie na pomiarach godety dokonanych na podstawie dokumentów geodezyjnych nie było dowodem wystarczającym dla zakończenia postępowania i nałożenia kary tym bardziej, że skarżąca również dysponowała stosownymi dokumentami i mapami. Ze sprawozdania technicznego zawartego w operacie pomiarowym nr [...] nie wynika, aby pomiarów dokonano na gruncie z uwzględnieniem istniejących znaków granicznych, na które powołuje się skarżąca. Znaki te zostały opisane przez geodetę A. P. na mapie przebiegu granic jako pręt metalowy i palik drewniany (k.24 akt adm.). Nie można zapominać, że skoro istotą sprawy niniejszej jest ustalenie czy przy budowie ogrodzenia nastąpiło przekroczenie granic własności działki stanowiącej pas drogowy o nr ew. [...], zatem granica pasa drogowego musi pokrywać się w terenie z granicą własności. Zgodnie z przywołanym przez organ orzekający art. 4 pkt 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych pas drogowy stanowi wydzielony liniami granicznymi grunt wraz z przestrzenią nad i pod jego powierzchnią, w którym są zlokalizowane droga oraz obiekty budowlane i urządzenia techniczne związane z prowadzeniem, zabezpieczeniem i obsługą ruchu, a także urządzenia związane z potrzebami zarządzania drogą. W konsekwencji zaskarżona decyzja oraz poprzedzająca ją decyzja z dnia [...] marca 2009 r. zapadły bez wyjaśnienia zasadniczych i podstawowych okoliczności faktycznych sprawy, z naruszeniem art. 7 , art. 8 i art. 77 § 1 k.p.a. W szczególności pojawiające się wątpliwości były wyjaśniane na niekorzyść strony skarżącej, całkowicie pominięto fakt, iż organy nadzoru budowlanego odmówiły wszczęcia postępowania o rozbiórkę ogrodzenia, uznając, iż sprawa wymaga przeprowadzenia postępowania przez sądem powszechnym. Do tych okoliczności organ w ogóle nie ustosunkował się w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, przez co naruszył także przepis art. 107 § 3 k.p.a. Natomiast nie jest zasadny zarzut skarżącej dotyczący naruszenia dwuinstacyjności postępowania adminstracyjnego. Zgodnie z art. 127 § 3 k.p.a. - od decyzji wydanej w pierwszej instancji przez ministra nie służy odwołanie, jednakże strona niezadowolona z decyzji może zwrócić się do tego organu o ponowne rozpatrzenie sprawy. Tak jak ministra traktuje się także Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad, będącego centralnym organem administracji rządowej właściwym w sprawach dróg krajowych, o czym stanowi przepis art. 18 u.d.p. Postępowanie w trybie art. 127 § 3 k.p.a. nie jest klasycznym postępowaniem dwuinstancyjnym obejmującym działanie dwóch organów niższej i wyższej instancji. Wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy rozpatruje ten sam organ, który wydał zaskarżoną decyzję, a więc w przypadku GDDKiA mogła to być osoba upoważniona przez niego do wydawania decyzji w tego rodzaju sprawach. Podpisanie decyzji wydanej w wyniku ponownego rozpatrzenia sprawy przez tę samą osobę, która podpisała decyzję wydaną w pierwszej instancji, nie stanowi naruszenia przepisu art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a. (takie stanowisko wyraził Naczelny Sąd Administracyjny między innymi w wyroku z dnia 22 listopada 1999 r. sygn. akt II SA 699/99). Z tych przyczyn, Wojewódzki Sąd Administracyjny na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku. Stosownie do przepisu art. 152 p.p.s.a. orzeczono o niewykonywaniu uchylonych decyzji.