VI SA/Wa 1341/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Dorota Wdowiak Sędziowie Sędzia WSA Małgorzata Grzelak Sędzia WSA Magdalena Maliszewska (spr.) Protokolant Monika Staniszewska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 12 września 2008 r. sprawy ze skargi C. Sp. z o.o. z siedzibą w W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] marca 2008 r. nr [...] w przedmiocie wydania zezwolenia na zajęcie pasa drogowego 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz utrzymaną nią w mocy decyzję Prezydenta W. z dnia [...] września 2007 r.; 2. stwierdza, że uchylone decyzje nie podlegają wykonaniu; 3. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. na rzecz skarżącej C. Sp. z o.o. z siedzibą w W. kwotę 200 (dwieście) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Pismem z dnia 12 czerwca 2006 r. C. Sp. z o.o., z siedzibą w W. (dalej: strona, skarżąca), wystąpiła do Zarządu Dróg Miejskich w W. (dalej ZDM) z wnioskiem o wydanie decyzji zezwalającej na dalsze zajęcie pasa drogowego [...] w celu umieszczenia obiektu reklamowego o powierzchni 36 m2 na okres od 1 lipca 2006 r. do 31 listopada 2006 r. Decyzją z dnia [...] lutego 2007 r. nr [...] Samorządowe Kolegium w W. uchyliło decyzję ZDM z dnia [...] sierpnia 2006 r., odmawiającą wydania zezwolenia. W związku z treścią powyższej decyzji, pismem z dnia 15 czerwca 2007 r. ZDM poinformowało stronę, iż w najbliższym terminie zostanie wydana decyzja odmawiająca zezwolenia na dalsze zajęcie pasa drogowego [...]. Decyzją z dnia [...] września 2007 r. Nr [...] wydaną na podstawie art. 19 ust. 5, art. 39 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2007 r. Nr 19, poz. 1071 ze zm.) oraz art. 104 k.p.a. ZDM odmówił C. Sp. z o. o. z siedzibą w W. (dalej zwanej skarżącą) wydania zezwolenia na zajęcie pasa drogowego drogi krajowej [...]. Uzasadniając swoje stanowisko organ podkreślił, iż w sposób wyczerpujący zebrał i zbadał materiał dowodowy niezbędny do rozstrzygnięcia wniosku, na który składają się: 1. Biała Księga – Europejska polityka transportowa w horyzoncie do 2010 r.: czas wyborów – niebezpieczeństwo na drogach, opublikowana w 2001 r. przez Komisję Europejską; 2. Krajowy Program Bezpieczeństwa Ruchu Drogowego 2005-2007-2013 Gambit 2005, przyjęty przez Radę Ministrów na posiedzeniu w dniu 19 kwietnia 2005 r.; 3. Opinia w sprawie zagrożeń dla kierujących pojazdami wynikających z umieszczenia reklam w pasach dróg W. opracowana przez Instytut Badawczy Dróg i Mostów - Pracownię Bezpieczeństwa Ruchu Drogowego; 4. wyniki badań natężenia ruchu w porannym i popołudniowym szczycie (poj./godz.) opracowane przez Biuro Planowania Rozwoju W. S.A.; 5. pismo Ministra Transportu do Prezydenta W. w sprawie zmian przepisów ustawy o drogach publicznych, z dnia 17 października 2006r.; 6. pismo Wydziału Ruchu Drogowego Komendy Policji z dnia [...] września 2006 r. w sprawie zmiany stałej organizacji ruchu na terenie W. w zakresie zmiany stałej organizacji ruchu na terenie W. w zakresie dopuszczalnych limitów prędkości; 7. szczegółowy plan sytuacyjny reklamy; 8. statystyka stanu bezpieczeństwa drogowego W. w latach 2004, 2005, 2006. Organ zaznaczył ponadto, iż przy rozpatrywaniu sprawy uwzględnił fakt powszechnie znany, jakim jest dopuszczalny limit prędkości na odcinku drogi, przy którym strona wnioskuje umieszczenie reklamy, jak również statystykę wypadków drogowych w 2006 r., według której w W. zaistniało 1694 wypadków drogowych, w których zginęło 109 osób, a 2076 osób zostało rannych. W ocenie organu - analiza zgromadzonych dokumentów oraz ustalone w trakcie postępowania okoliczności faktyczne sprawy pozwalały stwierdzić, iż kontynuacja zezwolenia na lokalizację przedmiotowej reklamy jest niemożliwa. Wskazując na główne założenia opisanej w ww. dokumentach polityki poprawy bezpieczeństwa w ruchu drogowym tj. zmniejszenie liczby wypadków śmiertelnych oraz kształtowanie bezpiecznego otoczenia drogi organ podkreślił, iż szczególnym rodzajem zagrożenia dla bezpieczeństwa ruchu drogowego są umieszczone w pasach dróg reklamy, powodujące dekoncentrację kierowców i wywołujące stan tzw. "fiksacji" tj. chwilowego zatrzymania wzroku w jednym punkcie. Powołując się na wyniki przeprowadzonych w USA badań organ zaznaczył, iż w 10 - 30 % wypadków drogowych czynnik rozproszenia uwagi kierowców jest jednym z powodów ich zaistnienia, a około 1/3 tych wypadków miała miejsce w wyniku wizualnych bodźców zewnętrznych – głównie reklam przydrożnych. Badania te wykazały również proporcjonalny wzrost liczby wypadków drogowych przy wzroście reklam przypadających na kilometr drogi. Dodatkowo organ powołał się na orzeczenie NSA w Warszawie z dnia 2 lutego 2005 r. sygn. akt OSK 1026/04, w którym stwierdzono brak podstaw do przyjęcia, że reklama umieszczona w ruchliwym punkcie miasta nie stwarza zagrożenia dekoncentracji kierowców i pieszych tj. nie powoduje zagrożenia w ruchu drogowym. W uzasadnieniu ww. wyroku Sąd zaznaczył, iż Zarządy Dróg Publicznych odpowiedzialne są za ochronę wskazanego wyżej dobra i od nich zależy ocena, czy występuje w konkretnym wypadku zagrożenie. Reasumując, organ zważył, iż dokonane w sprawie ustalenia faktyczne jednoznacznie wskazują, iż wnioskowana reklama adresowana jest do kierujących pojazdami, natomiast pas drogowy [..], którego dotyczy wniosek pełni ważną rolę w układzie drogowym W. i charakteryzuje się wysokim natężeniem ruchu kołowego. W porannym szczycie natężenie ruchu wynosi 3460 pojazdów na godzinę. Organ powołał się na opinię IBDiM w której wyraźnie stwierdzono, że należy usuwać urządzenia reklamowe umieszczone w pasie drogowym na obszarze zabudowanym, jeżeli maksymalne natężenie ruchu pojazdów przekracza 1400 pojazdów na godzinę. Kolejnym istotnym zdaniem organu elementem jest limit dopuszczalnej prędkości na wnioskowanym odcinku drogi, który w związku z prowadzoną przez Komendanta Policji akcją poprawy płynności ruchu drogowego na terenie W. ma ulec podwyższeniu do 80 km/h. Organ zwrócił również uwagę na odległość wnioskowanej reklamy od krawędzi jezdni, która wynosi 4,50 m i jest mniejsza od odległości minimalnych określonych w art. 43 ust. 1 u.d.p. Powyższe, w ocenie organu, uzasadnia stwierdzenie, iż funkcjonowanie obiektu reklamowego w ww. lokalizacji jest wykluczone jak również to, że wskazane powyżej okoliczności w sposób jednoznaczny przesadzają, iż lokalizacja wnioskowanej reklamy nie może zostać uznana za przypadek szczególnie uzasadniony, a zatem w przedmiotowej sprawie nie zachodzi przesłanka określona art. 39 ust. 3 u.d.p., która uzasadniałaby wyrażenie zgody na lokalizację wnioskowanej reklamy. W odwołaniu od powyższej decyzji strona zarzuciła organowi naruszenie przepisów procedury administracyjnej tj. art. 77 § 1 w związku z art. 7 k.p.a. polegające na nie przeprowadzeniu postępowania dowodowego w zakresie przyjętej przez organ okoliczności, iż ustawienie nośnika reklamowego przy [...] w W. może spowodować realne zagrożenie bezpieczeństwa ruchu drogowego, wnosząc jednocześnie o uchylenie zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez organ I instancji. Rozpoznając odwołanie Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. decyzją z dnia [...] marca 2008 r., Nr [...] utrzymało w mocy decyzję organu I instancji. Odnosząc się do zarzutów odwołania organ odwoławczy uznał, iż nie zasługują one na uwzględnienie. Podkreślił, iż oceniając zaskarżoną decyzję kierował się wytycznymi zawartymi w wyrokach Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, w których szeroko omówiono problematykę lokalizowania w pasie drogowym obiektów budowlanych lub urządzeń niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego. W ocenie organu odwoławczego organ I instancji w sposób dostateczny przeprowadził postępowanie wyjaśniające szeroko uzasadniając motywy podjętego rozstrzygnięcia, co powoduje, iż brak jest podstaw do skutecznego zarzucenia organowi, że w sposób dowolny i nieuzasadniony odmówił skarżącej spółce wydania zezwolenia na zajęcie pasa drogowego. W trakcie prowadzonych czynności organ I instancji wyczerpująco zbadał wszystkie okoliczności faktyczne wskazane w niniejszej sprawie oraz ustalił stan faktyczny zgodnie z zasadami prawdy obiektywnej oraz zasadą pogłębiania zaufania obywateli do organów Państwa. Ponadto, uzasadnienie zaskarżonej decyzji odpowiada wymogom określonym w art. 107 § 3 k.p.a. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie strona, wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] maja 2008 r. Nr [...] zarzuciła organowi wadliwość, wynikającą z mającego istotny wpływ na wynik sprawy naruszenia przepisów postępowania administracyjnego tj. art. 77 § 1 w zw. z art. 7 k.p.a. polegającego na przyjęciu przez organ odwoławczy, iż w przedmiotowej sprawie nie było obowiązku przeprowadzenia postępowania dowodowego przez organ, albowiem wymóg zebrania materiału dowodowego na okoliczność wpływu przedmiotowego nośnika reklamowego na bezpieczeństwo ruchu drogowego ciążył na stronie postępowania, a nie na organie rozpoznającym sprawę; braku ustalenia stanu faktycznego w sprawie co wynika z nie przeprowadzenia postępowania dowodowego w zakresie przyjętej przez organy obydwóch instancji okoliczności, iż ustawienie nośnika reklamowego przy [...] w W. może spowodować realne zagrożenie bezpieczeństwa ruchu drogowego w oparciu o dowolne ustalenia faktyczne sprawy; art. 11 oraz art. 8 w zw. z art. 107 § 3 k.p.a. polegające na braku wskazania w uzasadnieniu decyzji podstawy prawnej i faktycznej zmiany poglądów organu, który w przedmiotowej sprawie przyjął, że nośnik reklamowy przy [...] w W. nie spełnia przesłanki "szczególnie uzasadnionego przypadku" w rozumieniu art. 39 ust. 3 udp, pomimo, iż wcześniejszą decyzją organ I instancji rozstrzygnął całkowicie przeciwnie do powyższego, przesądzając tym samym, że spełniona jest wskazana przesłanka i na tej podstawie zezwolił skarżącej na zajęcie pasa drogowego w celu umieszczenia w nim przedmiotowego obiektu reklamowego. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. wniosło o jej oddalenie, podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Dokonując, zgodnie z art.1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) oraz z art. art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – p.p.s.a. (Dz. U. Nr 153, poz. 1270), kontroli zaskarżonego rozstrzygnięcia pod względem jego zgodności z prawem, należy stwierdzić, że narusza ono prawo w sposób mogący mieć wpływ na wynik sprawy, co skutkować musi jego uchyleniem. W ocenie Sądu - kontrolowane decyzje zapadły z naruszeniem art. 7, 8, 61 § 1 , 77, 80 i 107 § 3 k.p.a. w stopniu uzasadniającym konieczność eliminacji edycji obydwu instancji z obrotu prawnego. Przede wszystkim należy podkreślić, iż wniosek z dnia z dnia 12 czerwca 2006 r , jak i decyzja Zarządu Dróg Miejskich w W. z dnia [...] sierpnia 2006 r., które to dokumenty zostały złożone w postępowaniu sądowoadministracyjnym w postaci kopii nadesłanych telefaksem przez SKO w W., dotyczą lokalizacji [...], podczas, gdy zaskarżona decyzja dotyczy [...]. Powyższe przesądza fakt wadliwego rozstrzygnięcia sprawy przez organy obydwu instancji. Ponadto Sąd stwierdził, iż w przedmiotowych aktach brak jest wniosku strony z dnia 12 czerwca 2006 r., do którego winien być załączony szczegółowy plan sytuacyjny (vide - uzasadnienia decyzji I i II instancji – pkt 7 spisu zgromadzonych w sprawie dokumentów). W uzasadnieniu decyzji I instancji mowa jest o wniosku strony – C. Sp. z o.o. z dnia 12 czerwca 2006 r., gdy tymczasem w komparycji tej samej decyzji mowa jest o wniosku z dnia 6 października 2006 r. powyższego, Wniosek o przedłużenie zezwolenia na zajęcie pasa drogowego z dnia 16 lipca 2007 r. znajdujący się na str. 5 akt administracyjnych dotyczy innego postępowania administracyjnego. Należy jednoznacznie stwierdzić, iż wady postępowania nie zostały w żaden sposób konwalidowane w postępowaniu odwoławczym. Przeciwnie – zaskarżona decyzja w pełni aprobuje sposób przeprowadzenia postępowania pierwszoinstancyjnego, co skutkuje koniecznością uchylenia obydwu wydanych w przedmiotowym postępowaniu decyzji. Sąd stwierdził zatem, iż organy administracyjne rozpoznały wniosek sprzecznie z jego treścią, w której mowa jest o lokalizacji [...], podczas gdy decyzje obydwu instancji dotyczą lokalizacji [...]. Zgodnie z art. 61 § 1 k.p.a.: "postępowanie administracyjne wszczyna się na żądanie strony lub z urzędu". Cytowany przepis nie jest normą prawną samoistną do określenia zasady skargowości lub oficjalności. O tym bowiem, czy w danym rodzaju postępowania obowiązuje zasada skargowości, czy zasada oficjalności przesądzają przepisy prawa materialnego. W razie, gdy norma prawa materialnego expressis verbis nie przesądza, czy sprawa podejmowana jest na wniosek, czy z urzędu, przyjmuje się, że gdy przedmiotem jest przyznanie uprawnienia - postępowanie oparte jest na zasadzie skargowości, zaś, gdy przedmiotem jest nałożenie obowiązku - postępowanie wszczynane jest z urzędu. W razie wszczęcia postępowania na wniosek - obowiązkiem organu administracji jest dokładne ustalenie treści żądania strony, która wyznacza rodzaj sprawy będącej przedmiotem postępowania, przy czym organ związany jest tym żądaniem (vide – wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 4 lipca 2007 r. sygn. akt: II OSK 1314/06 oraz wyrok z dnia 24 lipca 2001 r. w Warszawie sygn. akt: IV SA 1091/99). Nie ulega wątpliwości, iż w sprawach z zakresu zezwoleń na zajęcie pasa drogowego postępowanie administracyjne wszczyna się w oparciu o wniosek, o którym mowa w Rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia 1 czerwca 2004 r. w sprawie określenia warunków udzielania zezwoleń na zajęcie pasa drogowego (Dz. U. z dnia 19 czerwca 2004 r.) wydanym na podstawie art. 40 ust. 16 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych. Organy administracyjne są związane treścią wniosku wszczynającego postępowanie administracyjne, zaś odstępstwo przedmiotowe od jego treści, którego dopuściły się organy administracyjne, skutkować musi uchyleniem decyzji jako wadliwej. Stwierdzone przez Sąd pozostałe uchybienia, takie, jak fakt dołączenia do akt dokumentów dotyczących odmiennych, niż wnioskowana, lokalizacji jak również wniosku strony nie dotyczącego niniejszego postępowania (str. 5), brak w aktach właściwego wniosku wraz z planem sytuacyjnym dotyczącym żądanej lokalizacji, powoływanie się w decyzji na wnioski strony z różnych dat, które miałyby wszczynać niniejsze postępowanie – uzasadniają pogląd o braku zindywidualizowania treści zaskarżonych decyzji poprzez odniesienie do konkretnego żądania. Tego rodzaju uchybienia stoją w sprzeczności z podstawowymi zasadami postępowania administracyjnego, szczególnie z zasadą pogłębiania zaufania obywateli do organów administracyjnych. Zgodnie z przepisem art. 7 k.p.a.: " W toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności i podejmują wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli"; w myśl art. 8 k.p.a.:" Organy administracji publicznej obowiązane są prowadzić postępowanie w taki sposób, aby pogłębiać zaufanie obywateli do organów Państwa oraz świadomość i kulturę prawną obywateli", co oznacza, iż postępowanie administracyjne winno być prowadzone w taki sposób, aby przekonać stronę, że jej stanowisko zostało poważnie wzięte pod uwagę, a jeżeli zapadło inne rozstrzygnięcie, to przyczyną tego są istotne powody (Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 19 października 2007 r. sygn. akt: IV SA/Wa 859/07 LEX nr 394779). Art. 77 § 1 k.p.a. stanowi, iż: "Organ administracji publicznej jest obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy", zaś art. 80 k.p.a. – iż: "Organ administracji publicznej ocenia na podstawie całokształtu materiału dowodowego, czy dana okoliczność została udowodniona". Uzasadnienie faktyczne decyzji winno natomiast odpowiadać wymogom stawianym w art. 107 § 3 k.p.a. – "zawierać wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej (...)". Tylko postępowanie odpowiadające takim wymogom i decyzje wydane w wyniku tak ukształtowanego postępowania mogą wzbudzać zaufanie obywateli do organów administracji publicznej nawet wtedy, gdy decyzje administracyjne nie uwzględniają ich żądań. W celu realizacji tej zasady konieczne jest przede wszystkim ścisłe przestrzeganie prawa, zwłaszcza w zakresie dokładnego wyjaśnienia okoliczności sprawy, konkretnego ustosunkowania się do żądań i twierdzeń stron. Nieprzeprowadzenie postępowania administracyjnego w sposób odpowiadający podstawowym wymogom proceduralnym powoduje brak możliwości dokonania merytorycznej kontroli decyzji pod kątem zastosowania przepisów prawa materialnego. Z uwagi na powyższe, na mocy art. 145 § 1 ust. 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) – Sąd orzekł, jak w sentencji. O niewykonalności orzeczono na podstawie art. 152 p.p.s.a., zaś o zwrocie kosztów orzeczono na podstawie art. 200 p.p.s.a.