VI SA/Wa 1346/06

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Olga Żurawska – Matusiak (spr.) Sędziowie Asesor WSA Piotr Borowiecki Asesor WSA Agnieszka Łąpieś – Rosińska Protokolant Patrycja Wrońska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 26 września 2006 r. sprawy ze skargi M. L. na uchwałę Krajowej Rady Notarialnej z dnia [...] maja 2006 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wpisu na listę aplikantów notarialnych 1. uchyla zaskarżoną uchwałę oraz uchwałę nr [...] Rady Izby Notarialnej w W. z dnia [...] marca 2006r. 2. stwierdza, że uchylone uchwały nie podlegają wykonaniu; 3. zasądza od Krajowej Rady Notarialnej na rzecz M. L. kwotę 200 (dwieście) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Podaniem z dnia [...] października 2005 r. M. L. zwrócił się do Rady Izby Notarialnej w W. o dopuszczenie go do egzaminu konkursowego na aplikację notarialną w 2005 r. Egzamin konkursowy został przeprowadzony dnia [...] grudnia 2005 r. Uchwałą nr [...] Komisji Konkursowej stwierdzono, iż kandydat na aplikanta notarialnego M. L. uzyskał z egzaminu konkursowego 188 punktów, w związku z czym uzyskał wynik negatywny. W związku z zastrzeżeniami co do prawidłowości oceny odpowiedzi na dwa pytania i wątpliwościami co do trybu odwoławczego od wyniku egzaminu konkursowego, M. L. zwrócił się o udzielenie wyjaśnień do Ministra Sprawiedliwości. Minister w piśmie z dnia [...] marca 2006 r. wskazał, iż wobec braku możliwości zaskarżenia uchwały komisji egzaminacyjnej w zakresie wyniku egzaminu konkursowego, kandydat kwestionujący wynik uzyskany podczas egzaminu może złożyć wniosek o wpis na listę aplikantów notarialnych, wskazując w nim jednocześnie zarzuty dotyczące liczby punktów ustalonych uchwałą komisji konkursowej. Mając na uwadze treść otrzymanych wyjaśnień pismem z dnia [...] marca 2006 r. M. L. wystąpił do Rady Izby Notarialnej o wpisanie go na listę aplikantów notarialnych. We wniosku tym wskazał, iż w teście przeprowadzonym w ramach egzaminu konkursowego na co najmniej dwa pytania można było udzielić po 2 prawidłowe odpowiedzi, co w oczywisty sposób jest sprzeczne z zasadami udzielania odpowiedzi w przedmiotowym teście, gdzie tylko jedna odpowiedz mogła być prawidłowa. Następnie dokonał szczegółowej analizy odpowiedzi na pytania nr 83 i nr 100. Uchwałą z dnia [...] marca 2006 r. Rada Izby Notarialnej w W. postanowiła negatywnie zaopiniować wniosek M. L. o wpis na listę aplikantów notarialnych w Izbie Notarialnej w W. W uzasadnieniu uchwały podano, iż Rada odmówiła wpisania M. L. na listę aplikantów notarialnych, albowiem nie jest ona upoważniona do dokonania nowej oceny wyników egzaminu konkursowego, zwłaszcza zmiany uzyskanej przez Kandydata liczby punktów ustalonych uchwałą Komisji Konkursowej. Niemożność weryfikacji uzyskanego przez Kandydata wyniku nie pozwala na uznanie, że uzyskał on pozytywną ocenę z egzaminu konkursowego, co uniemożliwia podjęcie uchwały o wpisie. W odwołaniu od powyższej uchwały M. L. powtórzył argumentację zaprezentowaną we wniosku o wpis na listę aplikantów notarialnych, podkreślając, iż udzielił prawidłowych odpowiedzi na dalsze dwa pytania i tym samym osiągnął wymaganą liczbę 190 punktów, co skutkuje uzyskaniem pozytywnego wyniku uprawniającego o ubieganie się o wpis na listę aplikantów notarialnych. Uchwałą Nr [...] z dnia [...] maja 2006 r. Krajowa Rada Notarialna uchyliła zaskarżoną uchwałę i odmówiła wpisu M. L. na listę aplikantów notarialnych. W jej uzasadnieniu podano, iż uchylono zaskarżoną uchwałę i orzeczono co do istoty, albowiem organ I instancji nie miał możliwości opiniowania wniosku o wpis, tylko powinien orzec o wpisie lub odmowie wpisu na listę aplikantów. Następnie odnosząc się do zarzutów M. L. wskazano, iż nie uzyskał on pozytywnej oceny z przeprowadzonego egzaminu konkursowego, albowiem otrzymał 188 punktów, a w konsekwencji wynik negatywny z egzaminu konkursowego. Wynika to jednoznacznie z uchwały Komisji Konkursowej z dnia [...] grudnia 2005 r. Oznacza to, że nie spełnia on jednoznacznie określonej w ustawie Prawo o notariacie przesłanki, warunkującej wpis na listę aplikantów notarialnych. Jednocześnie Krajowa Rada Notarialna wskazała, że nie ma ona jakichkolwiek możliwości dokonania weryfikacji treści zakwestionowanych pytań, jak też zmiany oceny udzielonych odpowiedzi na egzaminie konkursowym. Uprawniona do dokonania oceny jest jedynie Komisji Konkursowa. W skardze na powyższą uchwałę, która wpłynęła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie M. L. (dalej jako skarżący) ponownie zaprezentował swoje stanowisko w przedmiocie prawidłowości odpowiedzi na dwa pytania, przyjmując że odpowiedzi udzielone przez niego na te pytania były prawidłowe. W konsekwencji uznał, że istnieją realne przesłanki, aby został wpisany na listę aplikantów notarialnych, albowiem osiągnął wymaganą liczbę 190 punktów. W odpowiedzi na skargę Krajowa Rada Notarialna wnosząc o oddalenie skargi podtrzymała dotychczasową argumentację i wskazała, iż zgodnie z utrwalonym orzecznictwem niedopuszczalne jest kwestionowanie czynności materialno-technicznych zmierzających do ustalenia wyników konkursu na aplikację notarialną. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Legalność decyzji administracyjnej wymaga jej zgodności nie tylko z prawem materialnym, lecz także z przepisami postępowania administracyjnego. Wydanie decyzji administracyjnej z naruszeniem wymogów procesowych powoduje różne skutki w zależności od rodzaju tych naruszeń. Dokonując analizy zasadności wniesionej przez M. L. skargi od uchwały Krajowej Rady Notarialnej, Sąd doszedł do przekonania, że skarga ta zasługuje na uwzględnienie. Nabór na aplikację notarialną przeprowadza się w drodze egzaminu konkursowego na aplikację notarialną. Aplikantem notarialnym może być osoba, która oprócz spełnienia warunków formalnych uzyskała pozytywną ocenę z egzaminu konkursowego. Wpis na listę aplikantów notarialnych następuje po przeprowadzeniu egzaminu konkursowego na podstawie uchwały Rady Izby Notarialnej właściwej ze względu na miejsce złożenia zgłoszenia (art. 71 ustawy z dnia 14 lutego 1991 r. – Prawo o notariacie). Zasady naboru na aplikację notarialną w 2005 r. zostały uregulowane w ustawie z dnia 30 czerwca 2005 r. o zmianie ustawy – Prawo o adwokaturze i niektórych innych ustaw (Dz. U. nr 163, poz. 1361). Zgodnie z art. 8 cyt. ustawy w 2005 r. egzamin konkursowy na aplikację notarialną, w drodze egzaminu konkursowego, przeprowadza Rada Izby Notarialnej. Egzamin konkursowy polega na rozwiązaniu testu składającego się z zestawu 250 pytań zawierających po trzy propozycje odpowiedzi, z których tylko jedna jest prawidłowa. W związku z tym kandydat może wybrać tylko jedną odpowiedz. Pytania na egzamin konkursowy dla kandydatów na aplikantów notarialnych przygotowuje zespół do przygotowania pytań, powołany przez Krajową Radę Notarialną, natomiast Rada Izby Notarialnej powołuje komisję konkursową do przeprowadzania egzaminu konkursowego. Test sprawdza komisja w składzie, który przeprowadza egzamin konkursowy. Pozytywny wynik z egzaminu konkursowego otrzymuje kandydat, który uzyskał z testu co najmniej 190 punktów. Wynik ustala komisja w drodze uchwały. Zgodnie z utrwalonym już orzecznictwem przyjęcie na aplikację notarialną ewentualnie odmowa takiego przyjęcia w wyniku otwartego konkursu, stanowi indywidualny akt administracyjny zewnętrzny organu samorządu notarialnego, mający charakter działania jednostronnego i władczego skierowanego na wywołanie konkretnych, indywidualnie oznaczonych skutków prawnych. Podejmując zaskarżoną uchwałę Rada Izby Notarialnej działała jako organ administracyjny przez dokonanie konkretyzacji prawa. Akt administracyjny indywidualny wydawany w procesowej formie decyzji wyznacza zakres stosowania przepisów k.p.a. stosownie do brzmienia art. 1 § 1 pkt 1 i § 2 k.p.a. Organy kolegialne funkcje orzekania w sprawie administracyjnej wykonują przez podejmowanie uchwał, gdyż tylko w tej formie może być wyrażone stanowisko wieloosobowego organu, stanowiącego o załatwieniu sprawy. W 2005 r. prowadzenie aplikacji, a w jej ramach postępowanie w zakresie naboru i szkolenia aplikantów pozostawało we właściwości organów samorządu notarialnego. Postępowanie administracyjne, którego zakończeniem jest decyzja dotycząca wpisu bądź odmowy wpisu na listę aplikantów notarialnych rozpoczyna się wnioskiem o dopuszczenie do egzaminu konkursowego. Egzamin konkursowy jest pierwszym etapem tego postępowania, a zarazem etapem niezbędnym dla rozstrzygnięcia wniosku o wpis na listę aplikantów notarialnych. Tylko bowiem pozytywny wynik tego egzaminu stanowi podstawę wpisu na listę aplikantów notarialnych. Ustalenie prawidłowości przeprowadzenia egzaminu, a co za tym idzie ustalenie jego wyników stanowi element stanu faktycznego, który to stan faktyczny winna prawidłowo ustalić Rada Izby Notarialnej rozpoznając wniosek o wpis na listę aplikantów notarialnych. Powołując Komisję Konkursową Rada Izby Notarialnej nie przekazała jej ustawowych kompetencji i nie wyzbyła się odpowiedzialności za prawidłowe przeprowadzenie egzaminów konkursowych oraz obowiązku podjęcia uchwały o wpis na listę aplikantów notarialnych zgodnie z prawem i w postępowaniu respektującym przepisy kodeksu postępowania administracyjnego. Prawidłowe przeprowadzenie egzaminu polega na sprawdzeniu wiedzy kandydata na aplikanta notarialnego, a nie na sprawdzeniu zgodności udzielonych odpowiedzi z odpowiedziami wskazanymi na arkuszu pytań i odpowiedzi. Skoro zatem ustawodawca nie przewidział w 2005 r. możliwości odwołania się od uchwały Komisji Konkursowej, w którym to postępowaniu możliwe byłoby kwestionowanie prawnych warunków prowadzenia postępowania rekrutacyjnego, należy uznać, iż kandydat na aplikanta notarialnego ma możliwość, korzystając z ochrony instancyjnej i sądowoadministracyjnej skutecznego domagania się kontroli przestrzegania przez organy orzekające przepisów prawa dotyczących warunków, zasad i trybu oceniania jego wiadomości. Nie do zaakceptowania jest bowiem stanowisko organu, iż zasady naboru na aplikację notarialną w 2005 r. wykluczają możliwość weryfikacji oceny udzielonych przez skarżącego odpowiedzi na dwa zakwestionowane przez niego pytania. Taka interpretacja jest nie do pogodzenia z zasadą demokratycznego państwa prawa oraz kontroli sądowej działań administracji publicznej wyrażonych w art. 2 i 77 ust. 2 Konstytucji RP. Rada Izby Notarialnej jest organem administracji publicznej. Zgodnie z art. 77 k.p.a. jest więc zobowiązana w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy, w tym wypadku rozważyć wyniki ustalone przez komisję konkursową w aspekcie podniesionych zarzutów. Ma przecież obowiązek wyjaśnić sprawę i dążyć do wykrycia prawdy obiektywnej. Prawda obiektywna, do której wykrycia zmierza się w postępowaniu administracyjnym, ma służyć prawidłowemu załatwieniu sprawy, a więc musi się odnosić do wszystkich faktów i okoliczności o znaczeniu prawnym i prowadzić do wnikania w kwestie związane ze sprawą. Wskazać jednocześnie należy, że w dotychczasowym orzecznictwie NSA prezentowany jest konsekwentnie pogląd, iż obowiązkiem organów samorządu jest, w ramach rozpoznawania wniosków o wpis na listę aplikantów notarialnych, ocena całokształtu okoliczności sprawy, w tym sposobu przeprowadzenia postępowania konkursowego i ustosunkowanie się merytorycznie do zarzutów kandydata na aplikanta notarialnego (vide wyrok NSA z dnia 4 marca 1999 r. sygn. akt II SA 1537/98, Lex nr 46703). Natomiast w orzeczeniu z dnia 13 kwietnia 2000 r. sygn. akt II SA 139/00 NSA zwrócił uwagę na konieczność szczegółowego ustosunkowania się do zarzutów skarżącego, a dotyczących prawidłowości udzielonych przez niego odpowiedzi i podkreślił, iż konkurs ma na celu zbadanie wiedzy kandydata na aplikację, a zatem kwestia oceny danej odpowiedzi za prawidłową nie może być pozostawiona swobodnemu uznaniu, czy też wyborowi jednemu z poglądów. Także w orzeczeniach WSA, na które powołuje się organ w odpowiedzi na skargę, został wyrażony pogląd, iż zarzuty dotyczące przebiegu postępowania konkursowego mogą stać się przedmiotem oceny w toku rozpoznawania wniosku o wpis na listę aplikantów notarialnych (vide wyrok WSA z dnia 15 września 2005 r. sygn. akt VI SA/Wa 158/05). Zwrócić również należy uwagę na regulacje dotyczące naboru na aplikację notarialną obowiązujące od dnia 1 stycznia 2006 r. Zgodnie z nimi egzamin konkursowy przeprowadzają komisje egzaminacyjne do spraw aplikacji notarialnej przy Ministrze Sprawiedliwości. Minister Sprawiedliwości jest organem wyższego stopnia w stosunku do komisji. Po przeprowadzeniu egzaminu konkursowego komisja ustala wynik kandydata w drodze uchwały, od której służy odwołanie do Ministra Sprawiedliwości. Od dnia 1 stycznia 2006 r. został zatem przewidziany odrębny tryb zaskarżania wyniku egzaminu, w ramach którego możliwe jest kwestionowanie warunków prowadzenia postępowania rekrutacyjnego na aplikację notarialną. Zasada równości wobec prawa wyrażona w art. 32 Konstytucji RP nie pozwala na przyjęcie, prezentowanej przez organy samorządu notarialnego tezy, iż przed tą datą nie było przewidzianych prawem możliwości kwestionowania wyników egzaminu konkursowego. Zgodnie z tą zasadą wszyscy są równi wobec prawa i wszyscy mają prawo do równego traktowania przez władze publiczne. Mieści się w niej z pewnością prawo do zobiektywizowanej oceny poprawności udzielonej w konkursie odpowiedzi konkretnej osoby, w konkretnym stanie faktycznym. Każdy kandydat na aplikanta notarialnego musi mieć zatem zapewnioną możliwość przedstawienia swoich racji i obrony swoich praw. Przed dniem 1 stycznia 2006 r. realizacja tych uprawnień była możliwa w ramach rozpoznawania wniosku o wpis na listę aplikantów notarialnych. To bowiem organy samorządu notarialnego organizują i przeprowadzają w 2005 r. egzamin na aplikację notarialną i dlatego też są one obowiązane rozstrzygać wszelkie zastrzeżenia dotyczące postępowania konkursowego. Od dnia 1 stycznia 2006 r. funkcje te przejął Minister Sprawiedliwości i jest on organem właściwym do rozpoznania odwołań dotyczących wyniku egzaminu. Przy ponownym rozpoznaniu sprawy organ I instancji tj. Rada Izby Notarialnej, działając zgodnie z podstawowymi zasadami k.p.a., ustali pełny stan faktyczny sprawy. Przy użyciu wszelkich dostępnych dowodów przeprowadzonych zgodnie z uregulowaniami art. 75 i art. 77 k.p.a. zbada, czy działanie Komisji Konkursowej przy ustalaniu wyników testu było prawidłowe przy poczynieniu założenia, że była zobowiązana ustosunkować się do dostrzeżonych błędów. Biorąc pod uwagę przytoczoną powyżej argumentację Sąd uznał, że organy nie wyjaśniły sprawy w sposób wymagany przez art. 7, 77 i 107 § 3 k.p.a., które to naruszenie przepisów postępowania administracyjnego miało istotny wpływ na wynik sprawy. Z tych przyczyn Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w sentencji wyroku. Stosownie do przepisu art. 152 p.p.s.a. orzeczono o niewykonywaniu uchylonych decyzji, zaś o kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200 p.p.s.a.