VI SA/Wa 1353/07

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Andrzej Wieczorek Sędziowie Sędzia WSA Maria Jagielska (spr.) Sędzia WSA Jolanta Królikowska-Przewłoka Protokolant Łukasz Poprawski po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 31 października 2007 r. sprawy ze skargi P. SA z siedzibą w W. na decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] maja 2007 r. nr [...] w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz utrzymaną nią w mocy decyzję z dnia [...] października 2006 roku w części dotyczącej nałożenia kary pieniężnej w wysokości 3000 (trzy tysiące) złotych; 2. stwierdza, że decyzje o których mowa w punkcie 1 w części dotyczącej nałożenia kary pieniężnej w wysokości 3000 (trzy tysiące) złotych nie podlegają wykonaniu. 3. zasądza od Głównego Inspektora Transportu Drogowego na rzecz P. SA z siedzibą w W. kwotę 120 (sto dwadzieścia) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Decyzją z dnia [...] października 2006 r. Nr [...] [...] Wojewódzki Inspektor Transportu Drogowego po ponownym rozpatrzeniu sprawy zakończonej wydaniem decyzji z dnia [...] marca 2006 r. Nr [...] nakładającej na skarżącą, wówczas Z. Spółka z o.o. z siedzibą G. karę pieniężną w wysokości 3 500 złotych w zakresie uchylonym decyzją Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] lipca 2006 r. Nr [...], nałożył na skarżącą karę pieniężną w wysokości 500 złotych za nieprawidłowe działanie przyrządu kontrolnego oraz karę pieniężną w wysokości 3 000 złotych za wykonywanie transportu drogowego lub przewozu na potrzeby własne bez uiszczenia opłaty za przejazd po drogach krajowych. Podstawę faktyczną rozstrzygnięcia stanowiły ustalenia jakich dokonano podczas kontroli drogowej pojazdu marki MERCEDES o nr rej. [...] wraz z przyczepą o nr rej. [...], przeprowadzonej w dniu 15 grudnia 2005 r. na drodze krajowej nr [...] W trakcie kontroli stwierdzono nieprawidłowe działanie przyrządu kontrolnego oraz wykonywanie przewozu na potrzeby własne bez uiszczenia opłaty za przejazd po drogach krajowych. Na okazanej przez kierującego pojazdem, R. K. rocznej karcie opłaty drogowej stwierdzono, iż numer rejestracyjny pojazdu został przerobiony. Jako podstawę prawną decyzji organ wskazał m. in. art. 87 ust 1 ustawy o transporcie drogowym z dnia 6 września 2001 r. – dalej utd. (Dz. U. z 2004 r. Nr 208, poz. 2088) zgodnie z którym podczas przejazdu wykonywanego w ramach transportu drogowego kierowca pojazdu samochodowego, jest obowiązany mieć przy sobie i okazywać, na żądanie uprawnionego organu kontroli, m.in. zapisy urządzenia rejestrującego samoczynnie prędkość jazdy, czas jazdy i postoju, obowiązkowe przerwy i czas odpoczynku. Poczynione w trakcie postępowania wyjaśniającego ustalenia wykazały, iż na okazanych przez kierowcę wykresówkach z dnia 10, 12, 13, 14 i 15 grudnia 2005 r. przełącznik grup czasowych używany był nieprawidłowo. Powyższe w ocenie organu naruszało lp. 1.11.9 ust. 3 lit. 3 załącznika do utd., który od 100 zł do 1000 zł sankcjonuje nie używanie lub nieprawidłowe używanie przełącznika grup czasowych - za każdą wykresówkę, jeżeli nie ma wątpliwości, co do zapisów na wykresówce. I w konsekwencji skutkowało nałożeniem na stronę minimalnej kary pieniężnej w wysokości 100 złotych za każdą wykresówkę. Organ przywołał również treść art. 42 ust. 1 utd. zgodnie z którym przedsiębiorcy wykonujący na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej przewóz drogowy zobowiązani są do uiszczania opłaty za przejazd pojazdu samochodowego po drogach krajowych. Wyjaśnił, iż następuje to poprzez nabycie karty opłaty, która podlega wypełnieniu (§ 4 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie uiszczania przez przedsiębiorców opłat za przejazd po drogach krajowych (Dz. U. z 2001 r. Nr 150, poz. 1684), przy czym stosownie do treści § 5 ust. 6 cytowanego rozporządzenia, karta niewypełniona lub wypełniona w sposób nieprawidłowy albo taka karta opłaty, która zawiera poprawki, nie stanowi dokumentu potwierdzającego wniesienie opłaty. Wskazał również treść art. 87 ust. 1 utd. zgodnie z którym podczas przejazdu wykonywanego w ramach transportu drogowego, kierowca pojazdu samochodowego zobowiązany jest mieć przy sobie i okazywać, na żądanie uprawnionego organu kontroli m.in. dowód uiszczenia należnej opłaty za przejazd po drogach krajowych. Organ podniósł, iż w sprawie bezspornym jest, że w momencie kontroli kierujący pojazdem okazał na żądanie funkcjonariuszy kartę opłaty drogowej zawierającą poprawki w polu określającym numer rejestracyjny pojazdu, którym wykonywany był przewóz. Powyższe w ocenie organu stosownie do art. 92 ust. 1 utd w związku z lp. 1.4.1 załącznika do ww. ustawy sankcjonowane jest karą 3 000 złotych za wykonywanie transportu drogowego lub przewozu na potrzeby własne bez uiszczenia opłaty za przejazd po drogach krajowych. W odwołaniu od powyższej decyzji skarżąca, już wówczas P. S.A. zarzuciła organowi naruszenie art. 42 i 92 ust 1 utd. oraz art. 6 kpa w części, w jakiej orzeczono o nałożeniu kary pieniężnej w wysokości 3 000 złotych. W treści odwołania skarżąca, podniosła, iż zgodnie z art. 42 ust. 1 utd. wykonujący transport drogowy na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej oraz wykonujący przewozy na potrzeby własne zobowiązani są do uiszczenia opłaty za przejazd pojazdu samochodowego po drogach krajowych. Stosownie zaś do art. 42 ust. 7 wyżej cytowanej ustawy Minister właściwy do spraw transportu, w porozumieniu z ministrem właściwym do spraw finansów publicznych, określi, w drodze rozporządzenia: 1. rodzaj i stawki opłaty za przejazd po drogach krajowych [...], 2. tryb wnoszenia, 3. sposób rozliczania tej opłaty w przypadku niewykorzystania w całości lub w części dokumentu potwierdzającego jej wniesienie za okres półroczny lub roczny z przyczyn niezależnych od przedsiębiorcy, a także 4. wzory dokumentów potwierdzających wniesienie tej opłaty. Jak podkreśliła skarżąca wydane na podstawie wspomnianego upoważnienia ustawowego Rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 14 grudnia 2001 r. reguluje kwestię sposobu wypełnienia kart drogowych przez co wykracza poza to upoważnienie. Zdaniem skarżącej nastąpiło wykroczenie poza wyraźnie sformułowany przez ustawodawcę katalog kwestii przekazanych do uregulowania w drodze rozporządzenia, co doprowadziła do tego, że określony w nim sposób wypełniania kart drogowych uregulowany został z naruszeniem prawa i w konsekwencji powyższego § 5 ust. 6 ww. rozporządzenia nie może w ocenie skarżącej stanowić podstawy do nałożenia na nią kary pieniężnej. Odpierając zarzut wykonywania transportu drogowego lub przewozu na potrzeby własne bez uiszczenia opłaty za przejazd po drogach krajowych, skarżąca wskazała, iż w aktach sprawy znajduje się kopia zamówienia składanego przez skarżącą na roczne karty opłaty drogowej oraz dowodu uiszczenia wymaganej prawem kwoty. Skarżąca podkreśliła, iż naruszenie polegające na tym, że do kontroli okazano kartę opłaty drogowej zawierającą poprawki nie może być rozumiane, jak to pojmuje na podstawie § 5 ust. 6 ww. rozporządzenia organ, jako brak uiszczenia opłaty drogowej i kwalifikowane jako naruszenie z lp. 1.4.1 załącznika do utd. Zdaniem skarżącej, zarówno ustawa jak i rozporządzenie nie zawierają wyraźnego przepisu, iż tylko i wyłącznie karta opłaty drogowej stanowi dowód jej uiszczenia. Skarżąca podkreśliła również, iż na zamówieniu na roczną kartę opłaty dane wskazane przez jej pracownika podane zostały prawidłowo, jeżeli zatem przedsiębiorca sam nie wypełnia karty opłaty drogowej, a uczynił to urzędnik i uczynił to błędnie, to nie można zdaniem skarżącej z punktu widzenia państwa prawa, za ten błąd pociągnąć do odpowiedzialności przedsiębiorcę, co najwyżej można tu mówić o nieprawidłowym wypełnieniu karty opłaty drogowej. Po rozpatrzeniu odwołania decyzją z dnia [...] maja 2007 r. nr [...] Główny Inspektor Transportu Drogowego działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zmianami), art. 42 ust. 1, art. 87, art. 92 utd. oraz lp. 1.4.1 załącznika do utd. § 5 ust. 6 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 14 grudnia 2001 r. w sprawie opłat za przejazd po drogach krajowych (Dz. U. Nr 151, poz. 1684 ze zm.) utrzymał zaskarżoną decyzję w kwestionowanym zakresie w mocy. W uzasadnieniu decyzji organ podniósł, iż zgodnie z dyspozycją ww. przepisów prawa materialnego skutek prawny uiszczenia opłaty drogowej wywołuje tylko i wyłącznie posiadanie karty opłaty prawidłowej pod każdym względem, a więc odpowiedniej do wykonywanego przejazdu oraz wypełnionej w całości i bez poprawek. W ocenie organu, jakakolwiek wadliwość w tym zakresie oznacza wykonywanie transportu drogowego lub przewozu na potrzeby własne bez uiszczenia opłaty za przejazd po drogach krajowych i uzasadnia nałożenie kary pieniężnej z tego tytułu. Odnosząc się do argumentu skarżącego błędnego wypełnienia przez urzędnika karty opłaty drogowej organ uznał, iż nie może on zostać uwzględniony, bowiem zgodnie z art. 92 ust. 1 utd karze pieniężnej za naruszenie przepisów cytowanych aktów prawnych, podlega ten kto wykonuje transport drogowy lub przewóz na potrzeby własne, zatem karę pieniężną za dane naruszenie nakłada się na przedsiębiorcę, a nie na urzędnika. Organ stwierdził ponadto, iż w niniejszej sprawie nie ma zastosowania treść lp. 1.4.4 załącznika utd., który za wykonywanie transportu drogowego lub przewozu na potrzeby własne z nieprawidłowo wypełnioną kartą opłaty drogowej nakłada niższą karę w wysokości 500 złotych. W ocenie organu powyższa kara sankcjonuje jedynie przypadki, gdy karta opłaty jest wypełniona w zakresie, który nie pozwala na jej powtórne wykorzystanie, a jak podkreślił w niniejszej sprawie organ, okazana przez kierowcę winieta zawierała poprawki w polu określającym nr rejestracyjny pojazdu, którym wykonywany był przewóz, co dawało możliwość wykorzystania jej dla innego pojazdu. W konkluzji powyższego organ odwoławczy stwierdził, iż zaskarżona decyzja w niniejszym zakresie została wydana w sposób zgodny z przepisami prawa, a organ I instancji prawidłowo zakwalifikował stwierdzone w toku kontroli naruszenie z lp. 1.4.1 załącznika do utd. W skardze skarżąca powtórzyła argumenty odwołania, stwierdzając jednoznacznie, iż kontrolowany w dniu 15 grudnia 2005 r. pojazd zaopatrzony był w roczną kartę opłat za korzystanie z dróg krajowych oraz, że w skutek ewidentnej pomyłki pisarskiej urzędnika wypełniającego kartę naniesiono na kartę przestawioną kolejność dwóch środkowych cyfr z numeru rejestracyjnego pojazdu. Podkreśliła ponadto, iż jej zdaniem przepisów ustawy nie można interpretować rozszerzająco, a skoro ustawodawca nie przewidział w procesie prawodawczym pewnych sytuacji i okoliczności mogących zaistnieć w rzeczywistości, to choćby uczynił to poprzez niedopatrzenie bądź pomyłkę, uzupełnienie tej luki w ustawie należy właśnie do ustawodawcy, nie zaś do urzędów, które mają to prawo stosować. Odpowiadając na skargę organ podtrzymał stanowisko przedstawione w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji i wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Dokonując, zgodnie z art.1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) oraz z art. art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – p.p.s.a. (Dz. U. Nr 153, poz. 1270), kontroli zaskarżonego rozstrzygnięcia pod względem jego zgodności z prawem, należy stwierdzić, że narusza ono prawo w sposób mogący mieć wpływ na wynik sprawy, co skutkować musi jego uchyleniem. Przystępując do rozpoznania niniejszej sprawy w pierwszej kolejności należy zaznaczyć, iż z dniem 28 września 2003 r. weszła w życie ustawa z dnia 23 lipca 2003 r. o zmianie ustawy o transporcie drogowym oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. Nr 149, poz. 1452), mocą której do ustawy o transporcie drogowym wprowadzono rozróżnienie wykonywania transportu drogowego lub przewozu na potrzeby własne bez uiszczenia opłaty za przejazd po drogach krajowych od wykonywania transportu drogowego lub przewozu na potrzeby własne z nieprawidłowo wypełnioną kartą opłaty drogowej. Wynikiem powyższego jest ustalenie w załączniku do utd. dwóch różnych kar: kary pieniężnej za nieuiszczenie opłaty za przejazd po drogach krajowych (3000 zł) i kary pieniężnej za nieprawidłowo wypełnioną kartę opłaty drogowej (500 zł). Zmiana ustawy nie skutkowała dostosowaniem do niej przepisów rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 14 grudnia 2001 r., zgodnie z którym karta niewypełniona lub wypełniona w inny sposób niż określony rozporządzeniem, a także zawierająca poprawki nie stanowi dokumentu potwierdzającego wniesienie opłaty (§ 5 pkt 6). Mając na uwadze powyższe należy stwierdzić, iż istnieje sprzeczność między przepisami rozporządzenia z 14 grudnia 2001 r., które w § 5 ust. 6 jako dowód wniesienia opłaty traktują tylko kartę wypełnioną prawidłowo, a przepisami ustawy (załącznik do ustawy o transporcie drogowym p.1.4.4.), która obecnie poprzez ustanowienie kary za nieprawidłowe wypełnianie karty, wyeliminowała możliwość nałożenia w przypadku takiego naruszenia kary 3 000 złotych właściwej dla nieuiszczenia opłaty za przejazd. Rozważając, jak należy stosować sprzeczne ze sobą przepisy zmienionej ustawy i rozporządzenia nie ulega wątpliwości, że pierwszeństwo mają przepisy ustawy, co jest uzasadnione rangą aktu prawnego oraz tego, że zmiana ustawy, która skutkowała sprzecznością przepisów dokonała się po przyjęciu rozporządzenia. Przyjmując zatem, że pierwszeństwo mają przepisy ustawy, w tym załącznika do utd., ustanawiającego nowe uchybienia polegające na nieprawidłowym wypełnieniu karty, to należy jednocześnie uznać, że § 5 ust. 6 rozporządzenia określający skutki nieprawidłowego wypełnienia karty (karta nieprawidłowo wypełniona nie jest dowodem uiszczenia opłaty) nie może być stosowany oznacza to, jak przyjął w wyroku z dnia 30 listopada 2006 r. NSA (sygn. akt I OSK 17/06), że przewoźnik wykonujący transport drogowy po uiszczeniu opłaty, lecz okazujący nieprawidłowo wypełnioną kartę opłaty drogowej nie może zostać ukarany karą wskazaną w pkt 1.4.1. załącznika (bowiem opłata została w istocie uiszczona), lecz odpowiada na warunkach określonych w pkt 1.4.4. załącznika do utd. Podkreślić jednak należy, iż ustawodawca nie wskazuje definicji nieprawidłowego wypełnienia karty ani nie wskazuje jakie sytuacje są nieprawidłowym wypełnieniem karty, a jakie są jej niewypełnieniem tj. nieuiszczeniem opłaty. W takiej sytuacji zdaniem Sądu każde uchybienie należy oceniać indywidualnie kierując się wskazówką, że celem przepisów jest pobieranie opłaty drogowej za każdy przejazd. Jeżeli zatem karta jest wypełniona nieprawidłowo, ale wypełniona w sposób uniemożliwiający jej powtórne użycie (dla innego pojazdu, w innym dniu itd.), to takie uchybienie należy traktować łagodniej i karać wg uregulowań lp. 1.4.4. załącznika do ustawy. Gdy zaś karta jest wypełniona wadliwie i w sposób, który umożliwia jej ponowne użycie lub nie pozwala na ustalenie, za który przejazd opłatę uiszczono, a więc ma na celu uniknięcie opłaty (np. brak numeru pojazdu, całkowity brak daty) a także, gdy karta została wypełniona po rozpoczęciu przejazdu, należy uznać, że opłata nie została uiszczona i karać za jej brak. W rozpatrywanej sprawie bezspornym pozostaje, iż skarżąca dokonała wymaganej prawem opłaty drogowej w urzędzie, gdzie otrzymała wypełnioną przez uprawiony na mocy art. 42 ust 3 utd. podmiot roczną kartę opłaty. Wspomniana karta została jednak wypełniona w sposób nieprawidłowy, bowiem w polu określającym numer rejestracyjny pojazdu zawierała, powstałe z winy pracownika urzędu poprawki polegające na przestawieniu dwóch środkowych cyfr numeru rejestracyjnego pojazdu. Warte zauważenia jest, iż na zamówieniu złożonym przez pracownika skarżącej wszystkie dane pojazdu kontrolowanego były podane prawidłowo. Mając powyższe na względzie, w ocenie Sądu wypełnienie karty, jakie miało miejsce w niniejszej sprawie, choć wadliwe dawało przekonanie, że cel przepisu został osiągnięty, tzn. opłata za konkretny przejazd została uiszczona. Organ dokonał odmiennego ustalenia, jednak z treści zaskarżonej decyzji, poza lakonicznym stwierdzeniem, iż: "okazana przez kierowcę winieta zawierała poprawki w polu określającym nr rejestracyjny pojazdu, którym wykonywany był przewóz, co dawało możliwość wykorzystania jej dla innego pojazdu" nie wynika, na jakiej podstawie organ uznał, iż w niniejszej sprawie nie ma zastosowania treść lp. 1.4.4 załącznika utd., który za wykonywanie transportu drogowego lub przewozu na potrzeby własne z nieprawidłowo wypełnioną kartą opłaty drogowej nakłada niższą karę w wysokości 500 złotych. Kwalifikując naruszenie prawa, jakie wynikało z ustalonego przez organ stanu faktycznego jako wykonywanie przewozu na potrzeby własne bez uiszczenia opłaty za przejazd po drogach krajowych, organ naruszył art. 92 ust. 1 lp. 1.4.1. utd. Rozpatrując ponownie sprawę organ uwzględni wykładnię przepisów dokonaną przez Sąd w niniejszym wyroku. Ze wskazanych wyżej względów stosownie do art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Sąd orzekł jak w sentencji.