VI SA/Wa 1355/07

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Olga Żurawska-Matusiak Sędziowie Sędzia WSA Pamela Kuraś-Dębecka (spr.) Sędzia WSA Ewa Marcinkowska Protokolant P.W. po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 8 października 2007 r. sprawy ze skargi C. Sp. z o.o. z siedzibą w W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] maja 2007 r. nr [...] w przedmiocie zezwolenia na zajęcie pasa drogowego oddala skargę W dniu [...] maja 2007 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W., działając na podstawie art. 127 § 2 k.p.a. w związku z art. 17 pkt 1 k.p.a. i art. 1 i 2 ustawy z dnia 12 października 1994 r. o samorządowych kolegiach odwoławczych (tekst jedn. Dz. U. z 2001 r., Nr 79, poz. 856 ze zm.), po rozpatrzeniu odwołania C. Sp. z o.o. od decyzji wydanej z upoważnienia Prezydenta [...] W. w dniu [...] lutego 2007 r. przez Dyrektora Zarządu Dróg Miejskich w W. dotyczącej zezwolenia na zajęcie pasa drogowego w celu umieszczenia obiektu reklamowego, na zasadzie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. w związku z art. 39 ust. 3, art. 40 ust. 1 pkt 3 i ust. 6 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (tekst jedn. Dz. U. z 2007 r., Nr 19, poz. 115 z późn. zm.) uchyliło zaskarżoną decyzję w części dotyczącej punktu pierwszego w zakresie końcowego terminu zezwolenia na zajęcie pasa drogowego, punktu drugiego, punktu trzeciego oraz punktu piątego w zakresie wysokości opłaty i orzekło co do istoty sprawy w ten sposób, iż końcowy termin zezwolenia na zajęcie pasa drogowego ustaliło na [...] kwietnia 2007 r., nadało punktowi drugiemu brzmienie: "uchylony", nadało punktowi trzeciemu brzmienie: ,,uchylony", ustaliło nową opłatę za umieszczenie w pasie drogowym reklamy w wysokości [...] zł., zaś w pozostałej części utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję. Do wydania powyższych rozstrzygnięć doszło w następującym stanie faktycznym i prawnym. Decyzją z dnia [...] lutego 2007 r. Zarząd Dróg Miejskich w W., działając w imieniu Prezydenta [...] W., na podstawie art. 19 ust. 5, art. 39 ust. 3 oraz art. 40 ust. 2 pkt 3, ust. 8, ust. 13 oraz art. 40d ust. 1 i 2 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (tekst jednolity Dz. U. z 2004 r., Nr 204, poz. 2086 z późn. zm.), § 1 i § 2 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 1 czerwca 2004 r. w sprawie określenia warunków udzielania zezwoleń na zajęcie pasa drogowego (Dz. U. z 2004 r., Nr 140, poz. 1481) i art. 104 k.p.a. oraz Uchwały Nr LXXX/2512/2006 Rady [...] W. z dnia 31 sierpnia 2006 r. zmieniającej uchwałę XLVII/1191/2005 Rady [...] W. z dnia 17 marca 2005 r., w sprawie wysokości opłat za zajęcie pasa drogowego dróg publicznych na obszarze [...] W., z wyjątkiem autostrad i dróg ekspresowych (Dz. Urz. Woj. Mazowieckiego Nr 77, poz. 2036), działając w imieniu Prezydenta [...] W., po rozpatrzeniu wniosku złożonego w dniu [...] stycznia 2007 r. o wydanie zezwolenia na zajęcie pasa drogowego ul. G. w rej. H. w celu umieszczenia w nim nośnika reklamowego, postanowił: 1. Zezwolić na zajęcie odcinka pasa drogowego (drogi wojewódzkiej) - ul. G. w rej. H. o powierzchni [...] m2 wg. lokalizacji szczegółowej określonej na planie sytuacyjnym, stanowiącym załącznik Nr 1 do niniejszej decyzji, na okres od [...] lutego 2007 r. do dnia [...] lutego 2007 r. i umieszczenie w nim reklamy (jednostronnej) o łącznej powierzchni reklamowej [...] m2. 2. Odmówić wydania zezwolenia na lokalizację reklamy w okresie od dnia [...] lutego 2007 r. 3. Rozstrzygnięciu zamieszczonemu w pkt 2 decyzji nadać rygor natychmiastowej wykonalności w odniesieniu do nośnika reklamowego zawierającego informację wizualną z wyłączeniem elementów konstrukcyjnych i zamocowań nośnika reklamowego. 4. Ustalić warunki zajęcia pasa drogowego, stanowiącego załącznik Nr 2 do niniejszej decyzji. 5. Ustalić następującą opłatę jaką uiści wnioskodawca. Opłatę za umieszczenie w pasie drogowym reklamy w wysokości [...] zł, wynikającą z iloczynu zajętej powierzchni reklamowej [...] m2 i ustalonej stawki opłaty w wysokości [...] zł/m2 dziennie i [...] dni zajęcia terenu, płatną wg zasad określonych w pkt. 6. W pkt 6 decyzji ustalono termin wniesienia opłaty na 14 dni od dnia, w którym decyzja ustalająca jej wysokość stała się ostateczna, zaś w pkt 7 wskazano numer rachunku bankowego, na który ustalona opłata winna być wpłacona. Rozstrzygając wniosek strony organ miał na względzie fakt, że według statystyk Policji w 2005 r. w W. było 1670 wypadków, w których zginęło 127 osób, a 2062 osoby zostały ranne. Natomiast przyjęty przez Radę Ministrów w dniu 19 kwietnia 2005 r. Krajowy Program Bezpieczeństwa Ruchu Drogowego 2005-2007-2013 GAMBIT 2005 przewiduje, że priorytetem polityki transportowej państwa jest poprawa bezpieczeństwa ruchu drogowego. Opierając się o zgromadzony materiał dowodowy, na który składały się m.in. opinia I. w sprawie zagrożeń dla kierujących pojazdami wynikających z umieszczenia reklam w pasach dróg w [...] W. z grudnia 2006 r., wyniki badań natężenia ruchu w porannym i popołudniowym szczycie opracowane przez B. S.A. organ stwierdził, że pomiędzy rokiem 2004 a rokiem 2005 nastąpił wzrost liczby wypadków o 8,8 % (na terenie kraju liczba wypadków zmniejszyła się o 5,8%). Zdaniem organu szczególne zagrożenie dla bezpieczeństwa ruchu drogowego stanowią reklamy umieszczone w pasach dróg. Reklama powoduje bowiem dekoncentrację kierowców, co jest szczególnie niebezpieczne w przypadku dróg o dużym natężeniu ruchu z podwyższonym limitem dopuszczalnej prędkości. W opinii podkreślono ponadto, że w czasie pobierania przez kierowcę informacji z różnych elementów otoczenia np. reklam, kierowca nie obserwuje sytuacji na drodze przed poruszającym się pojazdem. Taki stan chwilowego zatrzymania wzroku w jednym punkcie nazywany jest "fiksacją". Czas fiksacji mieści się w granicach 0,2 - 1,5 sekundy. W przypadku konieczności zatrzymania pojazdu przejeżdża on bez kontroli w zależności od prędkości od około 30 m i więcej. Z przedmiotowej opinii wynika ponadto, że przeprowadzone w USA badania wykazały, że w 10-30 % wszystkich wypadków drogowych czynnik rozproszenia uwagi kierowcy jest jednym z powodów zaistnienia wypadków, a około 1/3 tych wypadków miała miejsce w wyniku wizualnych bodźców zewnętrznych - głównie reklam przydrożnych. Średni wskaźnik wypadkowości dla odcinków drogi z przydrożnymi bilbordami był o 40,9 % wyższy niż dla odcinków bez reklam. Na poparcie przytoczonych wyżej okoliczności organ wskazał na stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego zawarte w wyroku z dnia 2 lutego 2005 r. (OSK 1026/04), w którym podkreślono, że "nie ma podstaw do wniosku, że reklama umieszczona w ruchliwym punkcie miasta nie stwarza zagrożenia dekoncentracji kierowców i pieszych tj. nie powoduje zagrożenia w ruchu drogowym. Zarządy dróg publicznych były i są odpowiedzialne za ochronę wskazanego wyżej dobra i od nich zależy ocena czy występuje w konkretnym wypadku zagrożenie". Organ wskazał, że pas drogowy ulicy G. pełni ważną rolę w układzie drogowym W. i charakteryzuje się wysokim natężeniem ruchu kołowego. W porannym szczycie natężenie ruchu w tym miejscu wynosi ponad 1923 pojazdów na godzinę. Ponadto na ul. G. ma zostać wprowadzona zmiana stałej organizacji ruchu, w zakresie dopuszczalnego limitu prędkości. Prędkość ta wynosić będzie 70 km/h. W opinii I. stwierdzono również, że należy usuwać urządzenia reklamowe umieszczone w pasie drogowym na obszarze zabudowanym jeżeli maksymalne natężenie ruchu przekracza 1400 pojazdów na godzinę a podobne zalecenie odnosi się do dróg z limitem prędkości 70 km/h. Jednocześnie organ podkreślił, iż sporna reklama byłaby usytuowana w odległości około [...] m od krawędzi jezdni a zatem mniejszej niż odległość minimalna, przewidziana w art. 43 ust. 1 ww. ustawy. Mając to na uwadze organ doszedł do wniosku, że lokalizacja przedmiotowej reklamy nie może zostać uznana za przypadek szczególnie uzasadniony co oznacza, że w rozpatrywanej sprawie nie zachodzi przesłanka umożliwiająca wyrażenie zgody na lokalizację reklamy wskazaną w art. 39 ust. 3 ustawy o drogach publicznych. Zdaniem organu naczelną zasadą wynikającą z art. 39 ust. 1 ustawy o drogach publicznych jest generalny zakaz dokonywania w pasie drogowym czynności, które mogłyby powodować niszczenie lub uszkodzenia drogi i jej urządzeń albo zmniejszenie jej trwałości oraz zagrażać bezpieczeństwu ruchu drogowego. W szczególności zabronione jest lokalizowanie obiektów budowlanych, umieszczania urządzeń, przedmiotów i materiałów niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego (art. 39 ust 1 pkt 1 cytowanej ustawy). Z powołanych wyżej przepisów wynika jednoznacznie, że ustawodawca w celu ochrony pasa drogowego i zapewnienia bezpieczeństwa ruchu drogowego wprowadził zakaz lokalizowania w nim ww. urządzeń i obiektów. Warunkiem odstępstwa od tego zakazu jest wystąpienie w konkretnej sprawie szczególnie uzasadnionego przypadku, co w rozpatrywanej sprawie nie miało miejsca. W obszernym odwołaniu strona zarzuciła naruszenia art. 6 k.p.a. polegające na wydaniu decyzji z dnia [...] lutego 2007 r. przez osobę, która nie posiadała ważnego umocowania do wydania i podpisania decyzji. W tym zakresie powołano się na wygaśnięcie mandatu Prezydenta [...] W. H.G. Zdaniem strony w zaskarżonej decyzji organ nie wskazał także podstaw faktycznych odmowy funkcjonowania nośnika reklamowego w pasie drogi po dniu [...] lutego 2007 r. Organ ograniczył treść uzasadnienia faktycznego do wskazania wyników badań i ekspertyz, które w zakresie odnoszącym się do obszaru Polski, dotyczą wyłącznie wzrastającego natężenia ruchu oraz liczby wypadków, w tym na terenie aglomeracji warszawskiej w latach 2004 - 2005. Badania te nie obejmują okresu lutego 2007 r., a ponadto, w treści uzasadnienia zaskarżonej decyzji brak jest wskazania, jaką konkretnie liczbę wypadków drogowych odnotowano w pobliżu przedmiotowego nośnika. Brak jest również wskazania przez organ, ile kolizji drogowych, z ogólnej liczby wypadków, spowodowanych zostało przez przedmiotowy nośnik reklamowy. Powyższe prowadzi do wniosku, że w przedmiotowej sprawie żadnych szczegółowych analiz, ani wizji lokalnych w rejonie ul. G. i H. w W., organ nie wykonał. Organ nie przywołał w decyzji treści protokołów powypadkowych lub notatek służbowych Policji, dotyczących kolizji drogowych w pobliżu przedmiotowego urządzenia reklamowego, z których mogłoby wynikać, z jakiej przyczyny doszło do przedmiotowych kolizji drogowych i czy przyczyną tą faktycznie było zagapienie się kierowcy na treść reklamy umieszczonej na przedmiotowym nośniku reklamowym, o ile takie zdarzenia w ogóle miały miejsce. Żadnych innych dokumentów, które zawierałyby szczegółowe i wiarygodne wyniki ekspertyz w przedmiocie wpływu urządzenia reklamowego strony na bezpieczeństwo ruchu drogowego w rejonie ul. G. organ w treści zaskarżonej decyzji nie wskazał. Ponadto, wyniki badań, na które powołuje się organ w treści zaskarżonej decyzji, w szczególności dane i wnioski zawarte w opinii są niewiarygodne bowiem opinia nie została podpisana przez osobę upoważnioną do reprezentowania I. Opinia ta nie ma waloru naukowego a także z analizy jej treści nie wynika, że przeprowadzono badania miejsca gdzie ma być posadowiona reklama. Organ oparł się na ogólnikowych i hipotetycznie przyjętych twierdzeniach o istnieniu zagrożenia ruchu drogowego przez przedmiotowy nośnik reklamowy a powszechnie wiadomym jest, że przyczyną wypadków drogowych jest nadmierna prędkość, nieprzestrzeganie przepisów o ruchu drogowym oraz kierowanie pojazdami pod wpływem alkoholu. Organ nie wykazał, w oparciu o zgromadzony materiał dowodowy w sprawie, ani niezbędności nadania zaskarżonej decyzji rygoru natychmiastowej wykonalności, ani też realności zagrożenia dla uczestników ruchu, powodowanego przedmiotowym nośnikiem reklamowym. Uzasadniony jest w związku z tym zarzut odwołania, że zaskarżona decyzja z dnia [...] lutego 2007 r. wydana została z naruszeniem art. 108 § 1 k.p.a. Według strony stanowisko organu świadczy o nierównym traktowaniu przedsiębiorców z branży reklamy zewnętrznej co jest sprzeczne z zasadą równego traktowania podmiotów gospodarczych, znajdujących się w tej samej sytuacji prawnej i faktycznej, która została wyrażona w treści art. 32 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. W wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 24 kwietnia 2002 r. sygn. akt P 5/01 zasada ta jest rozumiana w ten sposób, że wszystkie podmioty prawa, charakteryzujące się daną cechą istotną (relewantną) w równym stopniu, mają być traktowane równo, a więc według jednakowej miary, bez zróżnicowań zarówno dyskryminujących, jak i faworyzujących. Skarżąca zauważa, iż wnioski innych konkurencyjnych przedsiębiorców o zezwolenie na zajęcie pasa drogowego ul. G. w rejonie H. w W., jak również pasa drogowego innych ruchliwych ulic W, w celu umieszczenia w nim urządzenia reklamowego organ rozpatruje pozytywnie - nośniki te obecnie funkcjonują w tej i innych lokalizacjach. Rozpatrując odwołanie Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. (dalej SKO) podzieliło stanowisko organu I instancji i stwierdziło, że odstąpienie od zasady określonej w art. 39 ust. 1 ustawy o drogach publicznych musi być uzasadnione szczególnymi okolicznościami, zaś ich ocena należy wyłącznie do zarządcy drogi. SKO w uzasadnieniu decyzji z dnia [...] maja 2007 r. dodatkowo powołało się także na argumenty w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 2 lutego 2005 r., (OSK 1026/04), który stwierdził, że, nie ma podstaw do wniosku, aby taka właśnie reklama umieszczona w ruchliwym punkcie miasta nie stwarzała zagrożenia dekoncentracji kierowców i pieszych, słowem nie powodowała zagrożenia w ruchu drogowym; zarządy dróg publicznych były i są odpowiedzialne za ochronę wskazanego dobra i od nich zależy ocena, czy występują w konkretnym przypadku oznaczone zagrożenia. Art. 39 ust. 1 ustawy o drogach publicznych zabrania poczynań zagrażających wartościom w nim wskazanym, zatem analiza skutków powstałych zagrożeń nie mogła stanowić pozytywnej przesłanki wydania decyzji na podstawie art. 39 ust. 3 powołanej ustawy. Nie ma podstaw do tego, iżby w każdym przypadku wydania decyzji o likwidacji reklamy w wielkim mieście, gdzie jest ich bardzo wiele, należało korzystać ze środków dowodowych w postaci oględzin, względnie opinii biegłych, analizy dokumentów (np. informacji policyjnych o wypadkach) itp. Zdaniem SKO argument strony o konieczności wykazania negatywnego wpływu tego właśnie nośnika reklamowego na bezpieczeństwo ruchu drogowego nie może zatem zostać uwzględniony. Stanowisko organu I instancji co do zasady może być zatem uznane za słuszne i nie nosi znamion dowolności. SKO podkreśliło, iż odmowy lokalizowania nowych powierzchni reklamowych w pasie drogowym współgrają natomiast z polityką miasta zmierzającą do zapewnienia bezpieczeństwa wszystkim uczestnikom ruchu drogowego. W konsekwencji zarzut naruszenia art. 6 k.p.a. jest bezzasadny bowiem nie ulega wątpliwości, że chronione w ten sposób dobra; życie, zdrowie i mienie mają większą wartość niż interes gospodarczy skarżącej. SKO nie podzieliło również argumentu skarżącego o wygaśnięciu mandatu prezydenckiego H. G. Z uwagi na to, że decyzja organu I instancji została wydana w dniu [...] lutego 2007 r. i tylko do tego dnia zezwalała na zajęcie pasa drogowego, a decyzji tej został nadany rygor natychmiastowej wykonalności, organ odwoławczy uznał za uzasadnione ustalenie innego terminu zezwolenia - do dnia [...] kwietnia 2007 r. Dlatego też w decyzji wyliczono nową wysokość opłaty za zajęcie pasa drogowego. W skardze złożonej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skarżąca C. Spółka z o.o. zarzuciła wadliwość mającą istotny wpływ na wynik sprawy powstałą na skutek naruszenia: - art. 35 k.p.a. w związku z art. 7 k.p.a. poprzez rozpoznanie przedmiotowej sprawy z naruszeniem terminów określonych w art. 35 k.p.a., wskutek czego nie uwzględniono czasu rozpoznania przez organ odwoławczy przedmiotowej sprawy administracyjnej, obejmującego okres od dnia [...] maja 2007 r. do dnia [...] czerwca 2007 r.; - art. 7 k.p.a. oraz art. 104 § 2 k.p.a., poprzez nierozpoznanie sprawy co do istoty, polegające na braku rozpatrzenia przez SKO zarzutu dotyczącego wadliwego oparcia decyzji w I instancji na materiale dowodowym w postaci opinii I., który to dokument nie ma mocy dowodowej, albowiem jest opinią o charakterze pseudonaukowym, ponadto wydaną przez osobę nieuprawnioną do reprezentowania na zewnątrz przedmiotowej jednostki badawczej; - art. 77 § 1 w związku z art. 7 k.p.a., polegającego na nieprzeprowadzeniu postępowania dowodowego w zakresie przyjętej przez organy obydwóch instancji okoliczności, iż ustawienie nośnika reklamowego przy ul. G. w rejonie H. w W. może spowodować realne zagrożenie bezpieczeństwa ruchu drogowego. Skarżąca wnosi o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji, przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie kosztów postępowania. Według skarżącej przedmiotowy nośnik reklamowy nie został objęty pozwoleniem na zajęcie pasa drogi w okresie rozstrzygania przez organ odwoławczy przedmiotowej sprawy administracyjnej, w części obejmującej okres od dnia [...] maja 2007 r. do dnia [...] czerwca 2007 r. SKO jako organ II instancji, rozpoznawało przedmiotową sprawę przez [...] miesiące a więc z rażącym uchybieniem terminu z art. 35 k.p.a., co w świetle judykatury i doktryny stanowi naruszenie przepisów postępowania administracyjnego istotnie wpływające na wynik sprawy. Ponadto uchybieniem jest brak wskazania w treści uzasadnienia decyzji konkretnych dowodów na poparcie tezy, że istnieje, i w jakim stopniu, faktyczne zagrożenie dla kierowców w obszarze funkcjonowania przedmiotowego urządzenia. Organ odwoławczy ograniczył treść uzasadnienia faktycznego do wskazania wyników i wniosków zawartych w Opinii I., które zdaniem skarżącej Spółki, są całkowicie niewiarygodne bowiem przedmiotowa opinia podpisana została przez pracownika I. Pana mgr inż. L. K. Zdaniem skarżącej osoba ta nie posiada uprawnienia do wydawania takiej opinii w imieniu I., co wynika z przepisu art. 21 ust. 1 pkt 4) ustawy z dnia z dnia 25 lipca 1985 r. o jednostkach badawczo-rozwojowych (Dz. U. z 2001 r. Nr 33, poz. 388) oraz przepisu § 4 pkt 1) Statutu I. Wobec tego przyjąć należy, iż przedmiotowa opinia nie stanowi aktu woli, ani wiedzy I. i nie ma waloru dokumentu naukowego. Z analizy treści przedmiotowej opinii wynika, że odnośnie urządzenia reklamowego objętego wnioskiem, faktycznie żadnych badań I. nie przeprowadził. W opinii tej dokonana została jedynie wybiórcza i subiektywna kompilacja wyników badań, które dotyczą wpływu nośników reklamowych na zachowania kierowców w różnych krajach świata. Do tych zarzutów strony SKO nie ustosunkowało się powielając błąd organu I instancji polegający na oparciu się w przedmiotowej sprawie wyłącznie na ogólnikowych i hipotetycznie przyjętych twierdzeniach o powodowaniu zagrożenia ruchu drogowego przez przedmiotowy nośnik reklamowy. W tym stanie rzeczy, zdaniem strony, przyjąć należy, że organ nie wykazał realności zagrożenia dla uczestników ruchu, spowodowanego przez nośnik reklamowy. Skarżąca podnosi, iż same prace budowlane w zakresie rozbiórki, transportu i ewentualnego ponownego montażu na gruncie przedmiotowego urządzenia reklamowego pociągnie za sobą koszty w wysokości około [...] zł do [...] zł, w zależności czy będzie możliwe ponowne wykorzystanie podstawy żelbetowej konstrukcji. Ponadto, demontaż nośnika oznacza faktyczne stratę związaną z rezygnacja ze sprzedaży świadczonych usług ekspozycji materiału reklamowego, co wynosi [...] zł miesięcznie, za każdą tablicę reklamową. Skarżąca nie będzie mogła zrealizować też kontraktów handlowych, jeżeli nośnik reklamowy będzie zdemontowany co wiąże się z odpowiedzialnością odszkodowawczą za nienależyte wykonanie zobowiązań kontraktowych wobec klientów. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze podtrzymało swoje stanowisko w sprawie i wniosło o oddalenie skargi. Uzupełniając swoją argumentację skarżąca złożyła do akt opracowanie W. K. zatytułowane "Jaki wpływ na Bezpieczeństwo Ruchu Drogowego mają nośniki "outdoorowe" kwestionujące negatywny wpływ reklamy umieszczonej na tzw. nośnikach reklamowych na zwiększenie wypadkowości. Wobec powyższego Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym w świetle § 2 powołanego wyżej artykułu, kontrola ta jest sprawowana pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Oznacza to, że sądy administracyjne sprawują kontrolę aktów i czynności z zakresu administracji publicznej pod względem ich zgodności z prawem materialnym i procesowym. Ponadto, zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 - dalej jako p.p.s.a.) sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi i powołaną podstawą prawną. Rozpoznając sprawę pod tym kątem Sąd uznał, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Aby odnieść się do twierdzeń skarżącej należy wskazać, iż zgodnie z art. 39 ust. 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (tekst jedn. Dz. U. z 2004 r. Nr 204, poz. 2086 ze zm.) zabrania się dokonywania w pasie drogowym czynności, które mogłyby powodować niszczenie lub uszkodzenie drogi i jej urządzeń albo zmniejszenie jej trwałości oraz zagrażać bezpieczeństwu ruchu drogowego. W szczególności zabrania się lokalizacji obiektów budowlanych, niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego. Do obiektów takich należą nośniki służące do umieszczania na nich reklam, których lokalizowanie w pasie drogowym w szczególnie uzasadnionych przypadkach może nastąpić wyłącznie za zezwoleniem właściwego zarządcy drogi wydawanym w drodze decyzji administracyjnej (art. 39 ust. 3 ustawy). Powołane przepisy art. 39 ust. 1 i ust. 3 ustawy zabraniają umieszczania w pasie drogowym obiektów budowlanych innych niż tam wskazane, dozwalając jednak na ich lokalizację "w szczególnie uzasadnionych przypadkach". Przez te przypadki należy rozumieć sytuacje, w których umieszczenie takich obiektów nie będzie kolidowało z funkcjonalnością drogi lub potrzebami ruchu drogowego albo z innymi przepisami, jak na przykład z prawem miejscowym. Potwierdzeniem takiego pojmowania "szczególnie uzasadnionych przypadków" stanowi treść art. 38 ust. 1 ustawy, który stwierdza, iż istniejące w pasie drogowym obiekty budowlane i urządzenia niezwiązane z gospodarką drogową lub obsługą ruchu, które nie powodują zagrożenia i utrudnień ruchu drogowego i nie zakłócają wykonywania zadań zarządu drogi, mogą pozostać w dotychczasowym stanie (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 11 kwietnia 2006 r., sygn. akt VI SA/Wa 251/06). W skardze zarzucono niewłaściwą interpretację decyzji uznaniowej opartej na przepisie art. 39 ust. 3 ustawy o drogach publicznych, a w szczególności brak zbadania prawidłowości przeprowadzonego w postępowaniu administracyjnym postępowania wyjaśniającego. Stanowisko to nie jest trafne gdyż istotą rozpoznawanej sprawy było ulokowanie reklamy (nośnika reklamowego) w ruchliwym miejscu miasta, charakteryzującym się znacznym natężeniem ruchu pojazdów związanego m.in. z funkcjonującym tam [...] (ul. G. w rejonie H.). Jak wynika z materiału dowodowego zebranego w sprawie wniosek skarżącej dotyczył zgody na zajęcie pasa drogowego w celu umieszczenia reklamy o pow. [...] m2. Mając to na względzie oraz przede wszystkim znaczną powierzchnię reklamy, należy uznać, że ulokowanie takiej reklamy w ruchliwym punkcie miasta może stwarzać realne niebezpieczeństwo dekoncentracji kierowców i co za tym idzie powodować zagrożenie w ruchu drogowym. Jak wskazano w cytowanym wyroku NSA z dnia 2 lutego 2005 r. zarządy dróg publicznych były i są odpowiedzialne za ochronę bezpieczeństwa ruchu drogowego i od nich zależy ocena, czy występują w konkretnym przypadku oznaczone zagrożenia. Skoro art. 39 ust. 1 ustawy o drogach publicznych zabrania poczynań zagrażających wartościom w nim wskazanym, zatem analiza skutków powstałych zagrożeń nie mogła stanowić pozytywnej przesłanki wydania decyzji na podstawie art. 39 ust. 3 powołanej ustawy. Ocena, czy zagrożenie takie istniało leżało w gestii właściwego i wyspecjalizowanego organu administracji publicznej (zarządu dróg publicznych). Ocenie tej nie można zarzucić dowolności. W cytowanym wyżej wyroku NSA wyraził stanowisko co do braku podstaw do tego aby w każdym przypadku wydania decyzji o umieszczeniu reklamy w wielkim mieście, gdzie jest ich bardzo wiele należało korzystać ze środków dowodowych w postaci oględzin, względnie opinii biegłych, analizy dokumentów (np. informacji policyjnych o wypadkach) itp. Wbrew twierdzeniom skarżącej nie można podważać kompetencji B. oraz I. w sprawach, których przedmiotem były ich badania i opinie. Materiał ten, dotyczący całej dziedziny spraw związanych z umieszczaniem reklam w pasach drogowych ulic w W., został zindywidualizowany i skonkretyzowany przez dołączenie doń szczegółowego planu sytuacyjnego reklamy oraz charakterystyki tej reklamy i jej wymiarów. Ponadto przepis art. 75 § 1 k.p.a. zezwala na dopuszczenie jako dowodu w sprawie wszystkiego, co może przyczynić się do wyjaśnienia sprawy, a nie jest sprzeczne z prawem. W szczególności dowodem mogą być, oprócz zeznań świadków i opinii biegłych oraz oględzin, także dokumenty. Trudno też uznać za uzasadniony zarzut strony dotyczący nieuwzględnienia czasu rozpoznania przez organ odwoławczy przedmiotowej sprawy czyli okresu od dnia [...] maja 2007 r. do dnia [...] czerwca 2007 r. (data doręczenia stronie skarżącej odpisu decyzji SKO z dnia [...] maja 2007 r.). Należy przypomnieć, iż przedmiotem rozstrzygnięcia organów w niniejszej sprawie był wniosek strony z dnia [...] stycznia 2007 r., który dotyczył przedłużenia zezwolenia na zajęcie pasa drogowego od dnia [...] lutego 2007 r do dnia [...] kwietnia 2007 r. i ostatecznie wniosek ten został uwzględniony w całości, co wynika z treści osnowy decyzji SKO. Ponosząc ten zarzut skarżąca pomija fakt, iż w postępowaniu administracyjnym obowiązuje zasada, w myśl której organ nie może wyjść poza granice wniosku. Odnosząc się natomiast do załączonych przez stronę skarżącą do pisma z dnia [...] października 2007 r., skierowanego do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, zdjęć urządzeń reklamowych umieszczonych w pasach drogowych ulic na terenie [...] W. oraz opracowania P., W. K., W., maj 2007 wskazać należy, iż zgodnie z art. 133 § 1 p.p.s.a. sąd administracyjny kontrolę legalności zaskarżonej decyzji opiera na materiale dowodowym zgromadzonym w postępowaniu przed organem administracji wydającym zaskarżoną decyzję, a przeprowadzenie przez sąd z urzędu lub na wniosek strony dowodów uzupełniających z dokumentów stanowi wyjątek od tej zasady i dopuszczalne jest jedynie w sytuacjach określonych w art. 106 § 3 p.p.s.a. W ocenie Sądu w niniejszej sprawie nie zachodziły przesłanki dla przeprowadzenia uzupełniającego postępowania dowodowego z dokumentów przedstawionych przez skarżącą w trybie określonym w tym przepisie. Skarżąca stwierdziła w odwołaniu, że Dyrektor Zarządu Dróg Miejskich w W. wydał i podpisał zaskarżoną decyzję będąc osobą nieupoważnioną do dokonania tej czynności; nie miał on ważnego umocowania do wydania w imieniu Prezydenta [...] W. przedmiotowego rozstrzygnięcia. W ocenie skarżącej takie działanie rażąco narusza zasadę legalności działań organu administracji publicznej, wyrażoną w przepisie art. 6 k.p.a. W skardze skarżąca nie podtrzymała już tego zarzutu. W związku z powszechnie wiadomym faktem dotyczącym wyroku WSA w Warszawie, który legalizuje wybór H. G. na stanowisko Prezydenta [...] W., Sąd uznał, że wspomniana decyzja Dyrektora Zarządu Dróg Miejskich w W. została wydana bez naruszenia przepisów o właściwości. Wobec powyższego Sąd doszedł do przekonania, iż w obu zaskarżonych decyzjach brak jest jakichkolwiek istotnych uchybień formalnych, które organ poczynił w toku postępowania administracyjnego, a które uniemożliwiłyby Sądowi dokonania prawidłowej oceny zarzutów skargi i wypowiedzenia się co do zasadności decyzji pod względem materialno-prawnym. W tych warunkach Wojewódzki Sąd Administracyjny, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), orzekł jak w sentencji.