VI SA/Wa 1375/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Małgorzata Grzelak Sędziowie Sędzia WSA Andrzej Czarnecki (spr.) Sędzia WSA Urszula Wilk Protokolant Jan Czarnacki po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 16 października 2009 r. sprawy ze skargi A. sp. z o.o. z siedzibą w R. na decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] maja 2009 r. nr [...] w przedmiocie kary pieniężnej 1. uchyla zaskarżoną decyzję; 2. stwierdza, że uchylona decyzja nie podlega wykonaniu; 3. zasądza od Głównego Inspektora Transportu Drogowego na rzecz skarżącej A. sp. z o.o. z siedzibą w R. kwotę 2577 (dwa tysiące pięćset siedemdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. VI SA/Wa 1375/09 Uzasadnienie [...] Wojewódzki Inspektor Transportu Drogowego decyzją z dnia [...] stycznia 2009 r. nałożył na A. sp. z o.o. z siedzibą w R. kary pieniężne w kwotach: 8000 zł za wykonywanie transportu drogowego pojazdem niezgłoszonym do licencji; 500 zł za naruszenie obowiązku wyposażenia kierowcy w odpowiednie dokumenty; 3000 zł za wykonywanie przewozu drogowego bez uiszczenia wymaganej opłaty za przejazd po drogach krajowych i 500 zł za wykonywanie transportu drogowego lub przewozu na potrzeby własne z naruszeniem warunków dotyczących dokumentacji pracy kierowcy w zakresie wystawienia zaświadczenia poświadczającego jego zatrudnienie oraz spełnienie wszystkich wymagań określonych ustawą z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym (j. t. Dz. U. z 2007 r. Nr 125, poz. 874 ze zm.)- dalej jako ustawa. W sumie została nałożona kara pieniężna w kwocie 12 000 zł. Decyzję wydano przy następujących ustaleniach; W dniu [...] października 2008 r. zatrzymano do kontroli pojazd silnikowy nr rej. [...] należący do A. sp. z o.o. w T. z przyczepą nr rej. [...] należącą do spółki A. w R. Pojazdem kierował J. S., który podpisał protokół kontroli nie zgłaszając uwag. Kierujący pojazdem został przesłuchany w dniu kontroli w charakterze świadka zeznając, iż przewoził, jako pracownik spółki A. na jej polecenie, odpady (śmiecie – paliwo alternatywne) z R. do Cementowni G. Kierowca oświadczył, że ukończył w PZMOT kurs dokształcania w zakresie przewozu rzeczy i otrzymał stosowne świadectwo kwalifikacji, oświadczając również, że nie otrzymał od pracodawcy ani odcinka kontrolnego z winiety – myślał, że odcinek ten znajdował się w dowodzie rejestracyjnym pojazdu – ani odpowiedniego dokumentu o nieprowadzeniu pojazdu wcześniej. Jednocześnie kierowca podał, że uprzednio – 3-4 tygodnie wcześniej – wykonał dwa kursy przedmiotowym pojazdem. Zawiadomieniem z dnia [...] października 2008 r. wszczęto postępowanie administracyjne wobec spółki A. wzywając ją do przedłożenia podanych w zawiadomieniu dokumentów oraz informując spółkę o prawie do wypowiedzenia się co do zebranych materiałów i dowodów oraz do zgłoszenia żądań. W toku postępowania ustalono, że spółka posiadała wymagane decyzje na wykonywanie transportu rzeczy stwierdzonych podczas kontroli, jednakże nie zgłosiła do licencji kontrolowanego pojazdu. Na podstawie tych ustaleń wydano wymienioną na wstępie decyzję administracyjną. W uzasadnieniu wskazano na brak zgłoszenia kontrolowanego pojazdu do licencji. Kierujący pojazdem nie okazał wykresówek lub dokumentu potwierdzającego nieprowadzenie pojazdu za okres 28 dni przed kontrolą. Nie okazał również odcinka kontrolnego karty opłaty za przejazd po drogach krajowych. Druga część winiety nr [...] była naklejona prawidłowo na szybie pojazdu. Kierowca okazał zaświadczenie z dnia [...] sierpnia 2006 r. o zatrudnieniu jednakże zaświadczenie to nie potwierdzało ukończenia przez niego kursu dokształcającego w zakresie przewozu rzeczy. Od decyzji A. w R. wniosła odwołanie z wnioskiem o uchylenie decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia lub o jej zmianę. Powołując się na art. 3 ust. 2 pkt 2, art. 4 pkt 4 i art. 33 ust. 2 ustawy podkreślano, że przewóz był wykonywany w ramach przewozu odpadów komunalnych, a więc miał on charakter przewozu na potrzeby własne i ewentualnie tylko za brak stosownego zaświadczenia można było spółkę ukarać, a nie za niezgłoszenie pojazdu do licencji. Odnośnie zarzutu braku odcinka kontrolnego winiety wskazywano na umieszczenie jej części samoprzylepnej na szybie pojazdu zgodnie z wymaganiami. Brak natomiast odcinka kontrolnego tłumaczono jego zagubieniem przez kierowcę, co jednak nie uzasadniało stwierdzenia organu o nieuiszczeniu wymaganej opłaty. Odnosząc się do zarzutu braku zaświadczenia kierowcy o ukończeniu kursu dokształcającego podkreślano, że przy przewozach na potrzeby własne tego wymagania nie musiał spełniać. Powołując się na art. 4 rozporządzenia Rady (EWG) nr 3820/85 w sprawie harmonizacji niektórych przepisów socjalnych, odnoszących się do transportu drogowego oraz na art. 3 ust. 1 rozporządzenia Rady (EWG) nr 3821/85 w sprawie urządzeń rejestrujących stosowanych w transporcie drogowym stwierdzono, że kierowca nie musiał przedstawiać wykresówek za poprzednie okresy lub stosownego zaświadczenia pracodawcy, ponieważ samochód był wykorzystywany do oczyszczania miasta. Główny Inspektor Transportu Drogowego decyzją z dnia [...] maja 2009 r., na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 i art. 138 § 1 k.p.a., art. 5 ust. 1, art. 11, art. 87 ust. 1, art. 92 ust. 1 i 2 ustawy o transporcie drogowym, lp. 1.2, lp. 4.1. lp. 1.7, lp. 1.8 pkt 3 załącznika do tej ustawy, art. 5 ust. 1, ust. 2 ustawy o zmianie ustawy o transporcie drogowym oraz o zmianie ustawy – Prawo o ruchu drogowym z dnia 17 listopada 2006 r. (Dz. U. Nr 235, poz. 1701), art. 31 ust. 1, ust. 2 i ust. 2a ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o czasie pracy kierowców (Dz. U. Nr 92, poz. 879 ze zm.), art. 15 ust. 7a rozporządzenia Rady (EWG) nr 3821/85 z dnia 20 grudnia 1985 r. w sprawie urządzeń rejestrujących stosowanych w transporcie drogowym (Dz. Urz. WE L370 z 31 grudnia 1985 r. ze zm.), uchylił zaskarżoną decyzję w zakresie nałożenia kary pieniężnej w wysokości 8000 zł z tytułu wykonywania transportu drogowego pojazdem niezgłoszonym do licencji i w tym zakresie przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji (pkt 1 decyzji), w pozostałym zakresie utrzymując zaskarżoną decyzje w mocy (pkt 2 decyzji). W ocenie organu odwoławczego organ I instancji nie ustalił, czy faktycznie strona nie posiadała licencji na wykonywanie międzynarodowego przewozu rzeczy oraz czy kontrolowany pojazd nie został do takiej licencji zgłoszony. Zatem w tym zakresie uchylono decyzję I instancji. Odnośnie stwierdzonego naruszenia o braku opłaty za przejazd po drogach krajowych wskazano na przepisy § 3 ust. 1-3 rozporządzenia w sprawie opłat za przejazd po drogach krajowych uznając, że nieokazanie odcinka kontrolnego winiety uzasadniało nałożenie kary za to naruszenie. Stwierdzone naklejenie drugiej części winiety na szybie pojazdu nie stanowiło, w ocenie organu, dowodu wniesienia przedmiotowej opłaty, gdyż dowodem takim są oba odcinki opłaty. Nadto sam kierowca przyznał, że pracodawca nie wyposażył go w jej odcinek kontrolny ani także w dokumenty o nieprowadzeniu. Ponieważ pojazd miał dopuszczalną masę całkowitą 50 t wniesienie tej opłaty było obowiązkiem przewoźnika. Wskazując na art. 15 ust. 7 lit. a) rozporządzenia Rady (EWG) nr 3821/85 oraz na rozporządzenie (WE) nr 561/2006 stwierdzono brak wymaganych wykresówek za okres 28 dni poprzedzający kontrolę. Jednocześnie zgodnie z art. 31 ust. 1, ust. 2 i ust. 2a ustawy o czasie pracy kierowców, jeżeli do kierowcy nie miało zastosowanie rozporządzenie nr 561/2006 powinien przedstawić do kontroli odpowiednie zaświadczenie wystawione przez pracodawcę o nieprowadzeniu pojazdu. Żadnego z tych dokumentów strona nie przedłożyła organowi, zatem nałożenie kary pieniężnej za to naruszenie było zasadne. Kierowca nie okazał również stosownego zaświadczenia potwierdzającego ukończenie kursu dokształcającego w zakresie przewozu rzeczy, co skutkowało nałożeniem za to uchybienie kary pieniężnej. Organ odwoławczy nie uznał argumentacji strony za uzasadniającą zwolnienia kierowcy od posiadania wymienionego dokumenty w przypadku wykonywania przez przedsiębiorcę przewozu na potrzeby własne. Od decyzji A. sp. z o.o. z siedzibą w R. wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie zaskarżając decyzję w części wskazanej w jej pkt 2, wnosząc w tym zakresie o uchylenie zaskarżonej decyzji i zasądzenie kosztów postępowania. Skarżąca stwierdzała, że wymaganą opłatę za przejazd po drogach krajowych uiściła, czego dowodem była część winiety naklejona na szybie pojazdu. Odcinek kontrolny kierowca zagubił na co skarżąca nie mogła mieć wpływu. Jeżeli chodzi o brak zaświadczenia kierowcy o ukończeniu stosownego kursu, podkreślano, że przy przewozach na potrzeby własne dokument taki nie był wymagany. Ponownie wskazywano, iż również nie jest wymagane okazanie wykresówek lub dokumentu o nieprowadzeniu pojazdu przy wykonywaniu przewozów samochodem wykorzystywanym do oczyszczania, a taki przewóz był kontrolowany. W odpowiedzi na skargę Główny Inspektor Transportu Drogowego wnosił o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje; Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz.1269 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym w świetle paragrafu drugiego powołanego wyżej artykułu kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Chodzi więc o kontrolę aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dokonywaną pod względem ich zgodności z prawem materialnym i przepisami procesowymi, nie zaś według kryteriów słuszności. Sprawy należące do właściwości sądów administracyjnych rozpoznają, w pierwszej instancji, wojewódzkie sądy administracyjne (art. 3 § 1 ww. ustawy). W myśl art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz.1270 ze zm.), Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Rozpoznając skargę w świetle powołanych wyżej kryteriów należy uznać, iż jest ona zasadna. Zaskarżoną decyzją Główny Inspektor Transportu Drogowego w punkcie 1 decyzji uchylił decyzję organu I instancji w zakresie nałożenia kary pieniężnej w wysokości 8000 zł z tytuł wykonywania transportu drogowego pojazdem niezgłoszonym do licencji i w tym zakresie przekazał sprawę do ponownego rozpoznania przez organ pierwszej instancji, stwierdzając jednocześnie w punkcie 2 decyzji, że w pozostałym zakresie utrzymuje decyzję tego organu w mocy. Rozstrzygnięcie to nastąpiło z naruszeniem art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. niezależnie od tego, że w osnowie decyzji jako podstawę prawną wskazano art. 138 § 1 pkt 1 i art. 138 § 1 k.p.a. Wskazana podstawa prawna nie odpowiada rozstrzygnięciu co nie zmienia faktu, że opierało się ono na art. 138 § 1 pkt 1 z jednoczesnym wadliwym zastosowaniem art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. Organ odwoławczy wydaje decyzję, w której utrzymuje w mocy zaskarżoną decyzję (art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a.) albo uchyla zaskarżoną decyzję w całości albo w części i w tym zakresie orzeka co do istoty sprawy bądź uchylając tę decyzję – umarza postępowanie pierwszej instancji (art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a.) albo umarza postępowanie odwoławcze (art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a.). W świetle cytowanych przepisów rodzaje rozstrzygnięć dokonywanych przez organ odwoławczy zostały ściśle określone i nie podlegają rozszerzeniu. Suma kar pieniężnych nałożonych podczas jednej kontroli nie może przekroczyć kwoty 15.000 złotych - w odniesieniu do kontroli drogowej (art. 92 ust. 2 pkt 1 ustawy o transporcie drogowym). W wyniku takiej kontroli zostały na skarżącą nałożone kary pieniężne, których sumę określono w decyzji pierwszej instancji. W tych warunkach organ administracji publicznej działał w ramach jednego stosunku administracyjnoprawnego i jednej sprawy administracyjnej w znaczeniu materialnym. Tożsamość podmiotowa nie może być kwestionowana, bowiem adresatem nałożonego obowiązku - uiszczenia sumy kar za wszystkie stwierdzone naruszenia - była ta sama spółka – A. sp. z o.o. z siedzibą w R. Przedmiotem sprawy były wyniki jednej kontroli drogowej uzasadniające nałożenie kary pieniężnych sumarycznie nie przekraczającej, zgodnie z art. 92 ust. 2 pkt 1 ustawy, kwoty 15 000 zł. Podkreślenia wymaga, iż brak jest unormowania, w świetle wymienionego przepisu, do sprowadzenia kar za poszczególne naruszenia do kary łącznej, w szczególności kolejnymi decyzjami, gdyż przy jednej kontroli drogowej wydanie wielu decyzji nakładających kolejne kary prowadziłoby w rezultacie do naruszenia ograniczenia o wysokości sumy kary pieniężnej podanej w ww. przepisie (analogicznie por. wyrok NSA z dnia 14 lipca 2009 r. w sprawie II GSK 1091/08). Niezależnie zatem od liczby stwierdzonych naruszeń w toku jednej kontroli drogowej organ administracji publicznej, działając w ramach jednej sprawy administracyjnej załatwia sprawę, w rozumieniu procesowym, jedną decyzją administracyjną (art. 104 § 1 k.p.a.) nakładającą określoną karę pieniężną, na którą składają się kary za poszczególne naruszenia. Do takiego wniosku prowadzi również treść art. 92 ust. 2 pkt 2 ustawy o transporcie drogowym, który wyraża wolę ustawodawcy takiego ukształtowania postępowania, by nałożenie kary pieniężnej za stwierdzone podczas jednej kontroli naruszenia stanowiło przedmiot jednej sprawy administracyjnej (por. wyroki NSA z dnia 11 kwietnia 2008 r. i z dnia 30 czerwca 2009 r. w sprawach odpowiednio II GSK 29/08 i II GSK 1049/08). Jak już nadmieniono art. 138 § 1 k.p.a. zawiera zamknięty katalog rozstrzygnięć organu odwoławczego. Podobnie jak art. 138 § 2 k.p.a. pozwalający temu organowi na uchylenie decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji, jednakże pod warunkiem, że sprawa wymaga przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości lub w znacznej części, lecz w takiej sytuacji organ odwoławczy może jedynie uchylić decyzję I instancji w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpoznania. Zatem w przypadku wystąpienia przesłanek z art. 138 § 2 k.p.a. organ odwoławczy nie będzie mógł uchylić decyzji w jakimś zakresie, utrzymując ją w pozostałym zakresie w mocy. Stosując art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. i uchylając decyzje w całości lub w części organ odwoławczy jest obowiązany, w zakresie takiego rozstrzygnięcia, działać reformatoryjnie, a nie wyłącznie kasacyjnie. Dokonane natomiast rozstrzygnięcie w zaskarżonej decyzji spowodowało nadanie przepisowi art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. innej treści niż wynikającej z tego przepisu, co stanowiło o jego naruszeniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Sąd orzekający w sprawie nie wypowiadał się w kwestii naruszenia prawa materialnego, bowiem przy ponownym rozpatrzeniu sprawy przez organ administracji publicznej dokona on powtórnie ustaleń materialnoprawnych. W tych warunkach Wojewódzki Sąd Administracyjny, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c), art. 152 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji wyroku, postanawiając o kosztach postępowania w oparciu o art. 200 w związku z art. 205 § 2 p.p.s.a.