VI SA/Wa 1380/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Danuta Szydłowska Sędziowie Sędzia WSA Ewa Frąckiewicz Sędzia WSA Andrzej Wieczorek (spr.) Protokolant Agnieszka Gajewiak po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 11 stycznia 2010 r. sprawy ze skargi A. Spółka jawna z siedzibą w [...] na decyzję Prezesa Głównego Urzędu Miar z dnia [...] stycznia 2008 r. nr [...] w przedmiocie odmowy uznania nadpłaty oddala skargę Prezes Głównego Urzędu Miar decyzją z [...] stycznia 2008 r., działając na podstawie art. 138 § 1 w związku z art. 127 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.) – dalej Kpa., po rozparzeniu wniosku skarżącej spółki – A. Spółka jawna z siedzibą w [...] o ponowne rozpatrzenie sprawy, zakończonej decyzją tego organu z [...] grudnia 2007 r., odmawiającą uznania nadpłaty z tytułu pobrania opłaty za czynności urzędowe związane z wydaniem zezwolenia na wykonywanie działalności gospodarczej w zakresie instalacji lub napraw oraz sprawdzania urządzeń rejestrujących stosowanych w transporcie drogowym, utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy. W uzasadnieniu swojego rozstrzygnięcia organ wskazał, że miał obowiązek zastosowania w sprawie § 9 ust. 2 pkt 1 rozporządzenia Ministra Finansów w sprawie opłat za czynności urzędowe wykonywane przez organy administracji miar i podległe im urzędy (Dz. U. z 2004 r. Nr 229, poz. 2309) – dalej Rozporządzenie, gdyż w dacie ustalania opłaty był to przepis powszechnie obowiązujący. Nadmienił, że zgodnie z utrwaloną linią orzeczniczą, organy państwowe nie mogą odmawiać stosowania i egzekwowania obowiązujących przepisów prawa, a przeciwne postępowanie, zdaniem organu, oznaczałoby podważanie porządku prawnego w państwie. Skoro zatem rozporządzenie określało stosowne opłaty, to organ administracji nie mógł odstąpić od ich pobierania. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uwzględniając skargę A. Spółka jawna z siedzibą w [...] – dalej skarżąca, Spółka, na decyzję z dnia [...] stycznia 2008 r. uznał, że zaskarżona decyzja, jak również poprzedzająca ją decyzja Prezesa Głównego Urzędu Miar z dnia [...] grudnia 2007 r., zostały wydane z rażącym naruszeniem prawa. Zdaniem Sądu I instancji, organ dopuścił się "rażącej obrazy" przepisu art. 24 ust. 2 pkt 5 ustawy z dnia 11 maja 2001 r. – Prawo o miarach (Dz. U. z 2001 r. Nr 63, poz. 636 ze zm.) – dalej Prawo o miarach, w brzmieniu obowiązującym w dniu 21 kwietnia 2005 r., tj. w dacie wydawania ww. zezwolenia na wykonywanie działalności gospodarczej w zakresie instalacji lub napraw oraz sprawdzania urządzeń rejestrujących stosowanych w transporcie drogowym - tachografów samochodowych. Dokonując analizy przepisów zastosowanych przez Prezesa Głównego Urzędu Miar, WSA zauważył, iż w art. 24 Prawa o miarach określone zostały opłaty za czynności organów administracji miar i podległych im urzędów. Zgodnie z brzmieniem art. 24 ust. 2 pkt 5, obowiązującym w dniu wydania przedmiotowego zezwolenia, tj. w dniu [...] kwietnia 2005 r., opłaty pobierało się wyłącznie za udzielenie lub zmianę zezwolenia do wykonywania napraw lub instalacji przyrządów pomiarowych. Natomiast wysokość i tryb pobierania opłat, o których mowa w art. 24 Prawa o miarach, zgodnie z art. 24a ust. 4 tej ustawy, miał określić, w drodze rozporządzenia, minister właściwy do spraw finansów publicznych, w porozumieniu z ministrem właściwym do spraw gospodarki. Sąd I instancji stwierdził, że skoro Prawo o miarach nie przewidywało, w omawianym okresie, opłaty za zezwolenie na sprawdzanie urządzeń rejestrujących stosowanych w transporcie drogowym, to niedopuszczalne było ustanowienie jej w przepisie wykonawczym do ustawy. Tak więc wszystkie postanowienia § 9 ust. 1 Rozporządzenia, w brzmieniu obowiązującym w okresie, w którym skarżąca Spółka uiściła opłatę za zezwolenie, określające opłatę za wykonywanie sprawdzania, nie mogły być stosowane, gdyż zawarta w nich regulacja wykroczyła poza upoważnienie ustawowe. W ocenie WSA, organ opierając decyzję odmawiającą uznania nadpłaty na przepisie art. 24 ust. 1 pkt 5 Prawa o miarach oraz § 9 Rozporządzenia, w brzmieniu obowiązującym w dacie wydawania zezwolenia, dopuścił się naruszenia zasady praworządności wyrażonej w art. 6 i art. 7 Kpa. oraz art. 7 Konstytucji RP. Wojewódzki Sąd Administracyjny podniósł, że z zasady tej wynika, iż organy zobowiązane są opierać decyzje administracyjne na odpowiednich przepisach prawa materialnego, dopuszczających w ogóle wydanie w danej sprawie indywidualnego aktu administracyjnego, a ponadto wyznaczających mniej lub bardziej dokładnie treść nakładanego na obywatela obowiązku lub uprawnienia. W razie wątpliwości co do rozumienia konkretnego przepisu prawa właściwe jest zaś stosowanie takiej wykładni, jaka najbardziej odpowiada zasadom wyrażonym w Konstytucji. Nie jest natomiast dopuszczalna taka interpretacja jakiegokolwiek przepisu prawa, która naruszałaby zagwarantowane konstytucyjnie prawa obywatelskie lub była sprzeczna z ratyfikowanymi przez Polskę aktami międzynarodowymi, a także pozostawała w sprzeczności z innymi przepisami obowiązujących ustaw. Konkludując Sąd stwierdził, że przepis art. 24 ust. 2 pkt 5 Prawa o miarach, w brzmieniu obowiązującym w dniu wydania skarżącej Spółce zezwolenia, przewidywał pobieranie opłat wyłącznie za udzielenie lub zmianę zezwolenia do wykonywania napraw lub instalacji przyrządów pomiarowych, a więc Spółka nienależnie uiściła opłatę za zezwolenie na sprawdzanie przyrządów pomiarowych. Od powyższego wyroku Prezes Głównego Urzędu Miar wniósł skargę kasacyjną, domagając się jego uchylenia i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie oraz zasądzenie kosztów postępowania. Zarzucił naruszenie prawa materialnego przez jego błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, tj. między innymi art. 156 § 1 pkt 2 Kpa. w wyniku uznania, że oparcie decyzji odmawiających uznania nadpłaty na § 9 Rozporządzenia, stanowiło rażące naruszenie art. 24 ust. 2 pkt 5 Prawa o miarach, skutkujące stwierdzeniem nieważności tych decyzji, a także przepisów postępowania w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy. W uzasadnieniu Prezes Głównego Urzędu Miar wskazał, że istota sprawy sprowadza się do oceny, czy w stanie prawnym obowiązującym w dniu wydania decyzji z [...] kwietnia 2005 r., w drodze której udzielono skarżącej przedmiotowego zezwolenia, opłata związana z tym zezwoleniem powinna być określona zgodnie z obowiązującym wówczas przepisem § 9 ust. 1 Rozporządzenia, czy też Prezes Głównego Urzędu Miar - zważywszy na to, że regulacje tego przepisu wykraczały poza zakres upoważnienia ustawowego, tj. art. 24 ust. 2 pkt 5 i art. 24a ust. 4 Prawa o miarach - powinien odstąpić od stosowania omawianego przepisu, w części, w jakiej ustalał on opłatę za sprawdzanie przyrządów pomiarowych, a więc odmówić stosowania przepisu aktu wykonawczego ze względu na jego niezgodność z ustawą. Naczelny Sąd Administracyjny uchylił zaskarżony wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania. NSA wskazał, w świetle uwag odnoszących się do problematyki rażącego naruszenia prawa, że Sąd I instancji stwierdził nieważność zaskarżonej decyzji z powodu rażącego naruszenia prawa w sytuacji, gdy kontrolowany akt nie był dotknięty wadą nieważności wymienioną w art. 156 § 1 pkt 2 Kpa. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Rozpoznając ponownie sprawę ze skargi A. Spółka jawna z siedzibą w [...], Sąd orzeka o legalności zaskarżonego rozstrzygnięcia w sposób określony w art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) – dalej p.p.s.a, tzn. nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Stosownie jednak do art. 190 p.p.s.a. Sąd związany jest wykładnią prawa dokonaną w przedmiotowej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 23 kwietnia 2009 r. Na wstępie wskazać należy, że Kodeks postępowania administracyjnego mówi oddzielnie "o naruszeniu prawa" i oddzielnie "o rażącym naruszeniu prawa". Jeżeli chodzi o "naruszenie prawa", to powszechnie przyjmuje się, że może ono polegać na błędnej wykładni lub nienależytym zastosowaniu prawa. Podkreślenia wymaga, że nie każde "naruszenie prawa" wywołuje skutki prawne. Mając na względzie, że "rażące naruszenie prawa" stanowi kwalifikowaną ("rażące") formę "naruszenia prawa", uznać należy, że utożsamianie tego pojęcia z każdym "naruszeniem prawa" jest oczywiście niesłuszne. W związku z tym dla uznania, iż wystąpiło kwalifikowane naruszenie prawa, nie wystarczy samo ustalenie faktu jakiegokolwiek "naruszenia prawa", lecz konieczne jest stwierdzenie i wykazanie, iż miało ono charakter rażący. Warta podkreślenia jest okoliczność, że Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 21 października 1992 r., sygn. akt V SA 86/92 (ONSA z 1993 r. z. 1, poz. 23) zwrócił uwagę na dominujący w orzecznictwie pogląd, że stwierdzenie nieważności decyzji wydanej "z rażącym naruszeniem prawa" jest odstępstwem od zasady trwałości ostatecznych decyzji administracyjnych. W związku z tym pojęcie "rażące naruszenie prawa" w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 Kpa. podlega ścisłej wykładni (wyrok z dnia 19 maja 1989 r., sygn. IV SA 90/89, ONSA z 1989 r. z. 1, poz. 49). Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że uwzględnienie wskazań wynikających z takiej wykładni, a także wniosków wyprowadzonych z wykładni gramatycznej uzasadnia tezę, iż rażące naruszenie prawa zachodzi wtedy, gdy treść decyzji pozostaje w wyraźnej i oczywistej sprzeczności z treścią przepisu prawa i gdy charakter tego naruszenia prawa powoduje, że owa decyzja nie może być akceptowana jako akt wydany przez organ praworządnego państwa. W powołanym wyroku NSA wskazał, że przedmiotem "rażącego naruszenia prawa" będą najczęściej przepisy prawa materialnego. Wspomniana postać naruszenia prawa może dotyczyć również przepisów postępowania administracyjnego, w szczególności tych unormowań, które stanowią gwarancję prawidłowego zastosowania przepisów prawa materialnego. Stwierdzenie nieważności decyzji jako wydanej z rażącym naruszeniem prawa wymaga wyraźnego wykazania, jaki konkretnie przepis został naruszony i dlaczego naruszenie należało ocenić jako rażące. Wojewódzki Sąd Administracyjny w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę w pełni podziela przedstawione wyżej rozumienie pojęcia "rażące naruszenie prawa" oraz warunków jakie muszą być spełnione do uznania, że ta właśnie przesłanka stwierdzenia nieważności decyzji wystąpiła w konkretnym przypadku. W związku ze stanowiskiem organu wyrażonym między innymi w odpowiedzi na skargę należy zauważyć, że zgodnie z konstytucyjną zasadą praworządności, ustanowioną w art. 7 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, organy władzy publicznej działają na podstawie i w granicach prawa. Działanie na podstawie prawa oznacza między innymi, działanie na podstawie przepisów prawa obowiązujących w dniu wydawania decyzji administracyjnej. Konstytucyjna zasada praworządności nakłada na organy orzekające obowiązek ustalenia mocy wiążącej przepisu prawa w dniu wydania decyzji. Zasada praworządności została powtórzona w art. 6 Kpa., na tle którego zarówno nakazuje się organowi administracji publicznej działanie na podstawie należycie ustanowionych przepisów prawa, jak i należało rozważyć, czy organy administracji publicznej, stosując przepisy prawa, są upoważnione do oceny poprawności ich ustanowienia. Przedstawiony problem wymaga przede wszystkim uwzględnienia, że tylko Trybunał Konstytucyjny i sądy administracyjne (w odniesieniu do aktów prawa miejscowego) mogą orzec o niezgodności danego aktu z przepisami prawa wyższego rzędu ze skutkiem utraty mocy obowiązującej zakwestionowanego aktu. Sądy powszechne i administracyjne są uprawnione jedynie do odmowy stosowania przepisów aktów podustawowych ustanowionych sprzecznie z prawem obowiązującym, co jednak nie powoduje utraty mocy obowiązującej tych przepisów. Taki pogląd był wielokrotnie wyrażany w orzecznictwie, między innymi Sąd Najwyższy w wyroku z dnia 29 marca 1994 r., sygn. akt III ARN 4/94 (niepublikowany) przyjął, że w sądowej kontroli decyzji administracyjnych mieści się w szczególności kontrola legalności i zgodności z ustawami, podustawowych normatywnych aktów wykonawczych. W tych ramach istnieje obowiązek sądu administracyjnego badania, czy przepis stanowiący podstawę rozstrzygnięcia o prawach i obowiązkach stron postępowania administracyjnego znajduje oparcie w upoważnieniu ustawowym i nie wykracza poza jego zakres oraz czy jest zgodny z normami ustawowymi, regulującymi stosunki prawne, stanowiące przedmiot rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej. W orzecznictwie sądów administracyjnych ugruntowany jest pogląd, że sąd administracyjny, w ramach kontroli zgodności z prawem zaskarżonej decyzji, nie może wprawdzie uchylić aktu podustawowego, stanowiącego jej podstawę, jednak w wypadku stwierdzenia, że taki akt jest niezgodny z ustawą, jest władny odmówić jego zastosowania w konkretnej sprawie i ocenić zgodność decyzji z przepisami ustawy (por. np. wyrok NSA z 3 stycznia 1984 r., sygn. akt II SA 1797/83; ONSA 1984, nr 2, poz. 97 oraz wyrok składu siedmiu sędziów NSA z 19 listopada 2001 r., sygn. akt FSA 3/01; ONSA 2002, nr 2, poz. 49). Natomiast brak jest w ocenie Sądu, dostatecznych podstaw do przyjęcia, że organy administracji są uprawnione do oceny zgodności stosowanego przepisu prawa z przepisami regulującymi zasady i tryb stanowienia prawa oraz do odmowy zastosowania przepisu uznanego za niezgodny z aktem normatywnym wyższego rzędu, także wtedy, gdy chodzi o przepis podustawowy. Organy administracji publicznej, przestrzegając zasady praworządności, nie mogą odmawiać stosowania obowiązujących przepisów, nawet wówczas, gdy dostrzegają ich niezgodność z ustawą lub Konstytucją. Mając na względzie powyższe uwagi stwierdzić należy, że wydanie przez Prezesa Głównego Urzędu Miar decyzji na podstawie przepisu rozporządzenia niezgodnego z ustawą, zamiast na podstawie przepisu rangi ustawowej, nie jest równoznaczne z rażącym naruszeniem prawa. Podkreślenia wymaga, iż organy administracji publicznej nie dysponują żadnymi możliwościami pozwalającymi na odstąpienie od wydania decyzji na podstawie przepisu prawa stanowiącego element obowiązującego porządku prawnego. Ponadto, w piśmiennictwie i orzecznictwie sądów administracyjnych ugruntowany jest pogląd, że brak jest uzasadnionych podstaw, by stwierdzoną w postępowaniu sądowoadministracyjnym niezgodność rozporządzenia z Konstytucją lub ustawą kwalifikować jako rażące naruszenie prawa. Jak już wspomniano dla przyjęcia, że naruszenie ma charakter rażący, niezbędne jest stwierdzenie jego oczywistości i niedwuznaczności, przy prostym zestawieniu przepisów prawa z rozstrzygnięciem zawartym w decyzji. W orzecznictwie przyjmuje się w zasadzie jednolicie, że rażące naruszenie prawa, o którym mowa w art. 156 § 1 pkt 2 Kpa. dotyczy wypadków naruszenia przepisu prawnego, którego treść bez żadnych wątpliwości interpretacyjnych może być ustalona w bezpośrednim rozumieniu, nie chodzi tu natomiast o sytuacje, w których uprawniona jest różna wykładnia przepisu prawnego. Zdaniem Sądu, skoro organ administracji publicznej nie dopuszcza się rażącego naruszenia prawa stosując przepis w wyniku jego wadliwej wykładni, to brak jest podstaw do przyjęcia, by rażącym naruszeniem prawa było niezastosowanie przepisu ustawy, zamiast przepisu aktu podustawowego, którego zgodność z ustawą jest wątpliwa. Biorąc powyższe pod uwagę stwierdzić należy, że w dniu ustalania wysokości opłaty za udzielenie zezwolenia na wykonywanie działalności gospodarczej w zakresie instalacji lub napraw oraz sprawdzania urządzeń rejestrujących stosowanych w transporcie drogowym, obowiązywał przepis § 9 ust. 2 pkt 1 Rozporządzenia, zgodnie z którym wysokość opłaty za udzielenie przedmiotowego zezwolenia wynosiła, po uwzględnieniu zwiększenia na podstawie § 9 ust. 2 pkt 3 tego aktu, kwotę trzydzieści tysięcy złotych. Obowiązujący wówczas zapis rangi podustawowej, nie stwarzał organowi możliwości ustalenia opłaty w innej wysokości, gdyż miał on charakter regulacji wykonawczych w stosunku do przepisów ustawy – Prawo o miarach i wiązał w tym zakresie organ dokonujący ustalenia tej kwoty. Bez znaczenia dla oceny legalności dokonanego rozstrzygnięcia pozostaje natomiast okoliczność, czy zapis rozporządzenia, stanowiącego jego podstawę, był zgodny z przepisami prawa wyższego rzędu, ponieważ nie leży w gestii organu administracji ocena poprawności ustanowienia danego przepisu, lecz jego zastosowanie w odniesieniu do ustalonego stanu sprawy. W tym kontekście uznać należy, że organ prawidłowo zastosował rozporządzenie określające stosowne opłaty, gdyż działanie odmienne, z pominięciem zasady stosowania i egzekwowania obowiązujących przepisów prawa, oznaczałoby podważenie ustalonego porządku prawnego. Mając powyższe na uwadze, Sąd na podstawie art. 151 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji.