VI SA/Wa 1381/06

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Olga Żurawska-Matusiak Sędziowie Sędzia WSA Pamela Kuraś-Dębecka Sędzia WSA Andrzej Czarnecki (spr.) Protokolant Daria Czerkawska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 18 października 2006 r. sprawy ze skargi A. D. na uchwałę Prezydium Krajowej Rady Radców Prawnych z dnia [...] maja 2006 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wpisu na listę radców prawnych 1. uchyla zaskarżoną uchwałę oraz poprzedzającą ją uchwałę Rady Okręgowej Izby Radców Prawnych w K. nr [...] z dnia [...] marca 2006 r.; 2. stwierdza, że uchylone uchwały nie podlegają wykonaniu. VI SA/Wa 1381/06 Uzasadnienie Uchwałą Rady Okręgowej Izby Radców Prawnych w K. Nr [...] z dnia [...] marca 2006 r., podjętą na podstawie art. 24 ust. 2c ustawy z dnia 6 lipca 1982 r. o radcach prawnych (j. t. Dz. U. z 2002 r. Nr 123, poz. 1059 ze zm.) – dalej u.r.p., odmówiono A. D. wpisu na listę radców prawnych. Rada stwierdziła, iż A. D. nie daje rękojmi prawidłowego wykonywania zawodu radcy prawnego. Swoje stanowisko uzasadniała tym, że dotychczasowy przebieg pracy wykonywanej przez kandydatkę nie wskazywał na to by chociażby pośrednio wykonywała, szeroko pojętą, obsługę prawną. W związku z tym nie zaistniały "dostatecznie silne", jak ujął to organ administracji, podstawy do przyjęcia, że sprosta ona obowiązkom, jakie będą na niej ciążyły w związku z wykonywaniem zawodu radcy prawnego. Od uchwały tej A. D. złożyła odwołanie wnosząc o jej uchylenie lub zmianę. W uzasadnieniu podawała, że spełniła warunki formalne dla uzyskania wpisu, gdyż wylegitymowała się ukończeniem studiów prawniczych a także odbyła aplikację sędziowską zakończoną egzaminem sędziowskim. Nie podzielając stanowiska organu administracji podnosiła, że powołane w uchwale przepisy art. 24 ust. 1 pkt 5 u.r.p. w związku z art. 25 pkt 2 u.r.p. nie stanowią o słabej lub silnej rękojmi prawidłowości wykonywania zawodu radcy prawnego, zatem zarzut braku "silnych podstaw" do wykonywania tego zawodu był nieuzasadniony. Po ukończeniu studiów pracując w instytucji kultury na stanowisku Głównego Instruktora – Kierownika Działu – stosuje przepisy prawa tworząc wewnętrzne akty normatywne i rozwiązując bieżące problemy prawnicze. Od dziesięciu lat pracuje w Punkcie Porad Prawnych [...], gdzie udziela porad i konsultacji prawnych, co pozwalało na stały kontakt z problematyką prawniczą. Nadto ukończyła Podyplomowe Studia Prawa Pracy na Uniwersytecie [...] celem podniesienia posiadanych kwalifikacji. Prezydium Krajowej Rady Radców Prawnych Uchwałą Nr [...] z dnia [...] maja 2006 r., na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., art. 24 ust. 1, art. 25 ust. 1 pkt 2 i art. 31 ust. 2 u.r.p., utrzymało zaskarżoną uchwałę w mocy. W obszernym uzasadnieniu Prezydium przeprowadziło wywód o rozumieniu rękojmi jaką powinna dawać kandydatka na radcę prawnego w rozumieniu tego, czy okoliczności związane z jej osobą, dają podstawę do przyjęcia, że poradzi ona sobie w zawodzie, o który się ubiega. Rozwijając ten wątek Prezydium wywodziło, iż ukończenie studiów prawniczych oraz aplikacji sędziowskiej (tj. w innym zawodzie prawniczym), która to aplikacja oparta jest na nieporównywalnym z aplikacją radcowską programem, nie daje podstaw do stwierdzenia, że kandydatka na radcę prawnego spełnia wymagania wiedzy – skarżąca zdała egzamin sędziowski w roku 1983, a więc w nieporównywalnym do obecnego systemie prawa. Prezydium Krajowej Rady Radców Prawnych, przytaczając przepisy art. 2, art. 4 ust. 1 i art. 7 u.r.p., stwierdziło, iż rękojmię prawidłowego wykonywania zawodu radcy prawnego należy rozumieć w świetle obowiązków zawodowych jakie spoczywają na radcy. Zatem w ocenie organu rolę wiodącą, w przypadku skarżącej, należy przypisać temu jaki reprezentuje poziom przygotowania do zawodu, kwalifikacje i wiedzę, a także cechom charakterologicznym jak rzetelność, sumienność, odpowiedzialność, uczciwość czy skrupulatność. Nie jest więc, zdaniem organu wystarczające nabycie określonych kwalifikacji w określonym momencie, lecz konieczność ich stałego podtrzymywania, uzupełniania i doskonalenia. Do tego konieczna jest natomiast odpowiednia predyspozycja charakterologiczna do podnoszenia i uzupełniania nabytej wiedzy. W wywodzie na temat rękojmi organ administracji stanął na stanowisku, że ocena wymogu odpowiednich kwalifikacji, kompetencji, przygotowania kandydata i wiedzy, chociaż określone w odrębnych przepisach ustawy o radcach prawnych, musi także być oceniana w świetle art. 24 ust. 1 pkt 5 u.r.p., bowiem oddzielenie tych elementów od pojęcia rękojmi powodowałoby uznanie rękojmi za "pojęcie de facto puste". Powołując się na art. 17 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej organ administracji wskazywał na obowiązek sprawowania pieczy nad należytym wykonywaniem zawodu przez radców prawnych. Z powyższego wyprowadzał wniosek, że jego obowiązkiem jest postrzeganie czy radca prawny wykazuje się, między innymi, takimi cechami charakteru jak dążenie do stałego podnoszenia i uzupełniania wiedzy. Zdaniem Prezydium skarżąca nie dysponuje aktualnie dostateczną wiedzą, gdyż studia i aplikację sędziowską ukończyła "w odległej przeszłości" i nie podejmowała działań w kierunku jej uzupełniania i pogłębiania, co może świadczyć "samo w sobie" o podstawie do ujemnej oceny etycznej jej predyspozycji do wykonywania zawodu radcy prawnego. W ocenie organu administracji dotychczasowe zachowanie skarżącej, w zakresie działań zmierzających do podnoszenia kwalifikacji i uzupełniania wiedzy, należy ocenić negatywnie i w związku z tym stwierdził, że nie posiada ona wystarczającej wiedzy praktycznej oraz przygotowania zawodowego do wykonywania obowiązków radcy prawnego. Natomiast sam fakt ukończenia studiów prawniczych oraz aplikacji sędziowskiej, z pominięciem możliwości dokonania przez organ korporacyjny oceny kandydata z punktu widzenia przesłanki rękojmi, nie może stanowić podstawy do dokonania wpisu na listę radców prawnych. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie A. D. wnosiła o uchylenie oby uchwał. Zdaniem skarżącej Prezydium Krajowej Rady Radców Prawnych podjęło uchwałę z naruszeniem art. 24 ust. 1 pkt 5 u.r.p. uzasadniając odmowę brakiem rękojmi po stronie skarżącej prawidłowego wykonywania zawodu radcy prawnego. Nie zgadzając się z tym stanowiskiem wskazywała, że od zdania egzaminu sędziowskiego podtrzymywała i uzupełniała swoje kwalifikacje. Aczkolwiek jej praca w instytucji kultury nie jest wprost związana z obsługą prawną jednakże polega na stosowaniu przepisów prawa pracy, prawa administracyjnego i cywilnego. Ponieważ zakład pracy skarżącej nie zatrudnia radcy prawnego jej zadaniem było rozwiązywanie bieżących problemów prawnych oraz tworzenie aktów normatywnych prawa wewnętrznego, jak regulaminów czy zarządzeń. Nadto w celu podniesienia kwalifikacji zawodowych ukończyła w roku 1994 Podyplomowe Studia Prawa Pracy na Uniwersytecie [...]. Od dziesięciu lat udziela w Punkcie Porad Prawnych porad z zakresu prawa i konsultacji, co motywuje ją do stałego dokształcania i uzupełniania wiedzy. W odpowiedzi na skargę Prezydium Krajowej Rady Radców Prawnych, podnosząc analogiczne argumenty, jak zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej uchwały, wnosiło o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje; Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz.1269 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym w świetle paragrafu drugiego powołanego wyżej artykułu kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Chodzi więc o kontrolę aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dokonywaną pod względem ich zgodności z prawem materialnym i przepisami procesowymi, nie zaś według kryteriów słuszności. Sprawy należące do właściwości sądów administracyjnych rozpoznają, w pierwszej instancji, wojewódzkie sądy administracyjne (art. 3 § 1 w/w ustawy). W myśl art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz.1270 ze zm.), Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną Rozpoznając skargę w świetle powołanych wyżej kryteriów należy uznać, iż jest ona zasadna. Przedmiotem rozpoznania Sądu była skarga A. D. na uchwałę Prezydium Krajowej Rady Radców Prawnych odmawiającą wpisu na listę radców prawnych. Za podstawę prawną uchwały przyjęto przepis art. 24 ust. 1 i art. 25 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 6 lipca 1982 r. o radcach prawnych (j. t. Dz. U. z 2002 r. Nr 123, poz. 1059 ze zm.) – dalej u.r.p. Zgodnie z art. 24 ust. 1 u.r.p. na listę radców prawnych może być wpisany ten, kto: ukończył wyższe studia prawnicze w Rzeczypospolitej Polskiej i uzyskał tytuł magistra lub zagraniczne studia prawnicze uznane w Rzeczypospolitej Polskiej, korzysta w pełni z praw publicznych, ma pełną zdolność do czynności prawnych, jest nieskazitelnego charakteru i swym dotychczasowym zachowaniem daje rękojmię prawidłowego wykonywania zawodu radcy prawnego, odbył w Rzeczypospolitej Polskiej aplikację radcowską i złożył egzamin radcowski, przy czym wymogu odbycia aplikacji radcowskiej i złożenia egzaminu radcowskiego nie stosuje się do osób, które zdały egzamin sędziowski, prokuratorski, adwokacki lub notarialny (art. 25 ust. 1 pkt 2 u.r.p.). Podkreślenia wymaga, że stosownie do art. 24 ust. 2c u.r.p. rada okręgowej izby radców prawnych może odmówić wpisu na listę radców prawnych tylko wtedy, gdy wpis narusza przepisy ust. 1 tego przepisu. Rada Okręgowej Izby Radców Prawnych w K., jak i organ odwoławczy (Prezydium Krajowej Rady Radców Prawnych) uznały, że skarżąca, nie daje rękojmi prawidłowego wykonywania zawodu radcy prawnego z przyczyn podanych w uzasadnieniu obu uchwał, a w szczególności w uzasadnieniu organu odwoławczego. Przyczyny te, zdaniem organu korporacji, to brak aktualnej wiedzy skarżącej z zakresu prawa, bowiem dawno ukończyła studia i aplikację sądową (w warunkach innego stanu prawnego niż obowiązujący obecnie), nie wykazanie się stosowaniem obowiązujących przepisów prawa poprzez świadczenia pomocy prawnej, udzielania porad prawnych i konsultacji oraz przez wydawanie opinii prawnych (art. 4 ust. 1 i art. 7 u.r.p.), nie wykazanie się przez skarżącą, że od zdania egzaminu sędziowskiego uaktualniała i pogłębiała swoją wiedzę. Te przyczyny, w ocenie organu administracji, uzasadniały przyjęcie wniosku, że skarżąca nie poradzi sobie w zawodzie radcy prawnego a tym samym nie daje ona rękojmi prawidłowego wykonywania tego zawodu. Należy zatem zauważyć, iż skarżąca wskazując na charakter swojej pracy oraz na obowiązki jakim musiała w pracy tej sprostać podkreślała, że formalnie nie wykonując obsługi prawnej (co zrozumiałe, gdyż nie była do tego uprawniona) faktycznie, na bieżąco stosując obowiązujące przepisy, rozwiązywała problemy prawne w zakładzie pracy w tym projektowała akty normatywne prawa wewnętrznego. Jednocześnie, także stosując przepisy obowiązujące, udzielała porad prawnych i konsultacji w ramach Punktu Porad Prawnych przy zakładzie pracy. Przy takich okolicznościach podnoszonych przez skarżącą trudno przyjąć, że posługiwała się wyłącznie wiedzą prawnicza nabytą na studiach i na aplikacji sędziowskiej, albowiem nie wymaga dowodzenia, że wiedza ta w znacznym zakresie się zdezaktualizowała, zatem musiała na bieżąco śledzić przepisy obowiązującego prawa i uzupełniać posiadaną wiedzę co podnosiła w odwołaniu i skardze. Stosując obowiązujące przepisy prawa w swoim zakładzie macierzystym skarżąca sporządzała odpowiednie dokumenty, które mogłyby wskazywać na prawidłowość posługiwania się przepisami. Jednakże organ administracji nie podjął starań w kierunku zgromadzenia właściwych dowodów zgodnie z obowiązkiem wynikającym z art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a., a należy przypomnieć, że obowiązek zebrania całego materiału dowodowego w postępowaniu administracyjnym oznacza, że organ administracji publicznej powinien z własnej inicjatywy gromadzić w aktach dowody, które jego zdaniem będą konieczne do prawidłowego rozstrzygnięcia sprawy oraz powinien gromadzić w aktach sprawy także dowody wskazane lub dostarczone przez stronę, jeżeli mają one znaczenie dla sprawy. A. D. wskazywała także, że w ramach podnoszenia kwalifikacji ukończyła w roku 1994 Podyplomowe Studia Prawa Pracy na Uniwersytecie [...], natomiast organ administracji do faktu tego się nie odniósł. Przy ocenie dotychczasowego zachowania się osoby ubiegającej się o wpisanie na listę radców prawnych bierze się pod uwagę takie kryteria, jak: szlachetność, prawość, uczciwość, przestrzeganie zasad etycznych. Powyższe elementy są dopiero punktem wyjścia do prognozowania czy skarżąca jako radca prawny będzie dawała rękojmię prawidłowego wykonywania obsługi prawnej w zakresie objętym art. 2, art. 4 ust. 1, art. 6 ust. 1 i art. 7 ustawy o radcach prawnych. Zatem przy odmowie wpisania skarżącej na listę radców prawnych, dokonanej na podstawie art. 24 ust. 1 pkt 5 u.r.p., należało wskazać i udowodnić okoliczności lub powody, które faktycznie nie dadzą możliwości wykonywania przez nią tego zawodu, a w szczególności to, na co powoływał się organ administracji, że z powodu braku aktualnej wiedzy prawniczej skarżąca nie da sobie rady w zawodzie. Jak już bowiem nadmieniono wyżej A. D. w swojej pracy dotyczącej sfery prawa sporządzała dokumenty oraz wydawała opinie prawne i udzielała konsultacji prawnych. Dokumenty oraz inne dowody odnoszące się do tej działalności skarżącej nie były przedmiotem badania przez organy korporacyjne, a w szczególności nie wykazano by ta działalność A. D. wskazywała na brak jej wiedzy w dziedzinie aktualnie obowiązujących przepisów prawa. Powyższe oznacza, iż sprawa nie została należycie wyjaśniona. Natomiast jedną z naczelnych zasad postępowania administracyjnego jest zasada zawarta w art. 7 k.p.a. nakazująca organom administracji publicznej podejmowanie wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy. Z kolei art. 77 § 1 k.p.a. nakłada na organ administracji publicznej obowiązek wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego, przez co należy rozumieć cały materiał dowodowy konieczny do wydania prawidłowego rozstrzygnięcia, a nie jedynie ten, który strona wyłącznie z własnej inicjatywy przedłożyła. Jako dowolne należy więc traktować, jak wyraził to Sąd Najwyższy w wyroku z dnia 23 listopada 1994 r. (sygn. akt III ARN 55/94), który to pogląd jest utrwalony w orzecznictwie sądów administracyjnych, ustalenia faktyczne znajdujące wprawdzie potwierdzenie w materiale dowodowym, ale niekompletnym, czy nie w pełni rozpatrzonym. Zarzut dowolności zostaje wykluczony dopiero ustaleniami dokonanymi w całokształcie materiału dowodowego (art. 80 k.p.a.), zgromadzonego i rozpatrzonego w sposób wyczerpujący, a więc przy podjęciu wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, jako warunku koniecznego do wydania decyzji o przekonującej treści. W świetle zgromadzonego materiału dowodowego w sprawie, w tym argumentacji przedstawionej przez skarżącą zawartej w odwołaniu od uchwały Rady Okręgowej Izby Radców Prawnych w K. oraz w skardze na uchwałę Prezydium Krajowej Rady Radców Prawnych, należy stwierdzić, że doszło do naruszenia wymienionych przepisów postępowania w zakresie, w jakim mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy. Zatem przy ponownym rozpatrzeniu sprawy organ administracji powinien przeprowadzić ustalenia nie budzące wątpliwości co do spełnienia lub nie spełnienia przez A. D. wymagań wskazanych w art. 24 ust. 1 ustawy o radcach prawnych, mając na uwadze, że ustalenia te nie dotyczą jej wykształcenia, bowiem warunek ten spełniła. W następstwie tak dokonanych ustaleń faktycznych należy oczekiwać stosownego uzasadnienia stanowiska organu administracji samorządowej zgodnego z art. 107 § 3 k.p.a., umożliwiającego ewentualną kontrolę wydanego rozstrzygnięcia. W związku z powyższym Wojewódzki Sąd Administracyjny, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) oraz art. 152 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), orzekł jak w sentencji.