VI SA/Wa 1381/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Ewa Frąckiewicz Sędziowie Sędzia WSA Zbigniew Rudnicki Sędzia WSA Waldemar Śledzik (spr.) Protokolant st. sekr. sąd. Jan Czarnacki po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 23 sierpnia 2011 r. sprawy ze skargi P. B. na decyzję Komendanta [...] Policji z dnia [...] marca 2011 r. nr [...] w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz utrzymaną nią w mocy decyzję z dnia [...] stycznia 2011 r.; 2. stwierdza, że uchylone decyzje nie podlegają wykonaniu; 3. zasądza od Komendanta [...] Policji na rzecz skarżącego P. B. kwotę 3000 (trzy tysiące) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Komendant Policji decyzją z dnia [...] marca 2011 r., działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98. poz. 1071 ze zm. – zwanej dalej "k.p.a.") w związku z art. 92 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym (Dz. U. z 2007 r. Nr 125, poz. 874 ze zm. – zwanej dalej "u.t.d.") oraz Lp. 2.9.1, 2.9.2 i 2.9.3 załącznika do tejże ustawy, po rozpatrzeniu odwołania wniesionego przez pełnomocnika K. B. działającego pod firmą A. w mocy decyzję Komendanta Rejonowego Policji [...] z dnia [...] stycznia 2011 r. o nałożeniu kary pieniężnej w wysokości 15.000zł zw wykonywanie przewozów okazjonalnych w krajowym transporcie drogowym pojazdem przeznaczonym konstrukcyjnie do przewozu nie więcej niż 9 osób łącznie z kierowcą transportu drogowego z naruszeniem zakazów umieszczania i używania w pojeździe taksometru, umieszczania na pojeździe oznaczeń z nazwą, adresem oraz telefonem przedsiębiorcy oraz umieszczania na dachu pojazdu lamp lub innych urządzeń technicznych. Do wydania zaskarżonych decyzji doszło w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy. W dniu [...] stycznia 2010 r. ok. godz. 22.55 na ul. E. P. w [...]przeprowadzono kontrolę drogową pojazdu m-ki [...] nr rej. nr rej. [...], którym kierował C. P. Na dachu pojazdu znajdował się banner "[...]". Z prawej i z lewej strony wymieniony samochód posiadał napis "[...]". a na prawej bocznej szybie widniała informacja "[...]". W samochodzie zamontowane było elektroniczne urządzenie pomiarowo-liczące [...] z funkcją przeliczania przebytej drogi na cenę wyrażoną w złotówkach. Kierujący okazał do kontroli dokumenty kierowcy i pojazdu, wypis nr [...] z licencji nr [...] na wykonywanie krajowego transportu drogowego osób wydanej firmie A., raport fiskalny dobowy wydany przez A. W.S. NIP [...]. Kierowca – p. C. P. przesłuchany w charakterze świadka zeznał, że prowadzi własną działalność gospodarczą i współpracuje z firmą A., tzn. na rzecz tego przedsiębiorcy wykonuje przewóz osób. Zlecenia otrzymuje przez internet od firmy "H.". Znajdujące się w samochodzie urządzenie pomiarowo-liczące [...] przelicza przebytą drogę na cenę wyrażoną w złotówkach. Po wykonaniu usługi pobiera opłatę i drukuje paragon. Kontrolę udokumentowano w protokóle kontroli nr [...] z dnia [...] stycznia 2010 r. i wykonano dokumentację fotograficzną wymienionego pojazdu. W sprawie Komendant Rejonowy Policji [...] wszczął postępowanie administracyjne z urzędu i o powyższym powiadomił stronę. W toku postępowania ustalono, że firma A. posiada licencję nr [...] na wykonywanie krajowego transportu drogowego osób. wydaną przez Prezydenta [...] i kontrolowany pojazd był zgłoszony do ewidencji pojazdów eksploatowanych przez stronę w ramach tej licencji. Ustanowiony przez stronę pełnomocnik, kwestionując ustalenia z przeprowadzonej kontroli, złożył wniosek w przedmiocie umorzenia postępowania na podstawie art. 105 § 1 k.p.a. oraz zażądał przesłania na adres kancelarii kserokopii akt wymienionego postępowania. Uzasadniając powyższe podniósł, że Komendant Rejonowy Policji [...] ostateczną decyzją z dnia [...].września 2009 r. przy analogicznym stanie faktycznym i prawnym w sprawie o sygn. Akt [...] umorzył prowadzone postępowanie wobec P. B. prowadzącego działalność gospodarczą pod nazwą A., nie dopatrując się wówczas żadnego naruszenia ustawy o transporcie drogowym. Dlatego też i w obecnie prowadzonym postępowaniu winno dojść do umorzenia postępowania, gdyż dokonywanie skrajnie różnej oceny tego samego stanu faktycznego przez organy administracji stanowi naruszenie zasady pogłębiania zaufania obywateli do organów państwa. Ponadto zwrócił się o wyjaśnienie zarzutu, dotyczącego umieszczania na dachu pojazdu lamp lub innych urządzeń technicznych i wniósł o wyznaczenie stronie terminu do zajęcia stanowiska oraz zgłoszenia wniosków dowodowych lub innych żądań. Postanowieniem z dnia [...] czerwca 2010 r. Komendant Rejonowy Policji [...] odmówił przesłania stronie kserokopii akt postępowania. W uzasadnieniu wskazano, że przepisy procedury administracyjnej nie nakładają na organy administracji państwowej takiego obowiązku. W dniu [...] stycznia 2011 r. Komendant Rejonowy Policji [...] decyzją nr [...] na podstawie art. 92 ust.1 w zw. z art. 18 ust. 5 lit. a), b) i c) u.t.d. nałożył na przedsiębiorcę A. karę pieniężną w wysokości 15.000 zł., wymierzając za poszczególne naruszenia zakazu: umieszczania i używania w pojeździe taksometru, umieszczania na pojeździe oznaczeń z nazwą, adresem oraz telefonem przedsiębiorcy oraz umieszczania na dachu pojazdu lamp lub innych urządzeń technicznych – po 5.000 zł. W uzasadnieniu decyzji Komendant Rejonowy Policji [...] stwierdził, że podstawę wydanego rozstrzygnięcia stanowiła dokumentacja z kontroli drogowej oraz dowody zgromadzone w trakcie postępowania. Odniósł się także do wniosku pełnomocnika strony o umorzenie postępowania, uznając powyższe żądanie za bezzasadne. Na podstawie art. 93 ust. 3 u.t.d., decyzji nadano rygor natychmiastowej wykonalności. Od powyższej decyzji strona wniosła odwołanie wnosząc o uchylenie w całości decyzji organu I instancji i umorzenie postępowania, alternatywnie, o uchylenie decyzji organu I instancji w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia oraz wstrzymanie wykonania zaskarżonego rozstrzygnięcia lub rozłożenie płatności wymienionej kary na raty. W uzasadnieniu odwołania strona podważyła zgromadzony w trakcie postępowania administracyjnego materiał dowodowy, będący podstawą wydania zaskarżonej decyzji i zarzuciła organowi błędną lub niewłaściwą wykładnię art. 18 ust. 5 u.t.d. Zdaniem strony organ I instancji w sposób dowolny ocenił zebrane w sprawie dowody i bezzasadnie odmówił uwzględnienia zgłoszonych w trakcie postępowania wniosków dowodowych. W rezultacie Komendantowi Rejonowemu Policji Warszawa I zarzucono naruszenie art. 7, art. 8, art. 10, art. 61, art. 73, art. 77, art. 80, art. 104 i art. 107 k.p.a. w stopniu mającym wpływ na wynik postępowania. Rozpatrując odwołanie Komendant Policji utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję uznając, że w przedmiotowej sprawie zgromadzono wystarczający materiał dowodowy, aby bezspornie stwierdzić, iż strona wykonywała krajowy transport drogowy osób z naruszeniem przepisów art. 18 ust.5 lit. a), b) i c) ustawy o transporcie drogowym. Podczas kontroli drogowej ujawniono bowiem, iż pojazd m-ki [...] nr rej. [...] nie będący taksówką osobową, wyposażony był w urządzenie pomiarowo-liczące z funkcją przeliczania przebytej drogi na cenę wyrażoną w złotówkach, posiadał oznaczenia z nazwą i telefonem przedsiębiorcy, a na dachu samochodu znajdował się banner identyfikujący ten pojazd z taksówką. Fakt ten potwierdza protokół kontroli, wykonana dokumentacja fotograficzna samochodu i zeznania kierującego. Skutkiem naruszenia tych przepisów, zgodnie z Lp. 2.9.1. 2.9.2 i 2.9.3 załącznika do tejże ustawy jest kara pieniężna w łącznej wysokości 15.000 zł. Odnosząc się do wniosku strony w zakresie umorzenia postępowania, organ odwoławczy podzielił stanowisko organu I instancji o nieuwzględnieniu tego żądania, gdyż w sprawie nie wystąpiły przesłanki z art. 105 § 1 k.p.a. aby uznać je za bezprzedmiotowe. Odnosząc się z kolei do wniosku odwołującej o rozłożenia na raty nałożonej kary pieniężnej Komendant Policji wyjaśnił, że nie posiada uprawnień w tym zakresie. Od decyzji tej strona (zwana dalej "Skarżącym") w dniu 21 kwietnia 2011 r. wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie żądając jej uchylenia w całości oraz poprzedzającej jej decyzji organu I instancji oraz zasądzenia kosztów postępowania. Zaskarżonej decyzji zarzuciła zarówno naruszenia przepisów postępowania, które miały istotny wpływ na wynik sprawy, jak i naruszenie przepisów prawa materialnego. Skarżący w szczególności podniósł, że w sprawie naruszono przepisy art. 8 w zw. z art. 6 k.p.a. poprzez wadliwie prowadzone postępowanie administracyjne, którego wynikiem było wydanie sprzecznej decyzji w stosunku do decyzji wydanej w takiej samej sprawie i dotyczącej tej samej osoby oraz wydanej przez ten sam organ, naruszono przepis art. 11 k.p.a. poprzez nieustosunkowanie się przez organ do treści wniosków i zarzutów formułowanych przez strone w trakcie postępowania oraz naruszono art. 61 § 1 k.p.a. w zw. z art. 104 § 2 k.p.a. poprzez merytoryczne rozstrzygnięcie w zakresie zakazu, o którym mowa w art. 18 ust. 5 lit. b) u.t.d., podczas gdy postępowanie w tej sprawie w ogóle nie było wszczęte. Skarżący podniósł także, że organy nie ustosunkowały się do wszystkich twierdzeń i wniosków pełnomocnika strony, a zwłaszcza do odmiennej wykładni przepisu art. 18 ust. 5 lit. c) u.t.d., co narusza art. 107 § 1 i 3 k.p.a. Zdaniem Skarżącego, oprócz wskazanych naruszeń prawa procesowego, organ również niewłaściwie zinterpretował i zastosował art. 18 ust. 5 lit. b) i c) u.t.d. co doprowadziło do przyjęcia, że "plafon na płycie magnetycznej" jest "innym urządzeniem technicznym", a co skutkowało także podjęciem decyzji dowolnej, bo wykraczającej poza zakres uznania administracyjnego. Pismem z dnia 6 czerwca 2011 r. Komendant Policji wniósł o oddalenie w całości skargi podtrzymując dotychczasowe stanowisko oraz podkreślając, że organy wydały decyzję zgodną z przepisami postępowania administracyjnego, przepisami prawa materialnego i orzecznictwem sądów administracyjnych. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, zważył co następuje. Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym w świetle paragrafu drugiego powołanego wyżej artykułu, kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Ponadto, co wymaga podkreślenia, zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270, ze zm. – zwanej dalej "p.p.s.a.") Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Kontrolując zaskarżoną decyzję pod kątem powyższych kryteriów Sąd uznał, że skarga zasługuje na uwzględnienie. W ocenie Sądu zaskarżona decyzja Komendanta Policji z dnia [...] marca 2011 r. oraz poprzedzająca ją decyzja Komendanta Rejonowego Policji z dnia [...] stycznia 2011 r. naruszają przepisy kodeksu postępowania administracyjnego, w tym w szczególności art. 7 k.p.a., art. 77 § 1 k.p.a., oraz art. 107 § 3 k.p.a. w stopniu mającym istotny wpływ na ostateczny wynik sprawy. Na wstępie podnieść trzeba, że organy administracji, wydając zaskarżoną decyzję były związane rygorami procedury administracyjnej, określającej obowiązki organu tak w zakresie sposobu przeprowadzenia postępowania, jak i końcowego rozstrzygnięcia sprawy. Związanie rygorami procedury administracyjnej oznacza, że organ jest obowiązany m.in. do przestrzegania zasady pogłębiania zaufania obywateli do organów Państwa (art. 8 k.p.a.). Z zasady tej wynika, w szczególności, wymóg praworządnego i sprawiedliwego prowadzenia postępowania oraz prawidłowego rozstrzygnięcia sprawy, co jest zasadniczą treścią zasady praworządności. Tylko postępowanie odpowiadające takim wymogom i decyzje wydane w wyniku tak ukształtowanego postępowania mogą wzbudzać zaufanie obywateli do organów administracji publicznej, nawet wówczas, gdy decyzje administracyjne nie uwzględniają żądań strony. Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 7 grudnia 1984 r. (sygn. akt III SA 729/84 ONSA 1984, nr 2 poz. 117) podkreślił, że w celu realizacji tej zasady konieczne jest przede wszystkim ścisłe przestrzeganie prawa, zwłaszcza w zakresie dokładnego wyjaśnienia okoliczności sprawy konkretnego oraz ustosunkowania się do żądań i twierdzeń strony (...). Organ administracji jest ponadto obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i ocenić cały materiał dowodowy (art. 7, 77 i 80 k.p.a.) oraz uzasadnić swoje rozstrzygnięcie według wymagań określonych w przepisach art. 107 § 3 k.p.a. W rozpoznawanej sprawie zaskarżone decyzje nie spełniają omówionych wyżej kryteriów. Analiza uzasadnień decyzji zarówno organu I instancji, jak i organu odwoławczego, pozwala na stwierdzenie, iż organy nie tylko nie ustaliły w sposób precyzyjny stanu faktycznego sprawy w odniesieniu do zarzutu naruszenia art. 18 ust. 5 lit. b) u.t.d., tj. umieszczenia na pojeździe oznaczeń z nazwą, adresem oraz telefonem przedsiębiorcy, za które nałożono przedsiębiorcy karę pieniężna 5.000 zł, ale – praktycznie biorąc – w ogóle pominęły ustalenia w tej kwestii. Trudno bowiem za ustalenia faktyczne w tym przedmiocie przyjąć fragment uzasadnienia Komendanta Rejonowego Policji [...], że "na pojeździe znajdują się oznaczenia zawierające dane przedsiębiorcy tj. numer telefonu, co również stanowi naruszenie przepisów ustawy o transporcie drogowym" skoro na tę okoliczność nie przeprowadzono jakiegokolwiek postępowania dowodowego. Zauważyć przy tym trzeba, że protokół kontrolny, który – jak stwierdzają organy w uzasadnieniach swoich decyzji – był podstawą do ustaleń faktycznych nie zawiera nawet wzmianki co podjętych czynności na okoliczność ustalenia, że pojazd posiadał oznaczenia z nazwą i telefonem przedsiębiorcy. Także po wszczęciu postępowania administracyjnego, notabene prowadzonego tylko na okoliczność naruszenia umieszczenia i używania w pojeździe taksometru oraz na dachu pojazdu lamp i innych urządzeń technicznych (por. k. 15 akt adm. sprawy), nie badano znajdujących się na pojeździe oznaczeń pod kątem danych przedsiębiorcy, a w szczególności nie udowodniono, że widoczny na bokach pojazdu numer telefonu "[...]" lub oznaczenie "H." należą do Skarżącego przedsiębiorcy. Kwestii tej nie wyjaśniają żadne zgromadzone materiały dowodowe w sprawie. Również uzasadnienie organu odwoławczego przechodzi do porządku dziennego nad tym zagadnieniem, ograniczając się do powielenia stwierdzenia organu I instancji, że "pojazd posiadał oznaczenia z nazwą i telefonem przedsiębiorcy", choć w aktach sprawy nie ma dokumentów potwierdzających, że w istocie należą one do przedsiębiorcy "A.". W świetle powyższego uznać więc trzeba, że organy naruszyły art. 107 § 3 k.p.a, gdyż nie uzasadniły swoich rozstrzygnięć według wymagań określonych w tym przepisie. Dodatkowo Sąd zauważa, że powyższe ustalenia, tj. w zakresie naruszenia art. 18 ust. 5 lit. b) u.t.d., mają istotne znaczenie także z punktu widzenia konstrukcji przepisu art. 92 u.t.d. w zw. z art. 18 ust. 5 u.t.d. Przypomnieć trzeba, że w wypadku wielości naruszeń, organ nakładający karę prowadzi postępowanie w jednej sprawie administracyjnej, którą załatwia wydając jedną decyzję. Na gruncie kodeksu postępowania administracyjnego nie przewidziano bowiem możliwości prowadzenia jednego postępowania w kilku sprawach dotyczących tego samego podmiotu. Ustawodawca nie dopuścił również takiej możliwości w przepisie szczególnym, czyli u.t.d. Wolą ustawodawcy było takie ukształtowanie postępowania, aby nałożenie kary pieniężnej za stwierdzone podczas jednej kontroli naruszenia stanowiło przedmiot jednej sprawy administracyjnej (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 23 czerwca 2010 r.; sygn. Akt Ii GSK 652/09; publ. LEX nr 597031). Inaczej mówiąc, jak podkreślił Naczelny Sąd Administracyjny w Warszawie w wyroku z dnia 11 kwietnia 2008 r. (sygn. akt II GSK 29/08, niepubl.), niezależnie od stwierdzonej liczby naruszeń na gruncie u.t.d. będzie to jedna sprawa administracyjna, załatwiana jedną decyzją administracyjną, określającą karę pieniężną, na którą będą składać się kary za poszczególne naruszenia. Konsekwencją uznania, że decyzja o nałożeniu kary pieniężnej wydana na podstawie ustawy o transporcie drogowym załatwia jedną sprawę administracyjną jest niepodzielność tejże decyzji. Skoro w przedmiotowej sprawie na podstawie art. 92 u.t.d., który daję podstawę do sumowania kar za poszczególne naruszenia podczas jednej kontroli (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 3 września 2010 r.; sygn. akt II GSK 738/09), organ I instancji wymierzył Skarżącemu w sumie karę pieniężną 15.000 zł za naruszenia wskazane w art. 18 ust. 5 lit.a, b) i c), to tym samym uchybienia w ustaleniu stanu faktycznego w odniesieniu do naruszenia, o którym mowa w art. 18 ust. 5 lit. b) u.t.d., musiały skutkować uchyleniem zarówno decyzji organu II, jak i I instancji. Jednocześnie Sąd stwierdza, że wskazane uchybienia w stanie faktycznym sprawy, które miały istotny wpływ na wynik sprawy spowodowały, że Sąd odstąpił od badania zarzutów merytorycznych skargi. Z uwagi na powyższe, na mocy art. 145 § 1 ust. 1 lit. c) p.p.s.a. Sąd orzekł, jak w sentencji. Przy ponownym rozpoznaniu sprawy organ powinien, w szczególności, jednoznacznie wyjaśnić i ustalić czy pojazd Skarżącego posiadał oznaczenia z nazwą i telefonem przedsiębiorcy i w zależności od wyników postępowania dać temu wyraz w decyzji, spełniającej rygory o których mowa w art. 107 § 3 k.p.a. O niewykonalności orzeczono na podstawie art. 152 p.p.s.a., zaś o zwrocie kosztów orzeczono w oparciu o art. 200 p.p.s.a.