VI SA/Wa 1383/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Izabela Głowacka-Klimas (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Danuta Szydłowska Sędzia WSA Jakub Linkowski po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 28 września 2017 r. w trybie uproszczonym sprawy ze skargi A. Z. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] maja 2017 r., nr [...] w przedmiocie zawieszenia postępowania w sprawie zezwolenia na zajęcie pasa drogowego oddala skargę. A. Z. – skarżący w niniejszej sprawie, pismem z [...] czerwca 2017 r. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie za pośrednictwem Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] (dalej: SKO, organ) skargę na postanowienie tego organu z [...] maja 2017 r., utrzymujące w mocy postanowienie Prezydenta [...] z [...] lutego 2017 r. dotyczące zawieszenia postępowania z urzędu w sprawie wydania zezwolenia na zajęcie pasa drogowego ul. [...] w rej. nr [...] w okresie od [...] marca 2013 r. do [...] kwietnia 2013 r., polegającego na wygrodzeniu terenu pod plac budowy. Do wydania powyższych postanowień doszło w następującym stanie faktycznym i prawnym. Skarżący w dniu [...] lutego 2013 r. wystąpił do Zarządu Dróg Miejskich w [...] z wnioskiem o wydania zezwolenia na zajęcie pasa drogowego w celu prowadzenia robót polegających na wygrodzeniu terenu pod plac budowy w terminie od [...] marca 2013 r. do [...] kwietnia 2013 r. w rej ul. [...]. W dniu [...] marca 2013 r. została wydana decyzja nr [...] zezwalająca na zajęcie wnioskowanego przez skarżącego terenu, od której skarżący odwołał się. Po przeprowadzeniu całego procesu odwoławczego przed SKO oraz Wojewódzkim Sądem Administracyjnym w Warszawie, działając zgodnie z wytycznymi wyroku Sądu z 29 lipca 2014 r., sygn. akt VI SA/Wa 3543/13, w którym podniesiono kwestię dotyczącą wyjaśnienia linii rozgraniczających pas drogowy ul. [...] oraz prawa własności wnioskowanej nieruchomości, Zarząd Dróg Miejskich z uwagi na wątpliwości, co do stanu prawnego gruntu, o którego zajęcie wnioskował skarżący, wystąpił do Biura Gospodarki Nieruchomościami o uregulowanie prawa własności gruntu w trybie art. 73 ustawy z 13 października 1998 r. – Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną – zajętego pod ulicę [...] oznaczonego w ewidencji gruntu jako działka ewidencyjna nr [...] z obrębu [...]. Biuro Gospodarki Nieruchomościami Wydział Obrotu Nieruchomościami [...] wystąpiło w dniu [...] marca 2016 r. z wnioskiem do Wojewody [...] w sprawie wydania decyzji stwierdzającej nabycie z mocy prawa z dniem [...] stycznia 1999 r. przez Powiat [...] własności gruntu położonego w [...], zajętego pod drogę publiczną (powiatową) – część ulicy [...], tj. działki ew. nr [...] z obrębu [...]. Prezydent [...] postanowieniem z [...] lutego 2017 r. zawiesił postępowanie administracyjne z urzędu w sprawie wydania zezwolenia na zajęcie ww. pasa drogowego w okresie od [...] marca 2013 r. do [...] kwietnia 2013 r., polegającego na wygrodzeniu terenu pod plac budowy. W uzasadnieniu postanowienia wskazano, że decyzja Wojewody [...] rozstrzygać będzie co do tego, czy działka ewidencyjna nr [...] z obrębu [...]-08-24 na mocy ustawy z dnia 13 października1998 r. – Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną, stała się własnością Powiatu [...] zajętą pod drogę publiczną, tj. ul. [...]. Stwierdzono, że będzie miała ona istotny wpływ na wynik postępowania toczącego się przed tutejszym urzędem w przedmiocie wydania zezwolenia A. Z. na zajęcie pasa drogowego wspomnianej ulicy na potrzeby wygrodzenia placu budowy, gdyż od jej rozstrzygnięcia zależeć będzie ustalenie przebiegu pasa w miejscu wnioskowanego zajęcia. Podano również, że określenie wielkość powierzchni zajęcia pasa drogowego jest jednym z elementów rozstrzygnięcia decyzji zezwalającej na zajęcie pasa drogowego oraz stanowi jeden z podstawowych czynników, w oparciu o który ustalana jest wysokość opłaty będącej integralną częścią zezwolenia, o wydanie którego wystąpiła strona. W ocenie zarządu drogi, wyżej opisana sytuacja wypełnia normę prawną określoną w art. 97 § 1 pkt 4 Kodeksu postępowania administracyjnego (dalej Kpa.), uprawniającą organ do zawieszenia postępowania z uwagi na to, że rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd. Skarżący wniósł zażalenie na ww. postanowienie, zarzucając naruszenie art. 97 § 1 pkt 4 Kpa., poprzez bezpodstawne przyjęcie, że następcze względem złożonego wniosku, ustalenie przez organ stanu prawnego nieruchomości traktowanej jak drogowa, stanowi zagadnienie wstępne dla rozpoznania sprawy o wydanie zezwolenia na zajęcie pasa drogowego w celu prowadzenia robót polegających na wygrodzeniu terenu pod plac budowy. Podniósł również zarzut naruszenia art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 Kpa., poprzez niedostateczne zbadanie sprawy i nieprawidłowe ustalenie stanu faktycznego. Wniósł o uchylenie zaskarżonego postanowienia. SKO w uzasadnieniu zaskarżonego do Sądu postanowienia stwierdziło w szczególności, że skoro równolegle do postępowania zainicjowanego wnioskiem skarżącego o wydanie zezwolenia na zajęcie pasa drogowego ul. [...] w rej. nr [...], toczy się postępowanie w kwestii wyjaśnienia stanu prawnego ww. nieruchomości, to w niniejszej sprawie istnieje konieczność zawieszenia postępowania do czasu rozpoznania skierowanego przez Biuro Gospodarki Nieruchomościami Wydział Obrotu Nieruchomościami [...] do Wojewody [...] wniosku w kwestii nabycia z mocy prawa z dniem [...] stycznia 1999 r. przez Powiat [...] własności gruntu, zajętego pod drogę publiczną (powiatową) – części ul. [...]. W skardze na wskazane na wstępie postanowienie SKO z [...] maja 2017 r. skarżący sformułował zarzuty naruszenia następujących przepisów, a mianowicie: - art. 97 § 1 pkt 4 Kpa., poprzez bezpodstawne przyjęcie, że następcze względem złożonego wniosku przez stronę, ustalenie przez organ stanu prawnego nieruchomości traktowanej jak nieruchomość drogowa, stanowi zagadnienie wstępne dla wydania decyzji w sprawie zajęcia pasa drogowego w celu prowadzenia robót polegających na wygrodzeniu terenu pod plac budowy, podczas gdy wyjaśnienie tych okoliczności nie stanowi zagadnienia wstępnego, o jakim mowa w ww. przepisie; naruszenie to, zdaniem skarżącego, spowodowało zawieszenie postępowania przez organ, mimo braku podstaw prawnych i faktycznych uprawniających organ do zastosowania takiego rozstrzygnięcia; - art. 7, art. 77 § 1, art. 80, poprzez niedostateczne zbadanie sprawy i nieprawidłowe ustalenie stanu faktycznego, polegające na bezrefleksyjnym przyjęciu, iż w niniejszej sprawie wystąpiło zagadnienie wstępne, o którym mowa w art. 97 § 1 pkt 4 Kpa., podczas gdy z treści zebranego w sprawie materiału dowodowego wynika, że brak jest podstaw prawnych do takiego rozstrzygnięcia; - art. 107 § 3 Kpa., poprzez lakoniczne i ogólnikowe uzasadnienie wydanego w sprawie postanowienia, w zakresie dotyczącym wyjaśnienia, jaka zależność istnieje pomiędzy postępowaniem podlegającym zawieszeniu, a toczącym się postępowaniem w sprawie wydania decyzji stwierdzającej nabycie z mocy prawa z dniem [...] stycznia 1999 r. przez Powiat [...] własności gruntu położonego w [...], zajętego pod drogę publiczną, podczas gdy z treści art. 107 § 3 Kpa. wynika, że obowiązkiem organu jest należyte i wyczerpujące uzasadnienia wydanego w sprawie rozstrzygnięcia; naruszenie to, jak podał skarżący, powoduje, że zaskarżone postanowienie nie poddaje się kontroli instancyjnej. Skarżący wskazując na powyższe zarzuty wniósł o uchylenie w całości zaskarżonego postanowienia SKO oraz postanowienia go poprzedzającego. Skarżący zajmując stanowisko wobec charakteru postępowania w przedmiocie zezwolenia na zajęcie pasa drogowego, stwierdził, że bez znaczenia jest relacja pomiędzy wnioskowanym przez stronę okresem zajęcia gruntu a obecnymi działaniami organu. Uznał, że nie można następczo, po tym jak strona dopełniła obowiązków nałożonych na nią prawem, wymagać od niej, aby ponosiła negatywne konsekwencji zaniedbań organu, który na czas nie uregulował stanu prawnego gruntów przy ul. [...]. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, stwierdzając, że nie znajduje podstaw do zmiany stanowiska wyrażonego w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Na wstępie wskazać należy, że objęte w niniejszej sprawie skargą do Sądu postanowienie organu zapadło w związku ze sprawą zainicjowaną wnioskiem skarżącego z [...] lutego 2013 r. o wydanie zezwolenia na zajęcie pasa drogowego ul. [...] w rej. nr [...] w okresie od [...] marca 2013 r. do [...] kwietnia 2013 r., tj. na czas wygrodzenia terenu pod plac budowy. W sprawie tej Prezydent [...] decyzją z [...] marca 2013 r. zezwolił na zajęcie ww. pasa drogowego oraz ustalił opłatę za jego zajęcie w wysokości [...] złotych. SKO utrzymało w mocy tę decyzję. Skarżący zaskarżył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie decyzję SKO, a Sąd wyrokiem z 29 lipca 2014 r., sygn. akt VI SA/Wa 3543/13 skargę uwzględnił i uchylił zarówno decyzję SKO, jak i decyzję ją poprzedzającą. Jak wynika z uzasadnienia wyroku, organ administracji mając świadomość niezgodności danych geodezyjnych z ustaleniami planu miejscowego nie może przypisywać a priori danym tym decydującego znaczenia dla rozstrzygnięcia sprawy dotyczącej kwestii wydania zezwolenia na zajęcie pasa drogowego i ustalenia z tego tytułu opłaty, bez należytego wyjaśnienia tych okoliczności oraz dokonania samodzielnych ustaleń co do faktycznego przebiegu granicy pasa drogowego na spornym obszarze, gdy jest to podyktowane dobrem sprawy, z pomocą biegłego, zgodnie z dyspozycją art. 84 Kpa. Dalej Sąd wyjaśnił, że kwestią niewyjaśnioną w ramach przeprowadzonego przez organy obu instancji postępowania pozostał stan prawny spornej działki drogowej, na obszarze której wytyczono pas drogowy ul. [...]. Jak podał Sąd, ze znajdującego się w aktach sprawy aktualnego wypisu z ewidencji gruntów i budynków wynika, że ww. działka ewidencyjna nr [...] stanowi własność wymienionych w tym dokumencie osób fizycznych. Nie został ponadto przedłożony do akt sprawy jakikolwiek dokument administracyjny lub wieczystoksięgowy potwierdzający fakt, że sporna działka przeszła na własność Skarbu Państwa lub jednostki samorządu terytorialnego. Sąd podkreślił, że powołanie się w tym względzie przez organ na treść przepisów ustawy z dnia 13 października 1998 r. wprowadzających ustawy reformujące administrację publiczną, na mocy których sporna działka przeszła z dniem [...] stycznia 1999 r. na własność [...], jest jedynie dowodem pośrednim, z którego w szczególności nie wynikają granice prawa własności. W konsekwencji Sąd stwierdził, że dostrzeżone wątpliwości mają istotny wpływ na wynik sprawy, gdyż nałożenie opłaty za zajęcie pasa drogowego może mieć miejsce jedynie w przypadku dróg mających status dróg publicznych, zatem kwestia ta musi być należycie wyjaśniona i poparta stosownym materiałem dowodowym. Sąd w wytycznych co do ponownego rozpatrzenia sprawy wskazał, że organ rozważając zarzuty skarżącego, przeprowadzi pełne postępowanie dowodowe we wskazanym zakresie, kierując się oceną prawną zawartą w uzasadnieniu wydanego wyroku. Jak wynika ze zgromadzonego w niniejszej sprawie materiału dowodowego, Biuro Gospodarki Nieruchomościami Wydział Obrotu Nieruchomościami [...] wnioskiem z [...] marca 2016 r. wystąpiło do Wojewody [...] w sprawie wydania decyzji stwierdzającej nabycie z mocy prawa z dniem [...] stycznia 1999 r. przez Powiat [...] własności gruntu położonego w [...], zajętego pod drogę publiczną (powiatową) – część ulicy [...], tj. działki ew. nr [...] z obrębu [...]. Przyznać należy rację organowi, że decyzja Wojewody [...] rozstrzygać będzie co do tego, czy działka ewidencyjna nr [...] z obrębu [...] stała się własnością Powiatu [...] zajętą pod drogę publiczną – ulicę [...] w [...]. Będzie miał ona zatem istotny wpływ na wynik postępowania toczącego się w przedmiocie wydania skarżącemu zezwolenia na zajęcie pasa drogowego na potrzeby wygrodzenia placu budowy, gdyż od jej rozstrzygnięcia zależeć będzie ustalenie przebiegu pasa w miejscu wnioskowanego zajęcia. Należy bowiem pamiętać, że decyzja o nałożeniu opłaty z tytułu zajęcia pasa drogowego ma charakter decyzji związanej, o ustalonych stawkach, które nie podlegają miarkowaniu, dlatego też stan faktyczny sprawy – w tym przypadku obszaru pasa drogowego zajętego pod inwestycję skarżącego – nie może powodować żadnych istotnych wątpliwości. Podkreślenia wymaga, że określenie wielkość powierzchni zajęcia pasa drogowego jest jednym z elementów rozstrzygnięcia decyzji zezwalającej na zajęcie pasa drogowego oraz stanowi jeden z podstawowych czynników, w oparciu o który ustalana jest wysokość opłaty będącej integralną częścią zezwolenia, o wydanie którego wystąpił skarżący. W ocenie Sądu, wyżej opisana sytuacja wypełnia normę prawną określoną w art. 97 § 1 pkt 4 Kpa., uprawniającą organ do zawieszenia postępowania z uwagi na to, że rozpatrzenie sprawy i wydanie wnioskowanego przez skarżącego zezwolenia na zajęcie pasa drogowego zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ, w tym wypadku Wojewodę [...]. W doktrynie i judykaturze nie budzi najmniejszych wątpliwości, że zagadnienie wstępne stanowi materialnoprawną przeszkodę powstającą lub ujawniającą się w toku postępowania jurysdykcyjnego, której usunięcie warunkuje rozstrzygnięcie sprawy administracyjnej. Jest to zagadnienie odrębne od sprawy, na tle której wystąpiło. Od tej kwestii zależy zarówno treść przyszłego rozstrzygnięcia administracyjnego, jak i możliwość kontynuowania postępowania. Należy podkreślić, że w jurysdykcyjnym postępowaniu administracyjnym obowiązuje zasada, w myśl której organ obowiązany jest rozstrzygać sprawę administracyjną z uwzględnieniem wszelkich okoliczności faktycznych i prawnych istniejących w chwili orzekania. Jak wynika z art. 97 § 1 pkt 4 Kpa. od rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego zależy "rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji". Użycie w tym wypadku koniunkcji wskazuje, że chodzi o wydanie decyzji w wyniku rozpatrzenia sprawy, tzn. decyzji rozstrzygającej sprawę co do istoty. Zagadnienie wstępne, od którego rozstrzygnięcia zależy "rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji" jest zatem zagadnieniem warunkującym merytoryczne rozstrzygnięcie sprawy administracyjnej. Zagadnienie to musi dotyczyć w pierwszym rzędzie kwestii materialnoprawnej, która warunkuje możliwość wyznaczenia w konsekwencji normy prawnej dla indywidualnej sytuacji i determinuje tym samym treść merytorycznego rozstrzygnięcia. Regulacja art. 97 § 1 pkt 4 Kpa., zgodnie z którą organ administracji obowiązany jest z urzędu zawiesić postępowanie, gdy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego zależy nie tylko rozpatrzenie sprawy, ale i wydanie decyzji, potwierdza tezę, że przeszkoda, jaką stanowi zagadnienie wstępne ma bezpośredni wpływ na sprawę administracyjną. Tak silne uzależnienie rozpatrzenia sprawy i wydania decyzji od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego koresponduje również z twierdzeniem, że rozstrzygnięcie zagadnienia wstępnego stanowi konieczną przesłankę dla wiążącego wyznaczenia konsekwencji normy prawnej w postępowaniu jurysdykcyjnym. Wystąpienie zagadnienia wstępnego i brak jego rozstrzygnięcia wyklucza zarówno pozytywne, jak i negatywne dla strony merytoryczne zakończenie postępowania administracyjnego. Na interpretację zagadnienia wstępnego jako przesłanki zawieszenia postępowania administracyjnego nie mają wpływu względy natury celowościowej i ekonomiki postępowania (por. wyrok WSA w Poznaniu z dnia 16 lipca 2014 r., sygn. akt II SA/Po 69/14). Zdaniem Sądu, organ zasadnie postanowił o zawieszeniu postępowania w sprawie o wydanie zezwolenia na zajęcie ww. pasa drogowego na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 Kpa., z uwagi na fakt, że równolegle toczy się postępowanie w kwestii wyjaśnienia stanu prawnego spornej nieruchomości. Zatem w sprawie zaistniała konieczność zawieszenia postępowania do czasu wydania rozstrzygnięcia przez Wojewodę [...]. Istnieje bowiem zależność pomiędzy postępowaniem podlegającym zawieszeniu, a postępowaniem w sprawie wydania decyzji stwierdzającej nabycie z mocy prawa z dniem [...] stycznia 1999 r. przez Powiat [...] własności gruntu, zajętego pod drogę publiczną – część ul. [...]. W konsekwencji stwierdzić należy, że organ administracji procedując w przedmiocie wniosku skarżącego o wydanie zezwolenia na zajęcie pasa drogowego ul. [...] w rej. nr [...] nie naruszył prawa i w konsekwencji zasadnie rozstrzygnął wydając zaskarżone postanowienie. Nie ma racji skarżący twierdząc, że z uwagi na naruszenie przez organ art. 107 § 3 Kpa. postanowienie w przedmiocie zawieszenia postępowania nie poddaje się kontroli instancyjnej. W ocenie Sądu, organy obu instancji należycie uzasadniły potrzebę zawieszenia prowadzonego w niniejszej sprawie postępowania, przedstawiając na tę okoliczność stosowną argumentację. Mając powyższe na uwadze i na zasadzie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz.U. z 2017 r. poz. 1369) Sąd orzekł, jak w sentencji wyroku.