VI SA/Wa 1386/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Danuta Szydłowska Sędziowie Sędzia WSA Grażyna Śliwińska (spr.) Sędzia WSA Jakub Linkowski Protokolant sekr. sąd. Katarzyna Bytner po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 23 stycznia 2020 r. sprawy ze skargi T. Z. na decyzję Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad z dnia [...] kwietnia 2019 r. nr [...] w przedmiocie kary pieniężnej za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia 1. uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję z dnia [...] grudnia 2018 r. 2. zasądza od Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad na rzecz T. Z. kwotę 16 266 (słownie szesnaście tysięcy dwieście sześćdziesiąt sześć) złotych tytułem kosztów postępowania. VI SA/Wa 1386/19 Uzasadnienie Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad decyzją z dnia [...] kwietnia 2019 r. nr [...] utrzymał w mocy swoją decyzję z dnia [...]-12-2018 r. znak [...] w nakładającą na Pana T. Z. zwanego dalej "skarżącym" karę pieniężną z tytułu samowolnego zajęcia pasa drogowego drogi krajowej Nr [...] R. – N. – Z. od km 21+180 do km 21+381 strona lewa w N. poprzez wykonanie nasypu z gruntu naturalnego bez zgody zarządcy drogi krajowej, w okresie od 27.09.2018r. do 20.12.2018r. bez zezwolenia zarządcy drogi. Podstawą prawną decyzji był art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 127 § 3 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2017r., poz. 1257) – zwanego dalej "k.p.a." oraz art.40 ust. 12 pkt 1 oraz art.40 ust.2 pkt 4 i ust. 4 i art. 36 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (tekst jednolity: Dz. U. z 2018 r. poz. 2068) – zwana dalej "ustawą o drogach publicznych", "udp" oraz § 2 ust. 5 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 18 lipca 2011r. w sprawie wysokości stawek opłat za zajęcie pasa drogowego dróg, których zarządcą jest Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad (tekst jednolity: Dz. U z 2014 r. poz.1608 ze zm.). Do wydania niniejszych decyzji doszło w następującym stanie faktycznym i prawnym: Pismem z [...] września 2018 r. zostało wszczęte postępowanie administracyjne w sprawie samowolnego zajęcia pasa drogowego i wyznaczona wizja w terenie na dzień [...] października 2018 r. Zawiadomienie o wszczęciu postępowania zostało skierowane do skarżącego, jako właściciela nieruchomości sąsiadujących, na które nawieziono ziemię. Organ wskazał, że [...] września 2018 r. pracownik służby liniowej podczas objazdu drogi krajowej nr [...] "stwierdził domniemane zajęcie pasa drogowego" drogi krajowej nr [...] w miejscowości N. od km 21 + 180 do km 21+381 strona lewa, poprzez wykonanie nasypu z gruntu naturalnego przy działkach ewid. nr : [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...]. Na powyższą okoliczność wykonano operat geodezyjny, który potwierdził powierzchnię nasypu usytuowaną w pasie drogowym drogi krajowej nr [...] R. – N. – Z.. Organ uznał, że przeprowadzona wizja lokalna, sporządzone notatki służbowe wraz z dokumentacją fotograficzną potwierdziły, że nasyp z gruntu naturalnego jest wykonany w pasie drogowym drogi krajowej i na działkach przyległych, stanowiących własność skarżącego, tworząc jedną wielką powierzchnię. Ocenił, że w ten sposób skarżący miał przygotować teren swoich działek, zmieniając ukształtowanie terenu poprzez wykonany nasyp dla potrzeb ewentualnej planowanej zabudowy. Organ ustalił czasokres naruszenia pasa drogowego na 85 dni, tj. od 27 września 2018 r. (dzień stwierdzenia zajęcia pasa drogowego, potwierdzony notatką służbową, dokumentacją fotograficzną i adnotacją w książce objazdu drogi) do 20 grudnia 2018 r. włącznie (data wydania decyzji) i dokumentacją fotograficzną z widocznym nasypem z gruntu naturalnego w pasie drogowym drogi krajowej nr [...]. Mając na uwadze powyższe ustalenia organ uznał, że skarżący dokonał samowolnego zajęcia pasa drogowego drogi krajowej nr [...] bez zezwolenia i nałożył na niego karę pieniężną w wysokość 544 850,00 złotych (słownie: pięćset czterdzieści cztery tysiące osiemset pięćdziesiąt złotych 00/100). Skarżący złożył wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy. Wskazał, że podjął natychmiastowe działania naprawcze celem usunięcia z pasa drogowego nasypu z gruntu naturalnego. Twierdził, że doszło do częściowego zajęcia pasa drogowego przez firmę wykonującą jego zlecenie wywozu urobku z placu budowy, który zgodził się przyjąć na swoje działki. Firma wykonująca zlecenie omyłkowo przyjęła, że teren pasa drogowego faktycznie stanowi własność przyjmującego materiał ziemno – skalny. W piśmie uzupełniającym środek odwoławczy złożył dodatkowe wyjaśnienia i faktury na okoliczność tego, że część pasa drogowego została zajęta poza jego wolą, przez inne osoby wyrzucające urobek na jego działki i pas drogowy, niemniej zlecił usunięcie nawiezionego materiału z całej powierzchni, na dowód czego złożył dwie faktury i wyjaśnienia. Organ ponownie rozpoznając sprawę podtrzymał w pełni ustalenia postępowania poczynione w toku postępowania pierwszo-instancyjnego. Odnosząc się do zarzutów odwołania uznał je za całkowicie bezpodstawne. Podkreślił, że w toku postępowania wykonano operat geodezyjny, który potwierdził zajęcie pasa drogowego drogi krajowej na wysokości działek nr [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...] w N. przez właściciela, ponieważ wszystkie działki przyległe do pasa drogowego na wysokości których został zajęty pas drogowy stanowią jego własność. Organ nie zgodził się również ze stanowiskiem skarżącego, w ocenie którego materiał składowany był jedynie na odcinku pasa drogowego od działki nr [...] w kierunku południowym do momentu wyjazdu ze stacji paliw. Organ nie zgodził się również z brakiem odpowiedzialności za zajęcie całości pasa drogowego za pozostały materiał ziemno - skalny na odcinku od działki nr [...] w kierunku północnym do działki nr [...]. Organ odnosząc się do tego zarzutu stwierdził, że nawożony i rozplantowany materiał ziemno - skalny na teren działek nr [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...] w N. jak i pasa drogowego stanowi w swojej strukturze jednorodny materiał i obszar. Tym samym nie budzi on wątpliwości, że jest on nawożony zarówno w obszarze działek skarżącego, jak i w pasie drogowym z jednego źródła. Mając powyższe na uwadze, organ nie uznał zasadności zarzutów strony podnoszonych we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy. Nie miał wątpliwości co do osoby skarżącego, która dopuściła się nielegalnego zajęcia pasa drogowego. Wyjaśnił, że obowiązek ponoszenia opłaty za zajęcie pasa drogowego jest konsekwencją faktycznego zajęcia pasa. Nie stwierdził żadnych uchybień w zakresie ustalenia zarówno obszaru, jak i czasokresu zajęcia pasa drogowego. Stwierdzenie stanu faktycznego polegającego na zajęciu pasa drogowego bez wymaganego zezwolenia zarządcy drogi jest elementem koniecznym, a zarazem wystarczającym dla zastosowania dyspozycji art. 40 ust. 12 ustawy o drogach publicznych. Skarżący na ww. decyzję wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, w której zarzucił naruszenie przepisów: 1. art. 40 ust. 12 ustawy o drogach publicznych poprzez nałożenie kary pieniężnej na podmiot, który nie dokonał zajęcia pasa drogowego bez zgody zarządcy, 2. art. 28 k.p.a. poprzez nieprawidłowe ustalenie stron postępowania, 3. art. 10 k.p.a. w zw. z art. 79 § 1 k.p.a., poprzez przeprowadzenie oględzin nieruchomości bez udziału skarżącego i przed doręczeniem mu zawiadomienia o wszczęciu postępowania oraz wyznaczeniu oględzin, 4. art. 7 w zw. art. 77 k.p.a., poprzez zaniechanie prowadzenia pełnego postępowania dowodowego z uwagi na zaniechanie samodzielnego ustalenia podmiotu odpowiedzialnego za zajęcie pasa drogowego, zaniechanie ustalenia skąd pochodzi grunt nasypany na terenie pasa drogowego, ani przez jaki podmiot i na czyje faktycznie zlecenie został on przywieziony i wysypany na terenie pasa drogowego, 5. art. 7 w zw. art. 77 k.p.a., poprzez poczynienie całkowicie dowolnych ustaleń w zakresie okoliczności zajęcia pasa drogowego, a w szczególności poprzez uznanie, że zajęcie pasa drogowego miało związek z przygotowywaniem należących do skarżącego nieruchomości przylegających do pasa drogowego do przyszłej zabudowy, 6. art. 81a k.p.a., poprzez rozstrzygnięcie wszelkich pojawiających się w sprawie wątpliwości na niekorzyść strony, 7. art. 86 k.p.a., poprzez zaniechanie przesłuchania stron postępowania mimo istnienia okoliczności niewyjaśnionych, a mających istotne znaczenie dla ustalenia podmiotu odpowiedzialnego za zajęcie pasa drogowego bez zgody zarządcy drogi, 8. art. 107 § 3 k.p.a., poprzez nieprawidłowe uzasadnienie zaskarżonej decyzji, 9. art. 189f k.p.a., poprzez brak rozważenia możliwości odstąpienia od nałożenia kary pieniężnej, pomimo tego, że do zajęcia pasa drogowego doszło nieumyślnie, a stan naruszenia został usunięty przez skarżącego przed wydaniem ostatecznej decyzji w sprawie. W związku z powyższymi zarzutami wniósł o uchylenie decyzji z [...] kwietnia 2019 roku, poprzedzającej ją decyzji z [...] grudnia 2018 roku oraz zasądzenie na rzecz skarżącego zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoje stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U.2019.2167 ze zm.) kontrola sądowa zaskarżonych decyzji, postanowień bądź innych aktów lub czynności wymienionych w art. 3 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz.U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm.), dalej "p.p.s.a." sprawowana jest na zasadzie kryterium zgodności z prawem. W związku z tym, aby wyeliminować z obrotu prawnego akt wydany przez organ administracyjny konieczne jest stwierdzenie, że doszło w nim do naruszenia bądź prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, bądź przepisów postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na rozstrzygnięcie, albo też przepisu prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a–c p.p.s.a.), a także, gdy decyzja lub postanowienie organu dotknięte są wadą nieważności (art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a.). Analizując pod tym kątem skargę, Sąd uznał w niniejszej sprawie doszło do naruszenia procedury administracyjnej oraz prawa materialnego, które to mankamenty mają wpływ - i istotny wpływ - na wynik sprawy w rozumieniu art. 145 § 1 pkt 1 lit. c i art. 145 § 1 pkt 1 lit. a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm.) – dalej "p.p.s.a.". Przedmiotem postępowania administracyjnego było ustalenie odpowiedzialności z tytułu kary pieniężnej za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia. Zgodnie z art. 4 pkt 1 ustawy o drogach publicznych pas drogowy stanowi wydzielony liniami granicznymi grunt wraz z przestrzenią nad i pod jego powierzchnią, w którym są zlokalizowane droga oraz obiekty budowlane i urządzenia techniczne związane z prowadzeniem, zabezpieczeniem i obsługą ruchu, a także urządzenia związane z potrzebami zarządzania drogą. W myśl art. 39 ust. 1 ustawy o drogach publicznych pas drogowy jako strefa ruchu drogowego podlegająca szczególnej ochronie prawnej objęta jest rozlicznymi zakazami co do sposobu jego wykorzystania. Przede wszystkim samowolne zajmowanie pasa drogowego przez podmiot inny niż zarządca drogi działający w celu budowy, przebudowy, remontu lub ochrony drogi jest niedopuszczalne (art. 40 ust. 1 ustawy o drogach publicznych). Zabronione jest bowiem dokonywanie jakichkolwiek czynności, które mogłyby powodować niszczenie lub uszkodzenie drogi i jej urządzeń albo zmniejszenie jej trwałości oraz zagrażać bezpieczeństwu ruchu drogowego. Zajęcie pasa drogowego jest natomiast możliwe, w myśl art. 40 ust. 1 i 2 ustawy o drogach publicznych, po uzyskaniu – w formie decyzji administracyjnej – zgody zarządcy drogi. Naruszenie zakazu zajęcia pasa drogowego bez zezwolenia zarządcy drogi obciążone jest odpowiedzialnością karno-administracyjną. Zgodnie bowiem z art. 40 ust. 12 ustawy o drogach publicznych za zajęcie pasa drogowego zarządca drogi wymierza, w drodze decyzji administracyjnej, karę pieniężną w wysokości 10-krotności opłaty, która byłaby należna, gdyby zajęcie stanowiło realizację zezwolenia (art. 40 ust. 4 i 6 ustawy o drogach publicznych). Opłata ta stanowi rezultat mnożenia powierzchni zajętego pasa drogowego oraz obowiązujących lokalnie stawek w tym zakresie. W sprawie niniejszej zakres postępowania wyjaśniającego obejmował zatem to, czy istotnie doszło do zajęcia pasa drogowego bez zezwolenia. Konieczne w tym celu było ustalenie granic pasa drogowego oraz tego, czy istotnie skarżący jest odpowiedzialny za zajęcie pasa drogowego. A jeśli tak, to czy w zakresie objętym operatem. W postępowaniu administracyjnym reguły determinujące czynności ustalania stanu faktycznego, zwane zbiorczo postępowaniem wyjaśniającym, wytyczone są przede wszystkim przez uregulowane w art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k. p. a. zasadę prawdy obiektywnej, zasadę oficjalności, zasadę ciężaru dowodu, bezpośredniości i zupełności zgromadzonego materiału. Treścią zasady prawdy obiektywnej jest powinność organu procesowego dokonania ustaleń co do faktów zgodnie z ich rzeczywistym przebiegiem. Tylko takie fakty mogą stanowić podstawę załatwienia sprawy (zob. wyrok NSA z 14 lutego 2013 r., sygn. akt II GSK 2173/11, LEX nr 1358369). Za zgodne z prawdą przyjmuje się w orzecznictwie takie ustalenia faktyczne, które prowadzą do konkluzji, że "w świetle przeprowadzonych dowodów fakt przeciwny dowodzeniu jest niemożliwy lub wysoce nieprawdopodobny" (zob. postanowienie SN z 4 kwietnia 2013 r., sygn. akt V KK 13/13, LEX nr 1312594; wyrok SA w Katowicach z 13 czerwca 2013 r., sygn. akt II AKa 156/13, LEX nr 1349898). Wniosek o zaistnieniu określonego przebiegu zdarzeń może stanowić także rezultat uwzględniającego wiedzę wynikającą z zasad doświadczenia życiowego i obserwacji życia społecznego oraz logicznego rozumowania o faktach wykazanych określonymi dowodami (zob. postanowienie SN z 23 maja 2002 r., sygn. akt V KKN 426/00, OSNKW 2002/9–10, s. 81). Ustanowiona w kodeksie zasada oficjalności obciąża organ administracji publicznej obowiązkiem zebrania, a następnie rozważenia całego materiału dowodowego z urzędu. Koresponduje z nim przyjęta w postępowaniu administracyjnym koncepcja spoczywającego na organach administracji ciężaru dowodu, która nabiera szczególnego znaczenia w postępowaniu, którego przedmiotem jest nałożenie sankcji administracyjnej, a więc obowiązku o quasi charakterze karnym. Obciążenie strony sankcją administracyjną musi być poprzedzone jednoznacznym, nie budzącym jakichkolwiek wątpliwości ustaleniem faktu, że istotnie to strona naruszyła prawo, z którym to naruszeniem ustawa wiąże odpowiedzialność karno-administracyjną. W ocenie Sądu, organ przeprowadził postępowanie wyjaśniające nieprawidłowo, bez respektowania w szczególności tych przepisów procedury administracyjnej, które stanowią o gwarancjach procesowych strony, co zasadnie podnosi się w skardze. Analiza akt sprawy prowadzi do wniosku, że w sprawie doszło do naruszenia art. 7, 8, 9, 10 § 1, 77 § 1, 80 i 107 § 3 k.p.a. w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy. Z akt sprawy wynika jednoznacznie, że organ nie przedstawił żadnego dowodu, który pozwoliłby bez żadnych wątpliwości stwierdzić dwie zasadnicze dla wyniku sprawy okoliczności tj. zajęcie określonego obszaru pasa drogowego oraz zajęcie go właśnie przez skarżącego – w każdym wypadku w zakresie, jaki się skarżącemu przypisuje. Pozostając przy pierwszej kwestii, podkreślenia wymaga, że w aktach administracyjnych zgromadzono dowody wskazujące na obecność gruzu i ziemi na należącej do skarżącego i niestanowiącej pasa drogowego działkach nr: [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...] w N.. Organ w dniu [...] października 2018 r., bez obecności strony postępowania przeprowadził wizję w terenie. Na tym etapie postepowania, nie mając zwrotnego potwierdzenia zawiadomienia strony o wizji lokalnej, organ nie mógł skonfrontować ustaleń w terenie z wyjaśnieniami strony. W ocenie Sądu, notatki służbowe wraz z dokumentacją fotograficzną zebraną w toku tej czynności nie mogły jednak, wbrew stanowisku organu, stanowić jednoznacznego dowodu zajęcia działek pasa drogowego przez skarżącego, mimo niewątpliwego sąsiedztwa wskazanych wyżej działek, stanowiących własność skarżącego, zarówno w aspekcie powierzchni, jak i ustalenia podmiotu odpowiedzialnego za ustalone naruszenia. Przeprowadzona [...] października 2018r. wizja lokalna, z uchybieniem zawiadomienia strony: po pierwsze, narusza przewidzianym w art. 68 § 1 k.p.a. warunkom sporządzenia protokołu. Zgodnie z treścią tego przepisu protokół sporządza się tak, aby wynikało z niego, kto, kiedy, gdzie i jakich czynności dokonał, kto i w jakim charakterze był przy tym obecny, co i w jaki sposób w wyniku tych czynności ustalono i jakie uwagi zgłosiły obecne strony. Z przeprowadzonej, w istocie przed wszczęciem postępowania, czynności na gruncie sporządzono jedynie notatki służbowe, w których stwierdzono, że nadal ([...] października 2018 r.) zajęty jest pas drogowy. Po drugie, okoliczności w jakich doszło do sporządzenia "notatek" z wizji w terenie wykluczają uznanie go za dowód zajęcia pasa drogowego przez skarżącego. Nie ulega bowiem wątpliwości, co wynika z art. 67 k.p.a., protokół sporządza się z każdej czynności mającej istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy. W rozpatrywanej sprawie istotny charakter zaprotokołowanej wizji w terenie przydał sam organ, uznając konieczność jej przeprowadzenia. Jednak tylko poinformowanie o niej strony w zawiadomieniu o wszczęciu postępowania, nie tylko zaprzecza uznanej przez organ wadze tej czynności, lecz czyni postępowanie w tej części wadliwym. Wadliwość ta mogłaby nie mieć istotnego wpływu na wynik sprawy, gdyby strona została zawiadomiona o terminie wizji lokalnej przed jej przeprowadzeniem, a nie 10 dni po jej przeprowadzeniu. Zawiadomienie o wszczęciu postępowania z [...] września 2018r. zostało skierowane do skarżącego i zostało odebrane przez osobę upoważnioną [...] października 2018 r. Informowało ono również o wyznaczonej na [...] października 2018r. wizji lokalnej, na którą został wezwany skarżący, miała miejsce Należy stwierdzić, że podjęcie postępowania dowodowego równocześnie z zawiadomieniem strony o podjęciu z urzędu postępowania administracyjnego narusza prawo do wystarczającego czasu na przygotowanie się do sprawy, czy prawo strony do powiadomienia o charakterze dowodów mogących świadczyć przeciwko niej. Ma to szczególne znaczenie w sprawach o nałożenie kary pieniężnej i prawo do wysłuchania, które właściwe dla demokratycznego państwo prawnego, gwarantowane są przepisami kodeksu postępowania administracyjnego m.in. art. 6, art. 7, art. 9 i 10 tej ustawy. Co do zasady zawiadomienia o przeprowadzeniu dowodu z udziałem strony dokonuje się w toku prowadzonego już postępowania administracyjnego w sprawie, a więc po wszczęciu postępowania z urzędu, które następuje z chwilą doręczenia osobom będącym stronami w sprawie zawiadomienia. Takiego działania wymaga określona w art. 10 § 1 k.p.a. zasada czynnego udziału stron, skonkretyzowana m.in. w art. 79 § 1 i § 2 tej ustawy. Zawiadomienie o wszczęciu postępowania administracyjnego w przedmiocie zajęcia pasa drogowego z [...] września 2018 r. oraz jednocześnie o miejscu i terminie przeprowadzenia dowodu z oględzin tego pasa, doręczone zostało [...] października 2018 r. Uniemożliwiło to skarżącemu udział w istotnej - z punktu widzenia konsekwencji - czynności procesowej, niedopuszczalne uproszczenie procedury administracyjnej, sprzeczne z zasadą czynnego udziału strony w postępowaniu (art. 10 § 1 k.p.a.), jak również z zasadą zaufania (art. 8 k.p.a.) oraz z zasadą informowania (art. 9 k.p.a.), co mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Takiego działania nie usprawiedliwia wola organu realizowania błędnie pojętej zasady szybkości postępowania (art. 12 § 1 k.p.a.). Należy zauważyć, że strona po wszczęciu postepowania działała bez profesjonalnego pełnomocnika, zatem organu nie usprawiedliwia naruszenie tych zasad. W ocenie Sądu, prowadzenie postępowania administracyjnego w sposób zgodny art. 12 § 1 k.p.a. nie może być realizowane kosztem naruszenia zasad chroniących stronę postępowania. W tej sprawie strona, przed wyznaczeniem wizji na gruncie, nie została zawiadomiona zarówno o wszczęciu postępowania, jak też została pozbawiona możliwości uczestnictwa w przeprowadzanym dowodzie z oględzin zajętego pasa drogowego. Tymczasem dowód ten był istotny dla załatwienia sprawy i podjęcia dalszych czynności: zlecenia sporządzenia mapy faktycznego zajęcia. Konsekwencja tego uchybienia ma istotne znaczenie dla wyniku sprawy, bowiem podważa dokonane ustalenia faktyczne. W istocie stanowią o domniemaniu zajęcia przez stronę spornego pasa w zakresie objętym sporządzoną mapą i domniemanie odpowiedzialności finansowej za to zajęcie. Tak też wskazał organ przyjmując w istocie za podstawę ustaleń "domniemane zajęcie pasa drogowego" [...] września 2018 r. przez pracownika służby liniowej podczas objazdu drogi krajowej nr [...] w miejscowości N. od km 21 + 180 do km 21+381 strona lewa, poprzez wykonanie nasypu z gruntu naturalnego przy działkach ewid. nr: [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...]. Domniemania odpowiedzialności skarżącego potwierdziła wizja na gruncie przeprowadzona bez jego obecności i z naruszeniem zasad prawidłowego zawiadomienia zarówno o wszczęciu postepowania jak i dacie oględzin pasa drogowego. W konsekwencji skargi, należy uznać, że domniemania te nie zostały jednak potwierdzone wobec skutecznych zarzutów strony co do uchybień procesowych, powodujących uzasadnione wątpliwości co prawidłowości ustaleń faktycznych. Organ bowiem w żaden sposób nie odniósł się do twierdzenia skarżącego o braku odpowiedzialności za przypisaną mu powierzchnię ustalonego zajęcia pasa drogowego. W piśmie skarżącego z [...] lutego 2019r., uzupełniającym wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy i w dowodach doń dołączonych, w postaci dwóch faktur i pism potwierdzających wykonanie usunięcia materiału przez firmę K. B., skarżący w sposób jednoznaczny wskazał, że materiał skalny składowany był przez firmę działającą za jego zezwoleniem - jedynie na odcinku pasa drogowego od działki nr [...] w kierunku południowym do momentu wyjazdu ze stacji paliw. Twierdził, że zajęcie pasa na pozostałym odcinku: tj. od działki nr [...] w kierunku północnym było dokonane przez inne firmy i bez jego zgody. W konsekwencji postepowania administracyjnego i nałożenia bardzo dotkliwej kary skarżący usunął na swój koszt wprawdzie całość nawiezionego materiału ziemno-skalnego, także za ten drugi teren, do którego zajęcia się nie poczuwa. Zlecenie zostało wykonane w dwóch częściach i potwierdzone dwoma fakturami: na kwotę 5000 zł od działki nr [...] w kierunku południowym do momentu wyjazdu ze stacji paliw i na kwotę 6150 zł za usunięcie materiału na odcinku od działki nr [...] w kierunku północnym. Okoliczności te, oprócz faktur potwierdzały pisma o zakresie wykonanych robót przez K. B. Powyższe oznacza, że skarżący w piśmie uzupełniającym wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy (z [...] lutego 2019r.) podważał ustalenia organu w zakresie co najmniej części przypisanych mu naruszeń, skoro złożył oświadczenie, że pozostały materiał ziemno - skalny na odcinku od działki nr [...] w kierunku północnym do działki nr [...] nie był składowany ani przez niego, jak i jakąkolwiek inną firmę działającą na jego zlecenie. W konsekwencji, to istotne oświadczenie skarżącego, ważne z punktu widzenia zakresu jego odpowiedzialności, nie zostało przez organ w żaden sposób zweryfikowane. Organ go nie zakwestionował, ani nie akceptował, tylko zignorował skoro nie zajął żadnego stanowiska. Wbrew dokonanej przez organ ocenie, nie stanowi oceny dowodów stwierdzenie, że skarżący miał interes prawny w utworzeniu nasypu na obszarze wszystkich dziesięciu działek, z uwagi na ewentualne potrzeby ich zabudowy. Tymczasem sama zgoda właściciela 12 działek na przyjęcie materiału ziemnego z wykopu pobliskiej budowy na jego działki - nie oznacza jeszcze jego zgody na zajęcie tym materiałem pasa drogowego sąsiadującego z jego działkami. Należy podkreślić, że kwestia skutków braku ogrodzenia, a tym samym przekroczenia granicy przeprowadzania prac przez inny podmiot, dotyczy zarówno Skarżącego, jak i zarządcy drogi działającego w imieniu Skarbu Państwa. Obsługujący ciężki sprzęt do robót ziemnych, pracujący przy granicy nieogrodzonych nieruchomości sąsiadujących, często popełniają podobne błędy poza wiedzą zlecającego te prace. W niniejszej sprawie powstały zatem dwie kwestie procesowe wpływające na odpowiedzialność materialną skarżącego: pierwsza dotyczy oceny przekroczenia granic zlecenia przez firmę działającą za wiedzą skarżącego i druga: działanie osób trzecich w warunkach samowoli i zwożenia materiału z wykopów innych budów poza wiedzą skarżącego. Te kwestie były podnoszone przez skarżącego w toku postępowania i nie zostały wyjaśnione na skutek pozbawienia go możliwości procesowych, jakie dają gwarancje udziału w postępowaniu: przeprowadzanym dowodzie z oględzin, a następnie zlecenia wykonania operatu geodezyjnego z niewyjaśnionym stanem faktycznym dotyczącym przypisania skarżącemu całej powierzchni tego zajęcia. Operat geodezyjny sporządzany po wizji na gruncie, powinien uwzględniać nie tylko zastany stan zajęcia pasa drogowego hipotetycznie obciążający stronę jako właściciela nieruchomości sąsiadujących, ale - gdy kwestionowane są granice tej odpowiedzialności strony, co do samego zakresu zajęcia i składane są dowody, operat powinien uwzględniać okoliczności sporne wykazywane przez stronę, np. przyznany częściowy zakres zajęcia. W przeciwnym razie, nawet częściowa zmiana stanu faktycznego, po uzupełnieniu postępowania dowodowego, czyni sporządzony operat nieprzydatnym do celów wyliczenia kary pieniężnej. Sam operat nie stanowi jednoznacznego dowodu o prawidłowości poczynionych przez organ ustaleń, stanowi jedynie o domniemanym przypisaniu stronie granic odpowiedzialności za zajęcie pasa drogowego wówczas, kiedy kwestionuje ona stan faktyczny ustalony na wizji podczas pominięcia jej nieobecności. Innymi słowy, sporządzony na tym etapie operat jest wyłącznie dowodem stanowiącym o samym fakcie zajęcia pasa drogowego, ale nie stanowi sam w sobie o odpowiedzialności strony za to zajęcie. Ta druga okoliczność, w przypadku jej kwestionowania - musi być udowodniona. Obowiązek jednoznacznego wykazania granic pasa drogowego i lokalizacji nasypania materiału ziemno-skalnego, który ów pas bezprawnie zajmuje - nie może być oderwany od ustalenia, kto i w jakim zakresie odpowiada za to samowolne naruszenie. Dopiero prawidłowe i nie budzące wątpliwości ustalenia faktyczne w tym zakresie, poczynione przy ponownym rozpatrzeniu sprawy, pozwolą na przypisanie odpowiedzialności administracyjnej i nałożenia sankcji w postaci kary pieniężnej, o której mowa w art. 40 ust. 12 ustawy o drogach publicznych. Wprawdzie pomiarów powierzchni zajęcia pasa drogowego dokonał geodeta, jednak nie ma pewności, jaka część nasypu - jego powierzchni, w sposób rzeczywisty została bezprawnie zajęta na skutek działania skarżącego, czy osób działających za jego zgodą. Nie można bowiem pominąć oceny okoliczności, że Skarżący w toku całego postępowania odwoławczego podtrzymywał, że może być odpowiedzialny za zajęcie pasa drogowego na odcinku działki Nr [...] w kierunku południowym do momentu wyjazdu ze stacji paliw, którego dokonała przez pomyłkę firma działająca na jego zlecenie. Co do pozostałego materiału ziemno - skalnego na odcinku od działki Nr [...] w kierunku północnym do działki Nr [...], Skarżący zarzucił i podtrzymywał, że zajęcia dokonały osoby trzecie, za których działania nie ponosi odpowiedzialności – mimo, że na jego zlecenie został przywrócony stan poprzedni na całości powierzchni przypisywanego mu zajęcia pasa drogowego. Podnoszone okoliczności, poparte w postępowaniu odwoławczym złożonymi dowodami nie zostały wyjaśnione przez organ, co oznacza, że zaskarżona decyzja dotknięta jest naruszeniem procedury administracyjnej, które może mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Nie jest bowiem możliwe przypisanie odpowiedzialności karno-administracyjnej wyłącznie po ustaleniu faktu zajęcia pasa drogowego. Podmiot odpowiedzialny, jak i granice tej odpowiedzialności muszą być ustalone w oparciu o prawidłowo zebrany i fachowo oceniony materiał dowodowy, czego w niniejszej sprawie zabrakło. Nie dostrzegając wyżej omówionych naruszeń przepisów postępowania – w szczególności przy ponownym rozpatrzeniu sprawy - organ w istocie przeszedł do porządku nad brakiem dowodu na samowolne zajęcie przez skarżącego pasa drogowego drogi krajowej nr [...] w zakresie objętym operatem i przypisał mu pełną odpowiedzialność za nawiezienie gruzu i ziemi, w konsekwencji nałożył karę pieniężną w wysokości odrealnionej od możliwości zarobkowych przeciętnego obywatela, mogącą doprowadzić do ruiny finansowej i życiowej – zważywszy na okoliczności tej sprawy i w świetle dyrektyw dotyczących nakładania kar pienięznych wprowadzonych do Kodeksu postępowania administracyjnego. Tymczasem, brak w niniejszej sprawie bezpośrednich dowodów zajęcia pasa drogowego, tym bardziej o przyjętej powierzchni, nie może zastąpić domniemanie, oparte na logicznym rozumowaniu, przypisania zajęcia pasa drogowego przez właściciela działek sąsiadujących, który według organu podnosi grunt zmierzając do jego sprzedaży czy zabudowy. Takie domniemania, dodatkowo z naruszeniem zasad art. 15 k.p.a. wyjaśnień strony i dowodów przez nią przedstawionych nie mogą się ostać. W konsekwencji takiego działania organ w obu "instancjach" nieprawidłowo przeprowadził postępowanie wyjaśniające, bez respektowania w szczególności tych przepisów procedury administracyjnej, które stanowią o gwarancjach procesowych strony, co zasadnie podnosi skarga.. Zdaniem Sądu, analiza akt administracyjnych prowadzi do wniosku, że w sprawie doszło do naruszenia art. 7, art. 8, art. 9, art. 10 § 1, art. 15, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a. w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy. W konsekwencji naruszenia wymienionych przepisów postępowania w sposób mogący mieć istotny wpływ na wynik sprawy ( art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a.) nie pozwala na akceptację powierzchownego i niestarannie przeprowadzonego postępowania, w którym organ nie wskazał istocie żadnego dowodu, który pozwoliłby stwierdzić zajęcie, określonego w decyzji obszaru pasa drogowego, właśnie przez skarżącego. Potwierdzenie wyrażenia zgody na przyjęcie urobku z konkretnego wykopu na własne działki nie stanowi automatycznej zgody na naruszenie zajęcia pasa drogowego. Skarżący jednoznacznie bowiem twierdził, że ten operator koparki, którego działania dotyczyły wyłącznie jego działek - nie miał zgody na zajęcie urobkiem pasa drogowego. Działający natomiast inni operatorzy nie mieli jego zgody ani na składowanie urobku na jego działkach, ani na zajmowanie w jego imieniu pasa drogowego. Z tego względu fotografie wykonane przez pracowników zarządcy drogi nie stanowią dowodu, że gruz i ziemię na pas drogowy drogi krajowej nr [...], o powierzchni wskazanej w decyzji wysypał właśnie skarżący, bądź akceptował takie działanie oparatorów, szczególnie działających bez jego upoważnienia, skoro okoliczności tej zaprzeczał konsekwentnie w toku postępowania, w szczególności co do powierzchni zajęcia. W tym miejscu Sąd w składzie niniejszym podziela argumentację prawną dokonaną przez Naczelny Sąd Administracyjny w niedawno wydanym wyroku z 22 listopada 2019r. sygn. akt II GSK 1019/19, na gruncie podobnego stanu faktycznego, gdzie NSA wyraził jednoznacznie brak akceptacji dla wymierzenia kary pieniężnej w oparciu o domniemanie dopuszczenia się deliktu administracyjnego. Wskazał m.in., że "Kara pieniężna, nakładana na podstawie art. 40 ust. 12 u.d.p., za naruszenie zakazu zajmowania pasa drogowego bez zgody zarządcy drogi, ma – jak pozostałe kary tego rodzaju - charakter obiektywy, co oznacza, że jej zastosowanie nie wymaga stwierdzenia winy, lecz ustalenia dopuszczenia się określonego art. 40 ust. 12 pkt 1 – 4) u.d.p. deliktu administracyjnego. Podstawowe zatem znaczenie w sprawach nałożenia kary pieniężnej na wskazanej podstawie mają ustalenia faktyczne dokonane przez właściwy organ w toku prowadzonego przezeń postępowania administracyjnego. Jak podkreśla się w doktrynie oraz orzecznictwie sądów administracyjnych, nałożenie na określony podmiot sankcji administracyjnej może się dokonać w indywidualnej sprawie wyłącznie po przeprowadzeniu postępowania, które w sposób niewątpliwy i nieobciążony dowolnością lub niepożądanym uproszczeniem wykaże naruszenie normy prawa materialnego sankcją zagrożonej, a więc wykaże istnienie stanu faktycznego tą sankcją zagrożonego (vide: H. Nowicki, Prawo administracyjne materialne, rozdz. XI Sankcja administracyjna [w:] System prawa administracyjnego, Tom 7, red. R. Hauser, Z. Niewiadomski, A. Wróbel, C.H.Beck, 2. wydanie, Warszawa 2017). Innymi słowy, ustalony przez organ w sposób zgodny z przepisami postępowania stan faktyczny wypełniający hipotezę normy sankcjonowanej skutkuje zastosowaniem wobec podmiotu, który tę normę naruszył, przewidzianej określonym przepisem sankcji (np. wyrok NSA z dnia 24 października 2019 r. sygn. akt II GSK 2548/17; wyrok NSA z dnia 27 maja 209 r. sygn. akt II GSK972/08; CBOSA). Ta koniecznie szczególna staranność w ustaleniu ponad wszelką wątpliwość stanu skutkującego obowiązkiem nałożenia sankcji adresowana jest do organu administracji publicznej, lecz również do sądu kontrolującego przestrzeganie przez ten organ reguł procesowych wytyczonych właściwymi przepisami kodeksu postępowania administracyjnego oraz ewentualnie innymi przepisami szczególnymi (por. B. Majchrzak; Problematyka prawna administracyjnych kar pieniężnych w orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego i sądów administracyjnych [w] Administracyjne kary pieniężne w demokratycznym państwie prawa; RPO; Warszawa 2015)". Odnosząc powyższe do niniejszej sprawy, należy wskazać, że naruszenie procedury administracyjnej, we wskazanym wyżej zakresie oznacza, że brak rzetelnych ustaleń faktycznych uniemożliwiało prawidłową ich ocenę, a w konsekwencji zastosowanie prawa materialnego sankcjonującego odpowiedzialność skarżącego. Co więcej, zaskarżona decyzja dotknięta jest uchybieniem prawa materialnego, które ma wpływ na wynik sprawy. Co do zasady bowiem, w postępowaniu w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej, wszczętym po 1 czerwca 2017 r., czyli po wejściu w życie nowelizacji Kodeksu postępowania administracyjnego, organy obowiązane były stosować przepisy działu IVa. Tymczasem w niniejszej sprawie żaden z przepisów tej części Kodeksu, mimo materialnego obowiązku stosowania dyrektyw nakładania kar pienięznych - tam wskazanych - nie został zastosowany. W szczególności, w zakresie dotychczas poczynionych ustaleń, wskazujących na pełne usunięcie w trakcie postępowania, naruszenia pasa drogowego i przywrócenia go do stanu poprzedniego, organ nie zastosował i nie rozważył unormowanych w art. 189f § 1 i 2 k.p.a. przesłanek odstąpienia od nałożenia kary pieniężnej. O ile po ponownym rozpatrzeniu sprawy organ uzna w jakimkolwiek zakresie odpowiedzialność skarżącego za naruszenie pasa drogowego, w ponownie prowadzonym postępowaniu obowiązany będzie uwzględnić art. 189 k.p.a. Nie jest bowiem uzasadnione jego dotychczasowe stanowisko zaprezentowane w zaskarżonej decyzji, że instytucja odstąpienia nie znajduje zastosowania w odniesieniu do decyzji związanych. Jest wprost przeciwnie. W myśl art. 189a § 1 k.p.a. przepisy o karach należy stosować w tych przypadkach, gdy przepis szczególny nie stanowi inaczej. Unormowanie to, łącznie z dekodowaną z art. 1 k.p.a. "klauzulą inwazyjną" zakłada stosowanie przepisów kodeksu w każdym przypadku, jeżeli spełnione są przesłanki z art. 1 k.p.a., a przepisy odrębne nie stanowią inaczej (Z. Kmieciak [w:] Z. Kmieciak, W. Chróścielewski (red.), Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 2019, s. 665). W przypadku kar pieniężnych za zajęcie pasa drogowego ustawodawca z możliwości odmiennego unormowania instytucji odstąpienia, bądź wyłączenia jej stosowania nie skorzystał w ustawie o drogach publicznych. Nie ma zatem żadnych powodów do tego, by art. 189f § 1 i 2 k.p.a. a priori wykluczać z podstawy prawnej tego rodzaju rozstrzygnięć. Sąd zwraca ponadto uwagę, że w wyroku Trybunału Konstytucyjnego z 1 lipca 2014 r., sygn. akt SK 6/12 (OTK-A 2014/7/68), za niedopuszczalne oceniono takie ustawowe konstruowanie takiej kary, której sztywny wymiar nie pozwala na różnicowanie przyczyn i okoliczności naruszenia, w tym "ciężkości naruszenia obowiązku ustawowego czy sytuacji majątkowej sprawcy deliktu". Przesłanki nałożenia sankcji i jej surowość korespondować muszą z zasadą adekwatności ingerencji państwa w chronioną konstytucyjnie sferę jednostki oraz podmiotowymi i przedmiotowymi okolicznościami konkretnego przypadku. Do mechanizmów indywidualizujących odpowiedzialność z tytułu kary administracyjnej w orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego zaliczono miarkowanie ustalonej wysokości kary, a także odstąpienie od jej nałożenia. Rozpoznając sprawę o sygn. akt SK 6/12 Trybunał poszukiwał źródeł przesłanek egzoneracyjnych wśród ogólnych zasad odpowiedzialności administracyjnej, jednak takich się w systemie nie dopatrzył, bowiem sprawa ta rozpoznawana była w stanie prawnym sprzed nowelizacji kodeksu z kwietnia 2017 r. W aktualnym stanie prawnym wśród przepisów o karach pieniężnych wciąż nie ma unormowań odnoszących się do miarkowania kary; wbrew stanowisku części doktryny za takie uznać nie można w szczególności tych, które zamieszczono w art. 189d § 1 k.p.a. (zob. np. A. Cebera, J. Firlus [w:] H. Knysiak-Sudyka (red.), Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Lex/el, komentarz do art. 189d, teza 1). Miarkowanie z istoty rzeczy odnosić się ma do kary już wymierzonej i nie należy mylić go z przesłankami wymiaru kary. Funkcjonuje natomiast druga ze wspomnianych instytucji – odstąpienie od nałożenia kary. Służyć ona może zapobieganiu efektu mechanistycznego stosowania prawa, kreowaniu nieproporcjonalnych do uszczerbku wywołanego w obrocie obowiązków sankcyjnych. Nasuwa się konkluzja, że zapewnienie nakładanej w konkretnym przypadku określonej przez ustawodawcę "sztywno" sankcji, przymiotu kary proporcjonalnej należy do organu stosującego prawo, a następnie do sądu administracyjnego – kontrolującego poprawność uzyskanego w postępowaniu administracyjnym rezultatu. W aktualnym stanie prawnym, nawet określenie w ustawie wysokości kary w sposób "sztywny" nie musi oznaczać automatyzmu w jej nakładaniu. Unormowana w art. 189f § 1 i 2 k.p.a. konstrukcja prawna może wchodzić w grę obligatoryjnie albo fakultatywnie, w zależności od sytuacji. W niniejszej sprawie, w przypadku ponownego przypisania skarżącemu odpowiedzialności za zajęcie pasa drogowego, skoncentrować się wypada na pierwszej z tych kategorii, zakładającej obowiązek organu odstąpienia od nałożenia kary w przypadku, gdyby się okazało, że naruszenie ma znikomy charakter, a strona zaprzestała naruszania prawa. Skarżący w piśmie skierowanym do organu z dnia [...] stycznia 2019 r. oświadczył, że podjął natychmiastowe działania celem usunięcia materiału kamiennego i usunął z pasa drogowego nasyp. Dowody na to przedłożył w piśmie z [...] lutego 2019r. Z tego względu, w ponownie prowadzonym postępowaniu, po pierwsze, co wyżej wskazano, organ zobowiązany jest w sposób jednoznaczny ustalić, czy skarżącemu można w pełni przypisać odpowiedzialność za zajęcie pasa drogowego drogi krajowej nr [...] w miejscowości N. od km 21 + 180 do km 21+381 strona lewa poprzez wykonanie nasypu z gruntu naturalnego przy działkach ewid. nr: [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...]. Chodzi o jednoznaczne ustalenie prawnie znaczących faktów za pomocą mapy określającej powierzchnię adekwatną do przypisanego skarżącemu zajęcia pasa drogowego, za który w sposób nie budzący wątpliwości ponosi odpowiedzialność administracyjną. Organ w tym celu dopuści dowód z wyjaśnień strony na okoliczność zajęcia pasa drogowego i skonfrontuje te wyjaśnienia z dowodami złożonymi przy jego piśmie z [...] lutego 2019r., nie wykluczając uzupełnienia postępowania dowodowego w zależności od potrzeby wynikającej z realizacji zasad art. 7, 75 § 1 k.p.a., 77 § 1 k.p.a. i 80 k.p.a. Tylko w ten sposób będzie można stwierdzić, czy przypisanie stronie odpowiedzialności za delikt administracyjny jest rzeczywiście uprawnione, czy też nie. Zadba o to, by – jeżeli okaże się, że istotnie doszło do zajęcia pasa drogowego – powierzchnia i czas zajęcia zostały ustalone za pomocą dowodów prawidłowo włączonych w poczet materiału dowodowego i ocenionych zgodnie z art. 80 i 107 § 3 k.p.a. Po drugie, jeżeli ustali i wykaże odpowiedzialność skarżącego za zajęcie pasa drogowego w całości bądź w części - obligatoryjnie rozważy przesłanki odstąpienia od nałożenia kary pieniężnej w kontekście art. 189f § 1 i 2 k.p.a. i nie budzących wątpliwości ustaleń w tym zakresie oraz podnoszonych przez skarżącego w tej kwestii argumentów. Istotne bowiem jest, dla spełnienia tej normy, że stan naruszenia został usunięty przed wydaniem ostatecznej decyzji w sprawie. Powyższe mankamenty materialne i procesowe wskazujące na istotne, mające kluczowe znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy uzasadniały zatem, stosownie do dyspozycji art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a., uchylenie zaskarżonej decyzji i decyzji ją poprzedzającej, co oznacza, że obie decyzje zostały wyeliminowane z obrotu prawnego. Przy ponownym rozpatrywaniu tej sprawy, zadaniem organu prowadzącego postępowanie będzie zastosowanie się na mocy art. 153 p.p.s.a. do wskazań poczynionych przez Sąd w niniejszym wyroku. Rozstrzygnięcie w kwestii kosztów postępowania w wysokości 16 266 zł , na którą to kwotę składają się: koszty wpisu sądowego w wysokości 5449 zł, koszty opłaty skarbowej od pełnomocnictwa w wysokości 17 zł oraz koszty zastępstwa radcy prawnego w wysokości 10 800 zł i zostało oparte o art. 200 i 205 § 2 p.p.s.a. w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1a) w zw. z § 2 pkt 7 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz.U.2018.265 t.j.).