VI SA/Wa 139/06

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Grażyna Śliwińska Sędziowie Asesor WSA Ewa Marcinkowska (spr.) Asesor WSA Małgorzata Grzelak Protokolant Łukasz Poprawski po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 12 maja 2006 r. sprawy ze skargi P.S.A. z siedzibą w K. na decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] października 2005 r. nr [...] w przedmiocie kary pieniężnej za naruszenie przepisów o czasie pracy kierowców 1. uchyla zaskarżoną decyzję; 2. stwierdza, że uchylona decyzja nie podlega wykonaniu P. w K.. S.A. wniosło skargę na decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] października 2005 r. nr [...]uchylającą decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Transportu Drogowego w K. z dnia [...] maja 2003 r. nr [...] i nakładającą karę pieniężną 200 zł z tytułu nieokazania wykresówek lub dokumentu potwierdzającego fakt nieprowadzenia pojazdu. Z przedstawionych przez organ akt administracyjnych wynika, iż w dniu [...] maja 2003 r. w B., przy wjeździe na autostradę, przeprowadzono kontrolę autobusu marki [...] o nr rej. [...] należącego do skarżącej Spółki. Kierowca autobusu P. S. nie okazał w trakcie kontroli wykresówki za dzień [...] maja 2003 r. Decyzją z dnia [...] maja 2003 r. [...] Wojewódzki Inspektor Transportu Drogowego nałożył na skarżącą Spółkę karę pieniężną 500 zł na podstawie art. 15 ustawy z dnia 24 sierpnia 2001 r. o czasie pracy kierowców (Dz. U. Nr 123, poz. 1354) oraz rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 3 lipca 2002 r. w sprawie wysokości kar pieniężnych w transporcie drogowym (Dz. U. Nr 115, poz. 999). P. w K. S.A. wniosło odwołanie od tej decyzji do Głównego Inspektora Transportu Drogowego. W odwołaniu wskazano, że kierowca P. S. w dniu [...] maja 2003 r. miał dzień wolny od pracy, a więc za ten dzień nie mógł posiadać wykresówki. Art. 15 ustawy z dnia 24 sierpnia 2001 r. o czasie pracy kierowców nie wprowadza natomiast obowiązku dokumentowania przerw w pracy z powodu urlopu, choroby i dni wolnych. Podkreślono przy tym, że Spółka zwracała się wcześniej pismem z dnia [...] sierpnia 2002 r. do Wojewódzkiego Inspektora Transportu drogowego w R. oraz Komendy Miejskiej Policji w K. o wyjaśnienie tej kwestii i w odpowiedzi wyjaśniono, że za dni, w których kierowca nie prowadził pojazdu nie będzie on posiadał wykresówek, nie wskazując jednocześnie obowiązku dokumentowania braku wykresówek za dni, w których kierowca nie wykonuje pracy (do odwołania załączono kserokopie tych pism). Główny Inspektor Transportu Drogowego decyzją z dnia [...] października 2005 r. uchylił zaskarżoną decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Transportu Drogowego w całości i nałożył na skarżącą Spółkę karę pieniężną 200 zł na podstawie lp.1.11.11. ust. 1 lit. b załącznika do ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym. W podstawie prawnej decyzji organ powołał się na art. 14 ust. 1 i art. 15 ust. 7 Rozporządzenia Rady (EWG) Nr 3821/85 w sprawie urządzeń rejestrujących stosowanych w transporcie drogowym, art. 1 pkt 3 Rozporządzenia Rady (EWG) Nr 3820/85 w sprawie harmonizacji niektórych przepisów socjalnych odnoszących się do transportu drogowego oraz art. 31 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o czasie pracy kierowców (Dz. U. 92, poz. 879). W uzasadnieniu decyzji wskazano, że kierowca w chwili kontroli nie okazał wykresówki z dnia [...] maja 2003 r., ani żadnego dokumentu potwierdzajacego fakt nieprowadzenia pojazdu w tym dniu. Obowiązujące przepisy nakładają natomiast obowiązek udokumentowania faktu nieprowadzenia pojazdu. Zgodnie z kolei z orzecznictwem Naczelnego Sądu Administracyjnego organ odwoławczy musi uwzględnić zmiany stanu prawnego oraz powinien dokonać zmian przepisów prawa na podstawie których orzeka, a także zobowiązany jest do zmiany wysokości kar za poszczególne naruszenia. Na potwierdzenie tego stanowiska organ przywołał wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego II SA 2057/01. W skardze wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie pełnomocnik skarżącej Spółki zarzucił organowi naruszenie przepisów prawa materialnego poprzez dokonanie rozstrzygnięcia w oparciu o art. 31 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o czasie pracy kierowców, który nie obowiązywał w chwili zdarzenia będącego przedmiotem niniejszej sprawy oraz pominięcie i błędną wykładnię art. 15 ustawy z dnia 24 sierpnia 2001 r. o czasie pracy kierowców, w brzmieniu obowiązującym w chwili kontroli. W uzasadnieniu skargi wskazał, że w świetle przepisu art. 15 ustawy z dnia 24 sierpnia 2001 r. o czasie pracy kierowców nie istniał w chwili kontroli obowiązek posiadania przez kierowcę zaświadczenia potwierdzającego fakt nieprowadzenia pojazdu w poprzednich dniach. Główny Inspektor Transportu Drogowego w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie podtrzymując argumentację przedstawioną w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Sądy administracyjne powołane są do badania legalności, czyli zgodności zaskarżonych decyzji lub postanowień z przepisami prawa materialnego i przepisami postępowania, według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie wydania decyzji lub postanowienia. Sąd administracyjny nie bada natomiast celowości, czy też słuszności zaskarżonego aktu. W ocenie Sądu skarga w niniejszej sprawie zasługuje na uwzględnienie, gdyż zaskarżona decyzja Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] października 2005 r. została wydana z naruszeniem prawa mającym wpływ na prawidłowość dokonanego przez ten organ rozstrzygnięcia. Art. 15 ustawy z dnia 24 sierpnia 2001 r. o czasie pracy kierowców, w wersji obowiązującej w dacie kontroli stanowił, że kierowca, na żądanie osoby uprawnionej do przeprowadzenia kontroli, przedstawia zapisy z przyrządu kontrolnego za bieżący tydzień i za ostatni dzień poprzedniego tygodnia, w którym prowadził pojazd. Przepis ten nie nakładał więc obowiązku przedstawiania przez kierowcę zaświadczenia potwierdzającego fakt nieprowadzenia pojazdu, w którymś z tych dni. Dopiero z dniem [...] września 2003 r., a więc już po dacie kontroli, weszła w życie zmieniona treść art. 15 w/w ustawy. Zgodnie z nowym brzmieniem tego przepisu kierowca na żądanie osoby zobowiązanej do przeprowadzenia kontroli przedstawia zapisy z przyrządu kontrolnego oraz kart drogowych za bieżący tydzień i za ostatni dzień poprzedniego tygodnia, w którym prowadził pojazd, a za dzień, w którym pojazdu nie prowadził, zaświadczenie potwierdzające fakt nieprowadzenia pojazdu. W dacie orzekania przez organ II instancji w tej sprawie nastąpiła kolejna zmiana stanu prawnego, gdyż w tym czasie obowiązywała już ustawa z dnia 16 kwietnia 2004 r. o czasie pracy kierowców ( Dz. U. Nr 92, poz. 879), a wraz z nią rozporządzenie Rady (EWG) Nr 3821/85 z dnia 20 grudnia 1985 r. w sprawie urządzeń rejestrujących stosowanych w transporcie drogowym. Art. 15 ust. 7 rozporządzenia Rady (EWG) Nr 3821/85 z dnia 20 grudnia 1985 r. stanowi, że na żądanie upoważnionego funkcjonariusza służb kontrolnych kierowca zobowiązany jest okazać wykresówki za bieżący tydzień i w każdym przypadku za ostatni dzień poprzedniego tygodnia, w którym kierował pojazdem. Kierowca, który w określonych dniach nie prowadził pojazdu albo prowadził pojazd, do którego nie mają zastosowania przepisy rozporządzenia nr 3820/85/EWG, na żądanie osoby uprawnionej do przeprowadzenia kontroli przedstawia natomiast, zgodnie z art. 31 ust. 1 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o czasie pracy kierowców zaświadczenie, które powinno zawierać w szczególności następujące dane: imię i nazwisko kierowcy, okres, którego dotyczy, wskazanie przyczyny nieposiadania wykresówek, o których mowa w art. 15 ust. 7 rozporządzenia nr 3821/85/EWG, miejsce i data wystawienia, podpis pracodawcy. Analiza powołanych wyżej przepisów prowadzi więc do wniosku, że obowiązek posiadania przez kierowcę zaświadczenia potwierdzającego fakt nieprowadzenia pojazdu w określonych dniach został wprowadzony ustawowo dopiero od dnia 28 września 2003 r. Obowiązek ten nie wynikał natomiast z treści art. 15 ustawy z dnia 24 sierpnia 2001 r. o czasie pracy kierowców obowiązującego w dacie kontroli. Obowiązujące w dacie kontroli oraz orzekania przez organ I instancji w niniejszej sprawie rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 3 lipca 2002 r. w sprawie wysokości kar pieniężnych w transporcie drogowym (Dz. U. Nr 115, poz. 999) także nie przewidywało kary za nieokazanie dokumentu potwierdzającego fakt nieprowadzenia pojazdu, lecz jedynie karę za nieokazanie wykresówek z urządzenia rejestrującego samoczynnie prędkość jazdy i postoju za bieżący tydzień i za ostatni dzień poprzedniego tygodnia, w którym kierowca prowadził pojazd. Zgodnie wprawdzie z zasadą wyprowadzoną w orzecznictwie z art. 6 i art. 138 kpa, organ administracji publicznej wydając decyzję administracyjną, stosuje przepisy prawa materialnego obowiązujące w dniu wydania decyzji (wyrok NSA z dnia 7 lipca 1988 r. IV SA 451/88, GAP 1988, nr 22, s. 43; wyrok NSA z dnia 7 września 1994 r. III SA 1111/93, ONSA 1995, nr 3, poz. 120; wyrok NSA z dnia 24 lutego 1992 r. II SA 49/92, niepublikowany), jednakże z uwzględnieniem koniecznych wyjątków. Powyższa zasada nie budzi wątpliwości w świetle konstytucyjnych zasad demokratycznego państwa prawnego i praworządności (art. 2 i 7 Konstytucji RP) w sytuacji, kiedy pomiędzy datą nawiązania stosunku administracyjnoprawnego, a datą wydania decyzji, nie miały miejsca zmiany przepisów prawa. Natomiast, jeżeli zdarzenie prawne miało miejsce pod rządami innych przepisów prawnych, niż te które obowiązują w dacie wydania decyzji administracyjnej w tej sprawie, w przypadku braku przepisów przejściowych, powstają wymagające rozstrzygnięcia wątpliwości interpretacyjne co do tego, jakie przepisy prawa materialnego powinny mieć zastosowanie w sprawie. W tezie wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego – Ośrodek Zamiejscowy we Wrocławiu z dnia 28 września 1999 r. I SA/Wr 926/98 (OSP z 2000 r., nr 5, poz.83) zwrócono uwagę na zasadę uzależniającą to, jakie należy stosować przepisy od tego, czy w sprawie ma być wydana decyzja konstytutywna, czy też deklaratoryjna. W przypadku decyzji konstytutywnych –kształtujących stosunek administracyjnoprawny w chwili ich wydania, należy stosować przepisy obowiązujące w tej właśnie chwili (przepisy nowe), a w przypadku decyzji deklaratoryjnych – stwierdzających ukształtowanie się stosunku administracyjnoprawnego z mocy samego prawa we wcześniejszym okresie, stosować należy przepisy obowiązujące w chwili konkretyzacji tego stosunku, na mocy których doszło do powstania stosunku prawnego (przepisy poprzednie). W niniejszej sprawie stosunek administracyjnoprawny pomiędzy skarżącą Spółką a organem administracji publicznej nawiązał się w dacie kontroli drogowej, ponieważ ten moment wyznaczał treść obowiązku administracyjnoprawnego strony. Decyzja administracyjna miała natomiast tylko potwierdzać ten obowiązek. W sytuacji natomiast, gdy obowiązek posiadania przez kierowcę zaświadczenia potwierdzającego fakt nieprowadzenia pojazdu w określonych dniach w dacie kontroli nie istniał nie było podstawy prawnej do wydania przez organ I instancji decyzji administracyjnej nakładającej karę pieniężną za naruszenie tego obowiązku. Organ administracji II instancji orzekając w niniejszej sprawie na podstawie nowych przepisów, które weszły w życie z dniem 1 maja 2004 r. naruszył natomiast zasadę lex retro non agit, która stanowi jeden z elementów zasady demokratycznego państwa prawnego, wyrażanej w art. 2 Konstytucji RP, a także zasadę zaufania obywateli do państwa i stanowionego przezeń prawa. Doszło bowiem, w efekcie zastosowania nowych przepisów, do nałożenia na stronę skarżącą kary pieniężnej za naruszenie obowiązku, który nie był penalizowany w dacie kontroli. W świetle przepisów obowiązujących w dacie kontroli nie było podstaw do nałożenia kary pieniężnej, w stanie faktycznym ustalonym przez organ w niniejszej sprawie. Mając powyższe na uwadze Sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i art. 152 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz U z 2002 r. Nr 153, poz 1270 z późn. zm.), orzekł jak w sentencji wyroku.