VI SA/Wa 1417/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Sławomir Kozik (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Agnieszka Łąpieś-Rosińska Sędzia WSA Danuta Szydłowska Protokolant st. sekr. sąd. Karolina Pilecka po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 10 grudnia 2014 r. sprawy ze skargi O. Sp. z o.o. Spółka komandytowa z siedzibą w [...] na decyzję Prezesa Narodowego Funduszu Zdrowia z dnia [...] lutego 2014 r. nr [...] w przedmiocie rozstrzygnięcia konkursu ofert oddala skargę Przedmiotem skargi wniesionej przez O. Spółka z o.o. Sp. k. z siedzibą w K. (dalej: "Spółka", "Strona", "Skarżący"), jest decyzja z [...] lutego 2014 r., Prezesa Narodowego Funduszu Zdrowia (dalej: "Prezes NFZ"), Nr [...], wydana na podstawie art. 154 ust. 6 ustawy z dnia 27 sierpnia 2004 r. o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych (Dz. U. z 2008 r. Nr 164, poz. 1027 ze zm., dalej: "ustawa o świadczeniach"), w związku z art. 5 ustawy z dnia 11 października 2013 r. o zmianie ustawy o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. poz. 1290) oraz art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r., poz. 267 z późn. zm., dalej K.p.a.), uchylająca decyzję Dyrektora [...] Oddziału Wojewódzkiego Narodowego Funduszu Zdrowia z dnia [...] marca 2011 r. nr [...] oddalającą odwołanie od rozstrzygnięcia konkursu ofert na zawieranie umów o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej [...] Oddział Wojewódzki Narodowego Funduszu Zdrowia (dalej: "[...]OW NFZ") ogłosił konkurs ofert o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej w okresie od [...] marca 2011 r. do [...] grudnia 2013 r. na obszarze: [...] - [...] w rodzaju: Podstawowa Opieka Zdrowotna, w zakresie: świadczenia nocnej i świątecznej opieki zdrowotnej na obszarze zabezpieczenia do 50 000 osób - ryczałt miesięczny. Do postępowania zostały złożone 2 oferty. W części jawnej postępowania komisja konkursowa zgodnie z art. 142 ust. 2 pkt. 1 ustawy o świadczeniach stwierdziła prawidłowość ogłoszenia konkursu oraz liczbę złożonych ofert. W wyniku przeprowadzenia części jawnej konkursu, [...] lutego 2011 r. komisja konkursowa przyjęła do dalszego postępowania 2 oferty. Przeprowadzono kontrole u obu oferentów. Następnie, komisja konkursowa, na podstawie art. 142 ust. 6 ustawy o świadczeniach, przeprowadziła negocjacje z oferentami zakwalifikowanymi do części niejawnej postępowania. W wyniku uszeregowania ofert w kolejności wynikającej z łącznej liczby punktów oceny, komisja konkursowa dokonała wyboru oferty Spółki. Wobec powyższego drugi oferent, Samodzielny Publiczny Zespół Opieki Zdrowotnej w P., [...] marca 2011 r. wniósł do Dyrektora [...]OW NFZ odwołanie od rozstrzygnięcia konkursu ofert. W uzasadnieniu przedmiotowego odwołania podniesiono, że komisja konkursowa w ocenie oferty złożonej w przedmiotowym postępowaniu przez wybranego świadczeniodawcę nie wzięła pod uwagę warunków lokalowych w jakich są one świadczone. Dyrektor [...]OW NFZ, w decyzji z [...] marca 2011 r., nr [...], oddalającej odwołanie podniósł, że oferta Samodzielnego Publicznego Zespołu Opieki Zdrowotnej w P. nie została wybrana w związku z rozbieżnym stanowiskiem podczas negocjacji oraz wynikiem uzyskanym w rankingu końcowym ofert. Od powyższej decyzji, oferent ten złożył, pismem z [...] marca 2011 r., odwołanie do Prezesa NFZ. Prezesa NFZ uchylił decyzję I instancji, decyzją z [...] sierpnia 2011 r. Na powyższą decyzję, Spółka wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, wnosząc m.in. o dopuszczenie jej do udziału w postępowaniu w charakterze strony. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 20 lutego 2012 r., sygn. akt VI SA/Wa 2100/11, uchylił decyzję Prezesa NFZ z [...] sierpnia 2011 r. wskazując, że Spółka wygrała przedmiotowy konkurs ofert, zaś na skutek uwzględnienia przez Prezesa NFZ odwołania, utraciła prawo zawarcia umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej. Stąd Spółka miała interes prawny, a więc również status strony w postępowaniu odwoławczym. Prezes NFZ, rozpoznając ponownie sprawę poinformował Spółkę, pismem z [...] lutego 2014 r., o prawie do wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań. Spółka skorzystała z powyższej możliwości [...] lutego 2014 r. oświadczając, iż zapoznała się z przedstawioną dokumentacją. Odnosząc się następnie do zarzutu Samodzielnego Publicznego Zespołu Opieki Zdrowotnej w P., iż komisja konkursowa nie wzięła pod uwagę warunków lokalowych w jakich miałyby być udzielane przedmiotowe świadczenia, należy podnieść, że zgodnie z treścią niniejszego odwołania od rozstrzygnięcia przedmiotowego konkursu ofert, pomieszczenia wynajmowane przez Spółkę, miały być równocześnie wykorzystywane przez podmiot wynajmujący, czyli Samodzielny Publiczny Zespół Opieki Zdrowotnej w P., w godzinach od 7-ej do 7.30 rano. Nadto Samodzielny Publiczny Zespół Opieki Zdrowotnej w P., poinformował o wypowiedzeniu Spółce umów związanych z udzielaniem świadczeń opieki zdrowotnej, tj. "(...) Umowa na świadczenia usług medycznych wygasa z dniem [...] marca 2011 r., umowa na najem części lokalu użytkowego wygasa z dniem [...] maja 2011 roku (...)". Również w odwołaniu do Prezesa NFZ, z [...] marca 2011 r., od decyzji Dyrektora [...]O W NFZ, Samodzielny Publiczny Zespół Opieki Zdrowotnej w P. podniósł, iż "(...) N. od S. w P. wynajmuje dwa gabinety lekarskie o łącznej powierzchni 25,5 m , w których od godz. 7.30 przyjmuje lekarz ambulatoryjnej opieki specjalistycznej S. w P.. Zatem udzielenie przez Spółkę świadczeń zdrowotnych w zakresie nocna i świąteczna opieka zdrowotna w godz. od 18.00 do 8.00 rano jest całkowicie niemożliwe (...)". Organ stwierdził zatem, że decyzja Dyrektora [...]OW NFZ z [...] marca 2011 r., Nr [...], nie uwzględniała ustaleń orzeczenia WSA z dnia 20 lutego 2012 r. Stwierdził nadto, iż Dyrektor [...]OW NFZ nie odniósł się w żaden sposób do podniesionej przez Odwołującego, kwestii dostępności pomieszczeń przeznaczonych do udzielania świadczeń w zakresie nocnej i świątecznej opieki zdrowotnej. W związku z powyższym organ uznał decyzję I instancji za dotknięta istotną wadą prawną. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 26 marca 2014 r., na decyzję Prezesa NFZ z [...] lutego 2014 r., Skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji, uchylenie rygoru natychmiastowej wykonalności tej decyzji oraz o zasądzenie od Prezesa NFZ na rzecz Skarżącego zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych, zarzucając decyzji naruszenie art. 154 ust.1 i art. 152 ust. 1 ustawy o świadczeniach. Skarżący podniósł w skardze, że w zaskarżonej decyzji wskazano, iż oprócz dyspozycji Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie zawartych w uzasadnieniu wyroku VI SA/Wa 2100/11, organ I instancji ma również odnieść się do kwestii dostępności pomieszczeń niezbędnych dla realizacji świadczeń zdrowotnych. Takie wskazanie okoliczności jakie należy rozstrzygnąć przy ponownym rozpatrzeniu sprawy stanowi naruszenie postanowień art. 154 ust.1 i art. 152 ust 1 ustawy o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych. Stanowisko to wynika z ugruntowanej już zarówno w orzecznictwie jak i praktyce postępowania Prezesa NFZ, choćby z pierwszej decyzji Prezesa NFZ z [...] sierpnia 2011 r., uchylającej decyzję I instancji. Skarżący zacytował stwierdzenie Prezesa NFZ zawarte w tej decyzji: "(...) organy obu instancji nie prowadzą ponownie postępowania w sprawie zawarcia umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej, lecz rozpoznają sprawę w odniesieniu (...) konkretnych czynności. Nie powielają, zatem czynności zarezerwowanych przez ustawę dla komisji powoływanej przez dyrektora oddziału wojewódzkiego Funduszu. Organy obu instancji zobowiązane są zbadać, czy rozstrzygnięcie postępowania dokonane przez komisję zostało podjęte z naruszeniem zasad postępowania i czy w skutek tego doszło do naruszenia interesu prawnego odwołującego. (...). Odnosząc się, do uwagi dotyczącej warunków, w jakich wybrany podmiot udziela świadczeń zdrowotnych należy zauważyć, że po zakończeniu postępowania konkursowego, zgodnie z przepisem § 64 ust. 1 pkt 1, 2 ustawy o świadczeniach (....) Podmiot zobowiązany do finansowania świadczeń opieki zdrowotnej ze środków publicznych może przeprowadzić kontrolę udzielania świadczeń świadczeniobiorcom, a w szczególności kontrolę: 1) organizacji i sposobu udzielania świadczeń opieki zdrowotnej oraz ich dostępności, 2) udzielania świadczeń opieki zdrożnej pod względem zgodności z wymaganiami określonymi w umowie o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej (...)". Zdaniem Skarżącego, w świetle powyższego jak i brzmienia art. 138 § 2 zd. 1 K.p.a., zgodnie z którym "Organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie", , naruszenie przepisów postępowania na obecnym jego etapie nie uzasadnia konieczności przekazywania sprawy do ponownego rozpoznania. Jak wskazał Skarżący, nie ma nie tylko konieczności badania kwestii na jaką obecnie wskazuje Prezes NFZ, ale nie ma przede wszystkim takiej prawnej możliwości. Organ I instancji nie może bowiem zajmować się kwestią odnoszącą się do spełniania wymogu posiadania (czy dysponowania) miejscem do udzielania świadczeń. To należało do zadań komisji konkursowej. To że po przegranym postępowaniu konkursowym umowa najmu została wypowiedziana przez bezpośredniego i jedynego konkurenta w tym postępowaniu, niczego nie zmienia. Samo wypowiedzenie nie skutkuje bowiem jeszcze wyzuciem z posiadania. W odpowiedzi na skargę Prezes NFZ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W świetle powołanych przepisów, Wojewódzki Sąd Administracyjny w zakresie swojej właściwości ocenia zaskarżoną decyzję administracyjną z punktu widzenia jej zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego, według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie wydania tej decyzji. Analizując sprawę pod kątem powyższych kryteriów, Sąd uznał, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie, albowiem zaskarżona decyzja nie narusza prawa. Ustawa z dnia 27 sierpnia 2004 r. o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych, powierza organom Narodowego Funduszu Zdrowia określenie warunków udzielania świadczeń opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych, a także sprawowania nadzoru i kontroli nad finansowaniem i realizacją tych świadczeń. Stanowi ponadto, podstawę dla określenia zadań w zakresie zapewnienia równego dostępu do świadczeń opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych. Realizacja ustawowych obowiązków organów Narodowego Funduszu Zdrowia we wskazanych obszarach skonkretyzowana została przede wszystkim w dziale VI ustawy zatytułowanym "Postępowanie w sprawie zawarcia umów ze świadczeniodawcami". Określenie w tym rozdziale trybu postępowania i zasad postępowania w sprawie udzielania świadczeń zdrowotnych służy wypełnieniu przez Narodowy Fundusz Zdrowia celów postawionych przez ustawodawcę, a zakreślonych przez art. 68 ust. 1 i 2 Konstytucji. Postępowanie w sprawie zawarcia umów ze świadczeniodawcami co do zasady jest dwufazowe. Tym niemniej, konkurs ofert w sprawie udzielania świadczeń opieki zdrowotnej, jeśli żaden z uczestników postępowania nie korzysta ze środka wymienionego w art. 154 ust. 1 ustawy, zasadniczo kończy całość postępowania. Jeśli jednak którykolwiek z uczestników postępowania (świadczeniodawców) złoży odwołanie, rozpoczyna się faza administracyjna. W wyroku z 15 listopada 2006 r. Naczelny Sąd Administracyjny, sygn. akt II GSK 186/06 podkreślił, iż postępowanie w sprawie zawarcia umów ze świadczeniodawcami, prowadzone na podstawie ustawy o świadczeniach nie jest postępowaniem administracyjnym w rozumieniu przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego. Sprawa o zawarcie umowy o udzielanie świadczeń staje się sprawą administracyjną dopiero z chwilą złożenia przez świadczeniodawcę w trybie art. 154 tej ustawy odwołania do Prezesa Narodowego Funduszu Zdrowia od rozstrzygnięcia postępowania w sprawie zawarcia umowy. Przyjąć zatem należy, że odwołanie dotyczące rozstrzygnięcia postępowania, składane na podstawie art. 154 ust. 1 ustawy, otwiera postępowanie administracyjne, do którego zastosowanie mają przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego w zakresie nie wyłączonym przez przepisy ustawy. Z tego powodu znaczenie odwołania, o którym mowa wyżej, oceniać należy w kategoriach wniosku rozpoczynającego postępowanie administracyjne. Jak stanowi art. 152 ust. 1 ustawy świadczeniodawcom, których interes prawny doznał uszczerbku w wyniku naruszenia przez Narodowy Fundusz Zdrowia zasad przeprowadzania postępowania w sprawie zawarcia umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej, przysługują środki odwoławcze i skarga na zasadach określonych w art. 153 i art. 154 ustawy. Zasady, o których mowa w cytowanym przepisie, to wynikające z art. 134 równe traktowanie wszystkich świadczeniodawców, zachowanie podczas postępowania uczciwej konkurencji, porównywanie ofert według kryteriów wskazanych w art. 148, a także reguły wyboru oferty lub większej liczby ofert, które zapewniają ciągłość udzielania świadczeń, ich kompleksowość, dostępność oraz przedstawiających najkorzystniejszy bilans ceny w odniesieniu do przedmiotu zamówienia (art. 142 ust. 5 pkt 1 ustawy). Z treści art. 152 ust. 1 ustawy o świadczeniach wynika zatem, że środki odwoławcze (a w następstwie skarga do sądu administracyjnego), o których mowa w art. 153 i art. 154 ustawy przysługują wówczas, gdy interes prawny świadczeniobiorcy biorącego udział w postępowaniu doznał uszczerbku w wyniku naruszenia przez Narodowy Fundusz Zdrowia zasad przeprowadzania postępowania w sprawie zawarcia umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej. Celem procedury uruchamianej na wniosek – odwołanie (art. 154 ust. 1 ustawy), jest weryfikacja w postępowaniu administracyjnym, czy we wcześniejszej nieadministracyjnej fazie postępowania w sprawie zawarcia umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej nie doznał uszczerbku interes prawny podmiotu powołującego się na naruszenie zasad postępowania. Do uszczerbku interesu prawnego uczestnika postępowania w procedurze zawierania umów o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej dojść może wówczas, gdy naruszenie zasad postępowania, tj. konkretnego przepisu prawa przez podmiot prowadzący postępowanie, ma wpływ na ocenę możliwości zawarcia umowy o świadczenie takich usług. Takie ujęcie uszczerbku interesu prawnego w postępowaniu zawarcia umów o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej obliguje organ do zbadania okoliczności podnoszonych w odwołaniu, a następnie ocena, czy i w jakim zakresie naruszenie to realnie spowodowało doznanie takiego uszczerbku. W postępowaniu administracyjnym dojść zatem musi do zbadania wszelkich okoliczności związanych z punktacją (lub jej brakiem) będącą skutkiem ocen dokonywanych w odniesieniu do poszczególnych wymagań stawianych w ogłoszeniu. Oczywiście, odwołanie dotyczy całego rozstrzygnięcia o wyborze świadczeniodawcy i jak wskazuje się w orzecznictwie, nie ma podstaw do ograniczenia tego środka zaskarżenia wyłącznie do sprawy wnoszącego odwołanie. Nie jest bowiem możliwe skontrolowanie respektowania zasady równego traktowania przy ustalaniu rankingu świadczeniodawców wyłącznie na podstawie weryfikacji oceny oferty odwołującego się dokonanej pod względem zgodności z wymaganiami stawianymi świadczeniodawcom. Narusza bowiem tę zasadę również prawidłowa ocena oferty odwołującego się w sytuacji, gdy ocena któregokolwiek z jego konkurentów wyżej uplasowanego w rankingu, została bezpodstawnie zawyżona (tak wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 6 marca 2013 r. sygn. akt 1163/12). W przedmiotowej sprawie, w ocenie Sądu, zarzuty podniesione w odwołaniu od rozstrzygnięcia komisji jak i w dowołaniu od decyzji I instancji, odnoszące się do okoliczności, że w ocenie oferty złożonej przez wybranego świadczeniodawcę nie wzięto pod uwagę warunków lokalowych w jakich są one świadczone, mogą mieć znaczenie dla wyniku oceny oferty tego świadczeniodawcy. W szczególności okoliczność, iż w gabinetach wynajmowanych przez Skarżącego od wnoszącego odwołanie, od godz. 7.30 przyjmuje lekarz ambulatoryjnej opieki specjalistycznej wnoszącego odwołanie, przez co udzielenie przez Skarżącego świadczeń zdrowotnych w zakresie nocna i świąteczna opieka zdrowotna w godz. od 18.00 do 8.00 rano, byłoby niemożliwe, mogłaby mieć wpływ na ocenę oferty Skarżącego, a w konsekwencji na zachowanie zasady równości wobec obu świadczeniodawców biorących udział w przedmiotowym konkursie ofert. Jak już wyżej wskazano, odwołanie składane na podstawie art. 154 ust. 1 ustawy o świadczeniach, otwiera dwuinstancyjne postępowanie administracyjne, do którego zastosowanie mają przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego, w zakresie niewyłączonym przez przepisy ustawy, a które pełni funkcję postępowania kontrolnego w stosunku do postępowania w sprawie zawarcia umowy o udzielenie świadczeń opieki zdrowotnej. W szczególności z treści art. 154 ustawy o świadczeniach, dotyczącego odwołania, nie można wywieść jakichkolwiek przesłanek uzasadniających stwierdzenie, że w powyższym postępowanie administracyjnym występują odstępstwa od ogólnych zasad K.p.a., zwłaszcza, że organy prowadzące to postępowanie nie są objęte obowiązkami wynikającymi m.in. z art. 7 i art. 77 § 1 K.p.a. Organ I instancji zobligowany zasadą prawdy obiektywnej, wobec zarzutów podjętych w odwołaniu od rozstrzygnięcia komisji konkursowej powinien był zatem przeprowadzić stosowne postępowanie wyjaśniające, mające na celu ustalenie prawidłowości rozstrzygnięcia spornego konkursu ofert. W tych okolicznościach, zdaniem Sądu, zaskarżone rozstrzygnięcie Prezesa NFZ, nie narusza art. 154 ust. 1 oraz art. 152 ust. 1 ustawy o świadczeniach, jak i przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego. Wobec powyższego, Wojewódzki Sąd Administracyjny, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.), orzekł jak w sentencji wyroku.