VI SA/Wa 142/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Grażyna Śliwińska Sędziowie Sędzia WSA Ewa Marcinkowska (spr.) Sędzia WSA Danuta Szydłowska Protokolant Monika Staniszewska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 7 kwietnia 2009 r. sprawy ze skargi A. W. i A.W. na decyzję Komendanta Policji z dnia [...] listopada 2008 r. nr [...] w przedmiocie kary pieniężnej oddala skargę W dniu [...] września 2007 r., w W. przy ul. S. zatrzymano do kontroli drogowej pojazd marki [...] o numerze rejestracyjnym [...], którego kierującym był A. S. Pojazd posiadał na bokach oznakowanie o treści "[...]". Na dachu pojazdu znajdowało się urządzenie techniczne, na którym widniał napis: "[...]". W pojeździe zamontowany był taksometr fiskalny marki [...], nr fabr. [...], którego użytkownikami byli przedsiębiorcy A. W., A. W. wspólnicy spółki cywilnej "[...]" s.c. Kierujący pojazdem okazał do kontroli dokumenty kierowcy i pojazdu, wypis nr [...] z licencji nr [...], wydanej spółce cywilnej W. s.c., świadectwo legalizacji ponownej taksometru zainstalowanego w pojeździe, wykaz opłat za świadczone usługi, z pieczątką ww. spółki cywilnej, zaświadczenie wydane A. S. dotyczące prawa do poruszania się kontrolowanym pojazdem oraz do wystawiania faktur w imieniu spółki związane z przewozem osób. Podczas kontroli została sporządzona dokumentacja fotograficzna. W protokole kontroli stwierdzono trzy naruszenia ustawy o transporcie drogowym określone w art. 18 ust. 5 pkt a, b, c ustawy polegające na wykonywaniu przewozów okazjonalnych w krajowym transporcie drogowym pojazdem przeznaczonym konstrukcyjnie do przewozu nie więcej niż 9 osób łącznie z kierowcą z naruszeniem zakazu: 1. umieszczenia lub używania w pojeździe taksometru, 2. umieszczania na pojeździe oznaczeń z nazwą, adresem oraz telefonem przedsiębiorcy, 3. umieszczania na dachu pojazdu lamp lub innych urządzeń technicznych. Przesłuchany w charakterze świadka A. S. zeznał, że od czerwca 2006 r. posiada umowę o współpracy z firmą W. s.c. A. W., A.W., a jego działalność polega na świadczeniu usług na rzecz ww. firmy w postaci przewozu osób. Jednocześnie stwierdził, że pojazd, oznaczenia, taksometr i radio są własnością tej firmy oraz, że z Urzędem Skarbowym oraz z ZUS-em rozlicza się osobiście. W związku z przeprowadzoną kontrolą drogową, Komendant Rejonowy Policji [...] w dniu [...] października 2007 r., wszczął postępowanie administracyjne. Strona w odpowiedzi na zawiadomienie o wszczęciu wobec niej postępowania w piśmie z dnia [...] listopada 2007 r., uznała za zasadne umorzenie postępowania oraz podniosła niezgodność przepisów ustawy o transporcie drogowym z Konstytucją. Podkreśliła, iż zakazy określone w art. 18 ust. 5 przedmiotowej ustawy nie powinny być odnoszone do przedsiębiorcy, prowadzącego działalność w zakresie przewozu drogowego osób profesjonalnie, na podstawie licencji. Mogą one natomiast dotyczyć tych przedsiębiorców, którzy wykonują przewozy okazjonalne zarobkowo jako działalność "uboczną", w stosunku do swej podstawowej działalności. Ponadto strona wyjaśniła, że umieszczony na pojeździe numer telefonu i nazwa, dotyczą pośrednika, który pośredniczy w zawieraniu umów między pasażerem, a przewoźnikiem, a kojarzenie ich z przesłankami z art. 18 ust. 5 jest bezzasadne. Wyposażenie samochodu w taksometr miało zaś na celu, umożliwienie wzajemnych rozliczeń pomiędzy właścicielem licencji czyli W. s.c. A. W., A. W., a świadczącym usługi na podstawie zawartej z nim umowy określonej w art. 3531 Kodeksu Cywilnego. Z kolei zakaz "umieszczania na dachu lamp lub innych urządzeń technicznych" według strony był bezprzedmiotowy z uwagi na użycie w ustawie niedookreślonego zwrotu "urządzenie techniczne". W podsumowaniu pisma stwierdzono, że zakazy wprowadzone przepisami art. 18 ust. 5 ustawy o transporcie drogowym mogą zostać uznane za sprzeczne z Konstytucją, pozostają bowiem w kolizji z zasadami wynikającymi z ustawy z dnia 2 lipca 2004 r. o swobodzie działalności gospodarczej, kolidują z przyjętymi w prawie Unii Europejskiej zakazami podejmowania działań ograniczających podaż usług transportowych oraz różnicowania warunków działania przewoźników świadczących usługi równoważne. Decyzją z dnia [...] sierpnia 2008 r. nr [...] Komendant Rejonowy Policji [...] nałożył na A. W. i A. W. wspólników spółki cywilnej W. s.c. karę pieniężną w kwocie 15 000 złotych, wobec stwierdzenia wykonywania przewozów okazjonalnych w krajowym transporcie drogowym pojazdem przeznaczonym konstrukcyjnie do przewozu nie więcej niż 9 osób łącznie z kierowcą z naruszeniem zakazu: 1. umieszczenia i używania w pojeździe taksometru, 2. umieszczania na pojeździe oznaczeń z nazwą, adresem oraz telefonem przedsiębiorcy, 3. umieszczania na dachu pojazdu lamp lub innych urządzeń technicznych. Podstawę rozstrzygnięcia stanowił art. 92 ust. 1 i ust. 4 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym (Dz. U. z 2007, Nr 125, poz. 874) oraz lp. 2.9 lit. 1-3 załącznika do tej ustawy. W uzasadnieniu decyzji organ podkreślił, iż samo złożenie skargi konstytucyjnej nie jest okolicznością przemawiającą za umorzeniem postępowania z uwagi na brak jej rozstrzygnięcia. Odnosząc się do stwierdzonych naruszeń wyjaśnił, iż pomimo braku sprecyzowano pojęcia transportu drogowego taksówką, w orzecznictwie wielokrotnie definiowano ten rodzaj działalności. Na podstawie zgromadzonych materiałów postępowania organ uznał zatem, że rodzaj prowadzonej działalności przez W. s.c. A. W., A. W. nie odbiegał od wskazanych w orzecznictwie definicji. Według organu, nie jest słuszny pogląd strony, mówiący o tym, że na podstawie definicji przewozów okazjonalnych, przewozy taksówkowe również do takich należą. Jak wynikało bowiem z materiałów postępowania, przedsiębiorcy A. W., A. W. poprzez umieszczenie na urządzeniu zamontowanym na dachu pojazdu, napisu "taxi", numeru telefonu "[...]" oraz w wyniku ujęcia w cenniku określenia "taksówka", a także zamontowanie taksometru, podjęli działania mające na celu wzbudzenie u klientów poczucia korzystania z licencjonowanego podmiotu świadczącego usługi transportowe taxi. W ocenie organu, oświadczenie strony nie zasługiwało na uwzględnienie, ponieważ faktycznym podmiotem realizującym transport drogowy byli przedsiębiorcy A. W., A. W. W. s.c., równocześnie będący dysponentem wskazanego telefonu, a taka praktyka ma na celu omijanie przepisów ustawy o transporcie drogowym. A. W. i A. W. wspólnicy spółki cywilnej W. s.c. wnieśli odwołanie od tej decyzji, domagając się jej uchylenia, ewentualnie zawieszenia postępowania w sprawie. W ich ocenie decyzja organu I instancji została wydana z naruszeniem art. 77 k.p.a., gdyż organ nie zebrał i należycie nie rozpatrzył materiału dowodowego. Ponadto, organ błędnie uznał za taksówkę pojazd kontrolowany w dniu [...] września 2007 r., gdyż samochód ten musiałby posiadać oznaczenia charakterystyczne dla taksówki. Według skarżących, nie był to transport drogowy taksówką, a legalna działalność gospodarcza w zakresie transportu drogowego w oparciu o udzieloną licencję. Nie była to, jak twierdzi Komendant, "praktyka mająca na celu omijanie ustawy", a wykonywanie działalności zgodnie ustawą i licencją. W odniesieniu do zarzutu naruszenia ustawy w postaci stosowania taksometru strona wskazała, iż w przedmiotowej sprawie nie mamy do czynienia z taksometrem a drogomierzem - dalmierzem połączonym z kasą fiskalną. Kasa fiskalna przeliczała drogę i czas przez właściwe stawki opłat i sumowała to jako należność, ewentualnie wyliczała należny podatek VAT. Z kolei wynikający z ustawy zakaz "umieszczania na dachu lamp lub innych urządzeń technicznych" z jednej strony narusza zasadę dostatecznej określoności zakazów (czynów zakazanych), gdyż posłużono się tu niedookreślonym zwrotem "urządzenie techniczne". Z drugiej zaś jest to zakaz zbyt daleko idący, gdyż odczytany literalnie i wprost uniemożliwia umieszczanie na dachu pojazdu nawet anteny, czy bagażnika dachowego. Ponadto brak dowodu na to, iż urządzenie zamontowane na dachu kontrolowanego pojazdu stanowiło urządzenie techniczne nawet w potocznym rozumieniu. Jednocześnie podkreślono, że zarzut naruszenia zakazu umieszczania na pojeździe oznaczeń z nazwą, adresem oraz telefonem przedsiębiorcy był również błędny. Samochód nie zawierał bowiem żadnych oznaczeń przedsiębiorców, na których nałożono karę z tytułu zamieszczenia oznaczeń. Strona podniosła ponadto, iż Komendant Rejonowy Policji [...] winien był zgodnie z wnioskiem strony umorzyć, względnie zawiesić przedmiotowe postępowanie. Zgodnie z art. 101 k.p.a. obowiązany był dokonać rozstrzygnięcia w przedmiocie zawieszenia postępowania w drodze postanowienia. Fakt nie wydawania postanowienia w przedmiocie zawieszenia postępowania skutkował brakiem możliwości ewentualnego zaskarżenia takiego postanowienia i jest rażącym naruszeniem prawa, co według strony stanowi przesłankę stwierdzenia nieważności decyzji zgodnie z art. 156 k.p.a. Rozpatrując powyższe odwołanie Komendant Policji decyzją z dnia [...] listopada 2008 r., uchylił zaskarżoną decyzję Komendanta Rejonowego Policji [...] w części dotyczącej wykonywania przewozów okazjonalnych w krajowym transporcie drogowym z naruszeniem zakazu umieszczania na pojeździe oznaczeń z nazwą, adresem lub telefonem przedsiębiorcy i w tym zakresie umorzył postępowanie. W pozostałym zakresie utrzymał natomiast w mocy zaskarżoną decyzję stwierdzając, że skarżący wykonywali okazjonalny przewóz osób z naruszeniem zakazu umieszczania lub używania w pojeździe taksometru oraz umieszczania na dachu pojazdu lamp lub innych urządzeń technicznych. Organ II instancji uznał, iż w aktach sprawy znajdują się wystarczające dowody potwierdzające, kto winien być stroną niniejszego postępowania. Analizując zebrany w sprawie materiał dowodowy, organ odwoławczy uznał, iż niewątpliwie doszło do naruszenia zakazu, o którym mowa w art. 18 ust. 1 lit. a ustawy o transporcie drogowym. Podczas kontroli drogowej stwierdzono bowiem, że pojazd nie będący taksówką osobową wyposażony był w taksometr. Fakt ten potwierdziła zgromadzona w aktach sprawy dokumentacja zdjęciowa (sporządzona w dniu kontroli) oraz kserokopia świadectwa legalizacji ponownej taksometru fiskalnego, zamontowanego w kontrolowanym pojeździe. W zakresie naruszenia zakazu, o którym mowa w art. 18 ust. 5 lit. b ustawy o transporcie drogowym, umieszczania na pojeździe oznaczeń z nazwą, adresem lub telefonem przedsiębiorcy, Komendant Policji uznał, że oznaczenia umieszczone na pojeździe nie są oznaczeniami przedsiębiorców A. W. i A. W., a tym samym nie doszło do naruszenia zakazu, o którym mowa w art. 18 ust. 1 lit. b ustawy o transporcie drogowym, przez co postępowanie w tej części stało się bezprzedmiotowe i należało je umorzyć. Z dokumentacji fotograficznej, sporządzonej w dniu kontroli i znajdującej się w aktach sprawy jednoznacznie wynikało natomiast, że na dachu pojazdu zostało umieszczone urządzenie techniczne w postaci podświetlanego szyldu reklamowego, co pozostaje w sprzeczności z art. 18 ust. 1 lit. c ustawy o transporcie drogowym. W związku z powyższym organ II instancji uznał, że w przedmiotowej sprawie zgromadzono wystarczający materiał dowodowy, aby bezspornie stwierdzić, iż wykonywano krajowy transport drogowy osób z naruszeniem przepisów art. 18 ust. 5 lit. a i c ustawy o transporcie drogowym. W zakresie wniosku strony o zawieszenie postępowania na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. organ wskazał, iż w toku postępowania administracyjnego nie jest właściwy w zakresie oceny zgodności obowiązujących aktów prawnych z Konstytucją RP. Złożony do Trybunału Konstytucyjnego wniosek o stwierdzenie niezgodności wybranych artykułów ustawy o transporcie drogowym z Konstytucją RP nie może stanowić przesłanki do wydania postanowienia o zawieszeniu postępowania dotyczącego sprawy indywidualnej, rozpatrywanej w obowiązującym stanie prawnym na dzień dopuszczenia się strony naruszenia obowiązujących przepisów ustawy o transporcie drogowym. W tym przypadku kontrola zgodności norm prawnych z Konstytucją RP ma charakter abstrakcyjny, co oznacza, że złożenie wniosku o takim charakterze, nie może stanowić podstawy do zawieszenia postępowania w rozumieniu art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. W konkluzji organ odwoławczy stwierdził, iż oczekiwanie strony na przewidywaną zmianę przepisów ustawy o transporcie drogowym nie jest zagadnieniem wstępnym, które uzasadnia zawieszenie postępowania na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a., bowiem w chwili orzekania możliwe było rozpatrzenie sprawy przez organ administracji i wydanie decyzji. W skardze na powyższą decyzję skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjny w Warszawie A. W. i A. W. wspólnicy spółki cywilnej W. s.c. zarzucili organowi: 1). naruszenie prawa materialnego poprzez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie art. 18 ust. 5 lit. a ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym poprzez bezzasadne przyjęcie, iż w pojeździe był zamontowany i używany taksometr, 2). naruszenie prawa materialnego poprzez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie art. 18 ust. 5 lit. c ustawy o transporcie drogowym poprzez bezzasadne przyjęcie, iż na dachu pojazdu była zamontowana podświetlana lampa (szyld reklamowy), 3). naruszenie prawa materialnego poprzez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie art. 18 ust. 5 ustawy o transporcie drogowym poprzez bezpodstawne przyjęcie, że zakazy wynikające z tego przepisu dotyczą wykonywania przewozów okazjonalnych w krajowym transporcie drogowym, a nie dotyczą przewozów wykonywanych "taksówką", 4). naruszenie prawa materialnego poprzez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie art. 4 pkt 11 ustawy o transporcie drogowym poprzez bezzasadne wyróżnienie przewozów okazjonalnych oraz przewozów na podstawie licencji taksówkowej, 5). naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 7, 10, 77 k.p.a., poprzez zaniechanie dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, brak zapewnienia czynnego udziału strony w każdym stadium postępowania oraz brak wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego. W związku z powyższym skarżący wnieśli: 1) na podstawie art. 145 § 1 pkt. 1 lit. a) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (dalej p.p.s.a.) o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości z uwagi na naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia; 2) na podstawie art. 61 p.p.s.a. o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji; 3) na podstawie art. 125 § 1 pkt. 1 p.p.s.a. o zawieszenie postępowania sądowo-administracyjnego z uwagi na toczące się przed Trybunałem Konstytucyjnym postępowanie o sygnaturze Tw 10/08; 4) o rozważenie przez Sąd możliwości zadania pytania prawnego Trybunałowi Konstytucyjnemu; 5) na podstawie art. 200 p.p.s.a., zwrot kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa prawnego wg norm przepisanych prawem. W obszernym uzasadnieniu skargi powtórzono argumentację przedstawioną wcześniej w odwołaniu, rozszerzając ją w niektórych kwestiach. Przedstawiono dodatkową argumentację odnośnie kwestii niezgodności z Konstytucją RP powołanych przepisów ustawy o transporcie drogowym przypominając, że "...przepisy art. 18 ust. 5 (powołanej ustawy) mogą zostać uznane za sprzeczne z Konstytucją, w szczególności z przepisami art. 2, 20 i 22", a także podkreślono konsekwencje wynikające z art. 601 § 3 kodeksu wykroczeń. W odpowiedzi na skargę Komendant Policji wniósł o oddalenie skargi, podtrzymując swoje stanowisko i argumentację zaprezentowane w zaskarżonej decyzji. W piśmie procesowym z dnia [...] kwietnia 2009 r. skarżący, przywołując treść art. 92 ustawy o transporcie drogowym wskazali, iż w petitum decyzji organ administracji publicznej winien zawrzeć precyzyjne wskazanie naruszenia oraz nałożonej za owo naruszenie kary pieniężnej, zgodnie i w granicach normy prawa obowiązującej w tym zakresie. Dopiero precyzyjne wskazanie naruszeń przepisów ustawy oraz nałożenie w konsekwencji kar za każde naruszenie pozwala na zastosowanie przepisu art. 92 ust. 2 ustawy o transporcie drogowym, który obliguje organ do ograniczenia sumy kar nałożonych za naruszenie przepisów ustawy do kwoty określonej maksymalnie. W ocenie skarżących rozstrzygniecie zawarte w decyzji organu I instancji stoi w sprzeczności z art. 92 ustawy o transporcie drogowym oraz art. 6 k.p.a. Ustawa nie przewiduje bowiem możliwości nałożenia kary łącznej (jednolitej) za kilka naruszeń. Brak przepisu pozwalającego organowi na nałożenie kary łącznej oznacza, iż karę w wysokości 10 000 zł nałożono bez podstawy prawnej, co jest przesłanką do stwierdzenia nieważności decyzji zgodnie z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Organ sprecyzował bowiem jakie naruszenia przepisów ustawy zarzucił skarżącym dopiero w uzasadnieniu decyzji. Uzasadnienie decyzji nie może jednak rozstrzygać o prawach i obowiązkach strony, gdyż jego celem jest jedynie wyjaśnienie rozstrzygnięcia zawartego w osnowie decyzji. Ponadto, w ocenie skarżących, z brzmienia przepisu art. 92 ust. 2 ustawy o transporcie drogowym wynika, że karę pieniężną można nałożyć jedynie podczas kontroli drogowej. Kontrola drogowa w niniejszej sprawie zakończyła się tylko sporządzeniem i podpisaniem protokołu. Skoro zatem nie nałożono kary podczas kontroli drogowej, nałożenie kary pieniężnej w następstwie wszczętego postępowania jest niedopuszczalne, gdyż zostało dokonane bez ustawowego upoważnienia. Ponadto skarżący zarzucili, iż organy mylnie powołały się na paragon fiskalny, uznając na tej podstawie, że spółka wykonywała przewóz osób. Podczas, gdy z protokołu kontroli jasno wskazano, iż w pojeździe nie znajdowała się żadna inna osoba prócz kierowcy. Decyzja Komendanta Policji utrzymująca w mocy decyzję organu I instancji jest w ich ocenie również obarczona wadą nieważności jako wydana z rażącym naruszeniem prawa (art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.). Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola Sądu sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sąd rozstrzyga przy tym w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 ustawy prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi). W ocenie Sądu, analizowana pod tym kątem skarga A. W. i A. W. nie zasługuje na uwzględnienie. Przedmiotowa decyzja Komendanta Policji z dnia [...] listopada 2008 r. oraz utrzymana nią w mocy decyzja Komendanta Rejonowego Policji [...] z dnia [...] sierpnia 2008 r., nie naruszają zarówno przepisów prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, jak również przepisów postępowania administracyjnego w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Organy Policji obu instancji, w oparciu o zebrany w postępowaniu administracyjnym materiał dowodowy, prawidłowo ustaliły, iż w dniu [...] września 2007 r. skarżący wykonywali przewóz okazjonalny osób w krajowym transporcie drogowym pojazdem przeznaczonym konstrukcyjnie do przewozu nie więcej niż 9 osób łącznie z kierowcą z naruszeniem zakazu umieszczania lub używania w pojeździe taksometru oraz umieszczania na dachu pojazdu lamp lub innych urządzeń technicznych. Podczas kontroli w pojeździe nie przebywali wprawdzie pasażerowie, jednak przesłuchany w czasie kontroli kierowca A. S. wyraźnie stwierdził w swoich zeznaniach, że jego działalność gospodarcza polega na świadczeniu usług na rzecz firmy W. s.c. polegających na przewozie osób. W myśl art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym podjęcie i wykonywanie transportu drogowego, jako gospodarczej działalności usługowej, wymaga uzyskania odpowiedniej licencji. Jednocześnie powyższa licencja nie uprawnia do wykonywania transportu drogowego taksówką, co wynika z zasady określonej w art. 12 ust. 1b cyt. ustawy. Licencję na wykonywanie transportu drogowego taksówką udziela się bowiem przedsiębiorcy po spełnieniu warunków podanych w przepisie art. 6 ust. 1 ustawy o transporcie drogowym. Licencja ta udzielana jest między innymi na określony pojazd i obszar obejmujący: gminę, gminy sąsiadujące – po uprzednim zawarciu przez nie porozumienia, W. – związek komunalny (art. 6 ust. 4 cyt. ustawy). Ze wskazanych unormowań wynika, że ustawodawca zróżnicował zasady wykonywania przewozów okazjonalnych i przewozów wykonywanych na podstawie licencji na wykonywanie transportu drogowego taksówką. Konsekwencją ich odmienności było zaś ustawowe wprowadzenie w art. 18 ust. 5 lit. a), b) i c) norm prawnych, zgodnie z którymi przy wykonywaniu przewozów okazjonalnych w krajowym transporcie drogowym pojazdem przeznaczonym konstrukcyjnie do przewozu nie więcej niż 9 osób łącznie z kierowcą zabrania się: a) umieszczania i używania w pojeździe taksometru, b) umieszczania w pojeździe oznaczeń z nazwą, adresem oraz telefonem przedsiębiorcy, a także c) umieszczania na dachu pojazdu lamp lub innych urządzeń technicznych. Według niekwestionowanych przez skarżących ustaleń organów Policji, dokonanych w niniejszym postępowaniu, skarżący w dacie kontroli posiadali licencję nr [...] uprawniającą do wykonywania krajowego transportu drogowego osób, której wypisem legitymował się podczas kontroli kierujący pojazdem. W ocenie Sądu, organy Policji prawidłowo oceniły, że licencja ta nie spełniała warunków określonych w art. 6 ust. 4 ustawy o transporcie drogowym dla licencji na wykonywanie transportu drogowego taksówką. Nie była bowiem wydana na kontrolowany pojazd oraz nie precyzowała, zgodnie z tym przepisem - obszaru, na którym przedsiębiorca był uprawniony do świadczenia usług transportowych osób. W konsekwencji, licencja ta uprawniała wyłącznie do wykonywania przewozów okazjonalnych zdefiniowanych w art. 4 pkt 11 ustawy o transporcie drogowym, jako przewóz osób, który nie stanowi przewozu regularnego, przewozu regularnego specjalnego albo przewozu wahadłowego, gdyż nie odpowiadała warunkom licencji "taksówkowej". Zdaniem Sądu organy Policji w sposób właściwy zastosowały przepisy prawa materialnego regulujące przedmiotową materię. Zarzut sprowadzający się do błędnej wykładni zakazów ustawowych zawartych w przepisie art. 18 ust. 5 ustawy o transporcie drogowym, penalizowanych na mocy art. 92 ust. 1 i 4 oraz Ip. 2.9. załącznika do ww. ustawy, polegający na uznaniu za bezpodstawne odniesienie tej regulacji do przewoźnika posiadającego ważną licencję przewozową jest nietrafny z tej przyczyny, że wykładnia wyżej powołanych norm prawa w sposób proponowany przez skarżących prowadziłaby do rezultatów sprzecznych z podstawowymi zasadami podejmowania i prowadzenia działalności gospodarczej. Zakazy, o których mowa w wyżej powołanych przepisach, dotyczą wszelkich podmiotów wykonujących krajowy przewóz okazjonalny pojazdem przeznaczonym konstrukcyjnie do przewozu nie więcej niż 9 osób łącznie z kierowcą. Nie dotyczą wyłącznie przedsiębiorców posiadających licencję zezwalającą na wykonywanie transportu drogowego taksówką - udzieloną na podstawie art. 6 ust. 1 ustawy o transporcie drogowym. Treść art. 18 ust. 5 ustawy o transporcie drogowym precyzyjnie określa krąg adresatów, których dotyczy, jak również enumeratywnie wymienia te czynności, których realizacja jest zabroniona. Wysokość nakładanych kar za dane naruszenie jest zaś ściśle określona w załączniku do ustawy o transporcie drogowym. Na tle powyższego unormowania nie budzi, w ocenie Sądu, wątpliwości, iż jego celem jest eliminacja zjawiska niepożądanego, jakim jest posługiwanie się przez przedsiębiorców nie posiadających licencji zezwalającej na wykonywanie transportu drogowego taksówką elementami o charakterystycznych cechach zewnętrznych, zarezerwowanymi dla działalności tego właśnie rodzaju. Należy bowiem mieć na względzie, iż dla uzyskania licencji "taksówkowej" wymogi ustawowe są znacznie wyższe, aniżeli dla uzyskania licencji przewozowej. Przepis art. 12 ust. 1b ustawy o transporcie drogowym wyraźnie natomiast stanowi, ze licencja na krajowy transport drogowy osób nie uprawnia do wykonywania transportu drogowego taksówką. Sąd nie podzielił podniesionego w skardze argumentu, jakoby unormowania przepisu art. 18 ust. 5 ustawy o transporcie drogowym naruszały konstytucyjną zasadę wolności gospodarczej określoną w art. 20 i art. 22 Konstytucji RP. Przepis art. 22 Konstytucji sankcjonuje bowiem właśnie możliwość ograniczenia wolności działalności gospodarczej przewidując, że jest ono dopuszczalne tylko w drodze ustawy i tylko ze względu na ważny interes publiczny. O tym, że wolność działalności gospodarczej nie ma charakteru absolutnego, wielokrotnie wypowiadał się Trybunał Konstytucyjny w swym orzecznictwie (np. wyrok TK z dnia 21 kwietnia 2004 r., sygn. akt K 33/03, OTK-A 2004/4/31). Powyższe argumenty nie pozwalają także na uznanie, by postanowienia przepisu art. 18 ust. 5 cyt. ustawy prowadziły do naruszenia konstytucyjnej zasady równości wobec prawa. Przyjęta przez Konstytucję formuła równości wobec prawa, wyrażona w art. 32 Konstytucji RP mieści się w ogólnym, opisowym pojęciu równości jako przynależności danych podmiotów do tej samej klasy, którą wyróżniamy z punktu widzenia cechy uznanej za istotną. Nie jest ona tożsama z pojęciem identyczności. Zdaniem Sądu, równość wobec prawa należy rozumieć tak, iż wszystkie podmioty charakteryzujące się daną cechą istotną w stopniu równym mają być traktowane równo, a więc według jednakowej miary, bez zróżnicowań dyskryminujących, czy też faworyzujących (tak również: B. Banaszak, Prawo konstytucyjne, s. 456-457, Wydawnictwo C.H. Beck, Warszawa 2001, s. 221 i nast.; podobnie L. Garlicki, Polskie prawo konstytucyjne. Zarys wykładu, wydanie 2, LIBER, Warszawa 1998, s. 94 i nast.). Innymi słowy, jeśli określona norma prawna traktuje odmiennie adresatów, którzy odznaczają się określoną cechą wspólną, wówczas mamy do czynienia z odstępstwem od zasady równości. Odstępstwo takie nie jest tożsame z naruszeniem art. 32 Konstytucji. Niezbędna staje się wówczas ocena przyjętego kryterium zróżnicowania. Równość wobec prawa, to także zasadność wybrania takiego, a nie innego kryterium różnicowania podmiotów prawa (patrz wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 12 maja 1998 r., sygn. akt U 17/97, OTK 1998 nr 3, poz. 34; podobnie: wyrok WSA w Łodzi z dnia 21 stycznia 2004 r., sygn. akt I SA/Łd 128/03, ONSAiWSA 2004/2/40). W świetle poglądów doktryny, jak również orzecznictwa Trybunału Konstytucyjnego należy stwierdzić, iż podważane przez skarżących unormowania art. 18 ust. 5 ustawy o transporcie drogowym nie naruszają konstytucyjnej zasady równości wyrażonej w przepisie art. 32 Konstytucji RP. Wbrew zarzutom skargi, negowane zakazy ustawowe nie łamią powyższej zasady, albowiem nie różnicują w prawach przedsiębiorców transportowych, odwołując się jedynie do kryterium sposobu świadczenia usług przewozowych. Nie ulega wątpliwości, że regulacja przyjęta przez ustawodawcę w 2005 r. traktuje jednakowo wszystkich przedsiębiorców wykonujących swoją działalność na podstawie ogólnej licencji transportowej wydanej w oparciu o przepis art. 5 ust. 1 ustawy o transporcie drogowym. Jednocześnie jednak zmierza, poprzez art. 6 ust. 1, do wyraźnego odróżnienia tych przedsiębiorców od podmiotów świadczących specyficzne usługi transportu drogowego osób taksówką. Z zebranego w postępowaniu administracyjnym materiału dowodowego wynika w sposób nie budzący wątpliwości, że na dachu kontrolowanego pojazdu zainstalowane było urządzenie techniczne w podświetlanego szyldu reklamowego, a w pojeździe był zainstalowany i używany taksometr. Fakt ten potwierdza zgromadzona w aktach sprawy dokumentacja zdjęciowa (sporządzona w dniu kontroli), a także poświadczona za zgodność z oryginałem kopia świadectwa legalizacji ponownej taksometru fiskalnego, zamontowanego w kontrolowanym pojeździe. W konsekwencji, zdaniem Sądu, organ prawidłowo ocenił zebrany w sprawie materiał dowodowy uznając, iż wykonywane przez skarżących w dniu [...] września 2007 r. przewozy okazjonalne w krajowym transporcie drogowym pojazdem przeznaczonym konstrukcyjnie do przewozu nie więcej niż 9 osób łącznie z kierowcą - wykonywane były z naruszeniem zakazu umieszczania lub używania w pojeździe taksometru oraz zakazu umieszczania na dachu pojazdu lamp lub innych urządzeń, o których mowa w art. 18 ust. 5 a) i c) ustawy o transporcie drogowym. Tym samym, organy Policji prawidłowo zastosowały dyspozycję przepisu art. 92 ust. 1 i ust. 4 ustawy o transporcie drogowym w zw. z lp. 2.9 pkt 1 i 3 załącznika do tej ustawy. Nie można również, zdaniem Sądu, podzielić zarzutów dotyczących wydania decyzji bez podstawy prawnej, poprzez nałożenie kary w wysokości 10 000 złotych w jej osnowie, zaś wyszczególnienie kar za poszczególne naruszenia w ramach uzasadnienia. Z uwagi na penalizacyjny charakter omawianych norm prawnych zasadnicze znaczenie ma okoliczność naruszeń oraz sankcji karnych mających zastosowanie w konkretnym przypadku. Wysokość nakładanych na stronę kar pieniężnych za dane naruszenie jest ściśle określona w załączniku do ustawy o transporcie drogowym. Fakt, iż organ nałożył w części dyspozytywnej decyzji karę stanowiącą sumę kar jednostkowych, przytaczając jednocześnie podstawy prawne oraz faktyczne w treści uzasadnienia nie narusza w żaden sposób praw skarżących i nie uchybia zasadom procedury administracyjnej w stopniu uzasadniającym eliminację decyzji z obrotu prawnego. Kara pieniężna w łącznej wysokości 10 000 złotych została nałożona za dwa naruszenia wyszczególnione w decyzji. Organ prawidłowo dokonał zsumowania kar, a to z uwagi na ograniczenie wynikające z przepisu art. 92 ust. 2 pkt 1 ustawy o transporcie drogowym, który stanowi, że suma kar pieniężnych nałożonych podczas jednej kontroli nie może przekroczyć 15 000 złotych w odniesieniu do kontroli drogowej. Za niezasadny należy uznać również zarzut, że przedmiotową karę pieniężną można było nałożyć jedynie w trakcie przeprowadzanych czynności kontrolnych na drodze, co skarżący wywodzą z treści ww. art. 92 ust. 2 ustawy. Użycie w tym przepisie sformułowania "podczas jednej kontroli" w żadnym razie nie oznacza, iż decyzja o karze ma być wydana najpóźniej w chwili zakończenia czynności kontrolnych na drodze, jak sugerują skarżący. Należy podnieść, iż skarżący odczytują wzmiankowany przepis jedynie fragmentarycznie, a dokonana przez nich interpretacja nie uwzględnia istoty postępowania kontrolnego prowadzonego na podstawie przepisów ustawy o transporcie drogowym. Warunki i tryb wykonywania kontroli w zakresie ruchu drogowego są aktualnie unormowane w Rozporządzeniu Ministra Transportu i Budownictwa z dnia 19 stycznia 2006 r. (Dz. U. Nr 19, poz. 153), wydanym na podstawie art. 89 ust. 2 ustawy o transporcie drogowym. Z zestawienia przepisów ww. rozporządzenia, a także przepisów ustawy o transporcie drogowym normujących postępowanie kontrolne, które są zgrupowanie przede wszystkim w rozdziale 9 i 10 tej ustawy wynika, że ustaleń stanu faktycznego dokonuje się na podstawie zebranych w toku kontroli dowodów. W sytuacji, gdy podczas czynności kontrolnych stwierdzono co najmniej jedną nieprawidłowość uzasadniającą nałożenie kary pieniężnej sporządza się protokół kontroli, a następnie decyzję o nałożeniu kary. Decyzja o nałożeniu kary kończy postępowanie administracyjne w sprawie nałożenia kary za stwierdzone protokołem kontroli naruszenia. Nie znajduje uzasadnienia także zarzut skargi naruszenia przepisów postępowania poprzez uniemożliwienie stronie czynnego udziału w prowadzonym postępowaniu. Jak wynika bowiem z akt administracyjnych, Komendant Rejonowy Policji [...] w piśmie z dnia [...] października 2007 r. poinformował stronę o wszczęciu postępowania administracyjnego, powiadamiając ją jednocześnie o możliwości złożenia wyjaśnień na okoliczność stwierdzonych w trakcie kontroli nieprawidłowości. Należy też zaznaczyć, iż skarżący z możliwości tej skorzystali, przedstawiając swoje stanowisko w piśmie z dnia [...] listopada 2007 r. Skarżący nie kwestionowali natomiast, by organ przeprowadzał poza ich wiedzą jakieś czynności procesowe istotne dla rozstrzygnięcia sprawy. W ocenie Sądu w sprawie nie zachodziły też podstawy do stwierdzenia nieważności zaskarżonej decyzji Komendanta Policji oraz poprzedzającej ją decyzji Komendanta Rejonowego Policji [...] z uwagi na przesłanki, o których mowa w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. W stanie faktycznym niniejszej sprawy, organ Policji prawidłowo ocenił, iż pomiędzy sprawą zawisłą przed Trybunałem Konstytucyjnym o stwierdzenie niekonstytucyjności art. 18 ust. 5 ustawy o transporcie drogowym, a prowadzonym postępowaniem administracyjnym w sprawie naruszenia przez skarżących przepisów ustawy o transporcie drogowym, nie występuje zależność o jakiej mowa w art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a., a w związku z tym nie było podstaw do zawieszenia postępowania administracyjnego. Odnosząc się natomiast się do wniosku skarżących o zawieszenie postępowania sadowoadministracyjnego należy przypomnieć, iż zgodnie z art. 125 § 1 pkt 1 p.p.s.a. sąd może zawiesić postępowanie z urzędu, jeżeli rozstrzygnięcie sprawy zależy od wyniku innego toczącego się postępowania administracyjnego, sądowoadministracyjnego, sądowego lub przed Trybunałem Konstytucyjnym. Zagadnieniem wstępny w rozumieniu tego przepisu uzasadniającą zawieszenie postępowania sadowoadministracyjnego jest takie zagadnienie, którego rozstrzygnięcie jest niezbędne do sformułowania wypowiedzi o tym, czy zakwestionowany w skardze akt lub czynność są zgodne z prawem materialnym, albo czy przed wydaniem tego aktu lub czynności nie doszło do takich uchybień formalnych, które mogły mieć wpływ na jego treść (vide: Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz. T. Woś. H. Knysiak-Molczyk, M. Romańska, wyd. LexisNexis, Warszawa 2005 str. 401). W ocenie Sądu takie zagadnienie wstępne nie wystąpiło w niniejszej sprawie, a w związku z tym nie zachodziły przesłanki do zawieszenia postępowania sądowoadministracyjnego w oparciu o przepis art. 125 § 1 pkt 1 p.p.s.a. Sąd nie znalazł również powodów do skorzystania z instytucji określonej w art. 193 Konstytucji RP. Sąd przedstawia Trybunałowi Konstytucyjnemu pytanie prawne wówczas, gdy dochodzi do przekonania o niekonstytucyjności danego przepisu. Podkreślić przy tym należy, że wniosek strony postępowania sądowego o zwrócenie się przez sąd z pytaniem prawnym do Trybunału Konstytucyjnego nie jest dla niego wiążący. Decyzja o przedstawieniu pytania prawnego, należy bowiem do wyłącznej właściwości sądu, który nie jest związany w tym zakresie wnioskami stron postępowania. Wyrażone we wniosku strony wątpliwości co do zgodności przepisu z Konstytucją nie mogą być uznane za wątpliwości sądu. Natomiast w wykonywaniu sądowej kontroli administracji sędziowie sądów administracyjnych są niezawiśli i podlegają tylko Konstytucji oraz ustawom (art. 4 ustawy z 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych - Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), a więc dokonują jej wedle przepisów obowiązujących w dacie wydania zaskarżonego aktu. (patrz orzeczenie Naczelnego Sadu Administracyjnego z 29 lipca 2004 r., OSK 533/04, oraz orzeczenie Naczelnego Sadu Administracyjnego z 29 kwietnia 2009 r., II OSK 648/08). Biorąc powyższe pod uwagę, Sąd orzekł, jak w sentencji wyroku, działając na podstawie przepisu art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.