VI SA/Wa 1424/06

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Maria Jagielska Sędziowie Sędzia WSA Jolanta Królikowska - Przewłoka Asesor WSA Agnieszka Łąpieś – Rosińska (spr.) Protokolant Iwona Kozłowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 26 lutego 2007 r. sprawy ze skargi R. P. na decyzję Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad z dnia [...] kwietnia 2006 r. Nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie wydania zgody na przebudowę zjazdu z drogi krajowej 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję z dnia [...] grudnia 2005 r.; 2. stwierdza, że zaskarżone decyzje nie podlegają wykonaniu Zaskarżoną do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie przez R. P. decyzją z dnia [...] kwietnia 2006 r. Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad (zwany dalej GDDK i A) utrzymał w mocy decyzję tego organu z dnia [...] grudnia 2005 r. w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie uzyskania zezwolenia na przebudowę istniejącego zjazdu z drogi krajowej nr [...] do działki nr [...] położonej w miejscowości J., w km [...]+[...], s. [...]. Do wydania zaskarżonych decyzji doszło w następującym stanie faktycznym: pismem z dnia [...] listopada 2005 r. R. P., zwrócił się do zarządcy drogi tj. GDDKiA o wydanie zezwolenia na przebudowę istniejącego zjazdu z drogi krajowej nr [...] do działki nr [...] położonej w miejscowości Jordanów, w km [...]+[...], s. [...]. Wyjaśnił, iż nieruchomość obecnie wykorzystywana jest na cele produkcji rolnej, lecz po przebudowie zjazdu sposób wykorzystania nieruchomości ulegnie zmianie polegającej na wybudowaniu stawów rybnych wraz z przyłączem linii energetycznej oraz parkingiem. Po rozpatrzeniu wniosku Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad, decyzją z dnia [...] grudnia 2005 r., nr [...], działając na podstawie art. 104 k.p.a. oraz art. 29 a ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2004 r. Nr 204 poz. 2086 z póź. zm.) umorzył postępowanie. W uzasadnieniu tego aktu administracyjnego wskazano, że postępowanie w sprawie przebudowy zjazdu z drogi krajowej nr [...] do działki nr [...] w J. stało się bezprzedmiotowe wobec faktu samowolnej realizacji przebudowy omawianego zjazdu, oraz że aktualnie prowadzone jest postępowanie w sprawie rozbiórki samowolnie wykonanego poszerzenia zjazdu. W tym stanie faktycznym i prawnym nie było zatem podstaw (w ocenie zarządcy drogi) do merytorycznego rozpatrzenia wniosku strony, co uzasadniało umorzenie tego postępowania. W tym miejscu dodatkowo wyjaśnić należy, iż w dniu [...] października 2003 r. Oddział Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad w [...] (zarządca drogi krajowej nr [...]) wszczął postępowanie administracyjne w sprawie przywrócenia do stanu poprzedniego samowolnie naruszonego pasa drogowego drogi krajowej nr [...] Z., T. [...] + [...], strona [...], w miejscowości J., woj. [...], gdzie - bez zezwolenia zarządcy tej drogi - zostało dokonane poszerzenie zjazdu do działki nr [...] stanowiącej własność Pana R. P.. Następnie została wydana w tej sprawie przez zarządcę drogi decyzja z dnia [...] grudnia 2003 r., nr [...], orzekająca o przywróceniu do stanu uprzedniego wymienionego odcinka pasa drogowego drogi krajowej nr [...] w miejscowości J., naruszonego przez Pana R. P. Zarządca drogi wskazał jednocześnie w decyzji, iż przywrócenia naruszonego pasa drogowego drogi krajowej nr [...] należy dokonać poprzez, likwidację wykonanego poszerzenia dojazdu do działki nr [...], usuwając z pasa drogowego wysypaną ziemię i żwir. Omówiona decyzja została zaskarżona przez R. P. Po ponownym rozpatrzeniu sprawy w trybie art. 127 § 3 k.p.a. zarządca drogi wydał decyzję z dnia [...] czerwca 2004 r., nr [...], na mocy której utrzymał w mocy swoją wcześniejszą decyzję. Ta ostatnia decyzja została zaskarżona do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, który wyrokiem z dnia 18 kwietnia 2005 r., sygn. akt VI SA/Wa 1642/04, oddalił skargę. Pismem z dnia [...] sierpnia 2005 r. Oddział GDDKiA w [...] wezwał Pana R. P. do wykonania - obowiązku przywrócenia naruszonego pasa drogowego do stanu poprzedniego, orzeczonego na mocy wyżej powołanych decyzji, a następnie (po bezskutecznym upływie wyznaczonego terminu) Oddział wszczął postępowanie administracyjno - egzekucyjne celem wykonania obowiązku o charakterze niepieniężnym, które prowadzi (właściwy w tej sprawie) Wojewoda [...]. Powołaną decyzję z dnia [...] grudnia 2005 r. zaskarżył R. P., składając do Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad wniosek z dnia [...] stycznia 2006 r. o ponowne rozpatrzenie sprawy, w którym wniósł o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji, zarzucając jej rażące naruszenie prawa materialnego i procesowego, a w szczególności art. 29a ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych poprzez jego niewłaściwe zastosowanie w sprawie, co (w ocenie pełnomocnika strony) wiąże się z naruszeniem art. 107 k.p.a., polegającym na braku powołania podstawy prawnej zaskarżonej decyzji. Decyzją z dnia [...] kwietnia 2006 r. Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 105 § 1 i art. 127 § 3 k.p.a., po rozpoznaniu wniosku R. P. o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej decyzją z dnia [...] grudnia 2005 r., w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie uzyskania zezwolenia na przebudowę istniejącego zjazdu z drogi krajowej nr [...] do działki nr [...] położonej w miejscowości J., w km [...]+[...], s. [...] utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu podniósł, iż z dokumentów zgromadzonych w aktach sprawy wynika w sposób bezsporny, że wnioskowana przez stronę przebudowa istniejącego zjazdu z drogi krajowej nr [...] do działki nr [...] położonej w miejscowości J., została już faktycznie dokonana w 2003 r. Złożenie zatem przedmiotowego wniosku z dnia [...] listopada 2005 r. stanowiło w istocie próbę uzyskania legalizacji dokonanej, poprzednio samowolnej przebudowy omawianego zjazdu. W myśl art. 29 ust. 1 wyżej powołanej ustawy o drogach publicznych budowa lub przebudowa zjazdu należy do właściciela lub użytkownika nieruchomości przyległych do drogi po uzyskaniu w drodze decyzji administracyjnej, zezwolenia zarządcy drogi na lokalizację zjazdu (w stanie prawnym obowiązującym do 9 grudnia 2003 r. - zezwolenia na wykonanie zjazdu) lub przebudowę zjazdu. Organ podkreślił ponadto, że przepisy analizowanej ustawy o drogach publicznych - w przeciwieństwie do ustawy Prawo budowlane – nie przewidują możliwości zalegalizowania samowoli budowlanej (dokonanej w pasie drogowym drogi publicznej), w tym przypadku dotyczącej zjazdu już faktycznie wykonanego lub przebudowanego bez zgody zarządcy drogi publicznej, wyrażonej w formie odpowiedniej decyzji administracyjnej. Prowadzenie w takim przypadku, jak wyżej wymieniony, postępowania administracyjnego jest zatem bezprzedmiotowe, co skutkuje jego umorzenie w drodze stosownej decyzji. W myśl art. 105 § 1 k.p.a., gdy postępowanie z jakiejkolwiek przyczyny stało się bezprzedmiotowe, organ administracji publicznej wydaje decyzję o umorzeniu postępowania. Odnosząc się do zarzutów podniesionych przez pełnomocnika strony we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy organ II instancji zauważył, że podstawą prawną wydania zaskarżonej decyzji, biorąc przy tym pod uwagę istniejący stan faktyczny sprawy był przede wszystkim właściwy przepis prawa procesowego, tj. art. 105 § 1 k.p.a., prawidłowo zastosowany przez organ decyzyjny. Jako drugi w kolejności został wskazany w podstawie prawnej zaskarżonej decyzji przepis prawa materialnego, tj. art. 29 a ustawy o drogach publicznych, co należy uznać jako niefortunne; jednak uchybienie to, w ocenie organu rozpoznającego ponownie przedmiotową sprawę w trybie art. 127 § 3 k.p.a., nie stanowiło ciężkiej wady, która uzasadniałaby wyeliminowanie z tego powodu zaskarżonej decyzji z obrotu prawnego. W konsekwencji jako nieuprawniony należało uznać zarzut pełnomocnika strony, iż zaskarżona decyzja została wydana bez powołania podstawy prawnej, a więc z obrazą art. 107 § 1 k.p.a. Pismem z dnia [...] czerwca 2006 r. R. P. reprezentowany przez pełnomocnika adwokata D. W. skierował skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji z dnia [...] grudnia 2005 r. Zaskarżonej decyzji zarzucił naruszenie prawa materialnego oraz procesowego tj. art. 29 ust.1 pkt 1 i ust. 3 oraz art. 30 ustawy o drogach publicznych poprzez jego błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie w sprawie; art. 105 k.p.a poprzez jego błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie w sprawie, art. 77 § 1 i 78 § 1 k.p.a. poprzez zaniechanie zgromadzenia, zebrania materiału dowodowego w sprawie, brak rozpatrzenia wniosku skarżącego o wydanie zezwolenia oraz oparcie przedmiotowej decyzji wyłącznie na materiale zgromadzonym w postępowaniu o likwidację wykonanej przebudowy zjazdu. W uzasadnieniu podniósł, iż w niniejszej sprawie organy nie przeprowadziły żadnego postępowania dowodowego zmierzającego do ustalenia zakresu przebudowy zjazdu do przedmiotowej działki ograniczając się wyłącznie o stwierdzenia, iż przebudowa ta ma wyłącznie na celu legalizację wcześniej wykonanego poszerzenia dojazdu co jednak nie zostało w żaden sposób wykazane przez organ I instancji. Zdaniem skarżącego uzyskanie zezwolenia na przebudowę zjazdu w szczególności w przypadku zmiany zakresu mających zostać przeprowadzonych prac, a ponadto brak jest w obowiązującym stanie prawnym przepisu uzależniającego uzyskanie zgody na przebudowę od wcześniejszego wykonania decyzji nakazującej usunięcie z pasa drogowego wysypanej ziemi i żwiru. W ocenie skarżącego w niniejszej sprawie nie zachodzą przesłanki umorzenia postępowania określone w art. 105 § 1 k.p.a. W odpowiedzi na skargę organ podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji wniósł o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę administracji publicznej, przy czym w świetle przepisu § 2 powołanego artykułu, kontrola ta jest sprawowana pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Ponadto, Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.). Rozpoznając sprawę pod tym kątem stwierdzić należy, iż skarga zasługuje na uwzględnienie, gdyż zdaniem Sądu zarówno zaskarżona decyzja Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad z dnia [...] kwietnia 2006 r., jak i utrzymana nią w mocy decyzja Dyrektora Oddziału w [...] Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad naruszają prawo. W ocenie Sądu w niniejszej sprawie organy administracji nie zebrały i nie rozpatrzyły w sposób wyczerpujący całego materiału dowodowego do czego zobowiązują je art. 7 i 77 k. p. a., nie wykazując należytej dbałości o dokładne wyjaśnienie stanu faktycznego sprawy. W konsekwencji uzasadnienia zaskarżonych decyzji nie spełniają wymogów określonych w art. 107 § 3 k.p.a. Mając na uwadze stan faktyczny oraz obowiązujące przepisy Sąd rozstrzygający przedmiotową sprawę doszedł do przekonania, iż Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad naruszył art. 105 § 1 k.p.a. umarzając postępowanie administracyjne wszczęte wnioskiem skarżącego z dnia [...] listopada 2005 r. o wydanie zezwolenia na przebudowę istniejącego zjazdu z drogi krajowej nr [...] do działki nr [...] położonej w miejscowości J., w km [...]+[...], strona [...]. Uzasadniając decyzję organ stwierdził ogólnie, iż w myśl art. 105 § 1 k.p.a., gdy postępowanie z jakiejkolwiek przyczyny stało się bezprzedmiotowe, organ administracji publicznej wydaje decyzję o umorzeniu postępowania. Organ wyjaśnił, iż bezprzedmiotowość postępowania administracyjnego, o której stanowi cytowany w poprzednim zdaniu przepis, oznacza, że brak jest któregoś z elementów materialnego stosunku prawnego, a wobec tego nie można wydać decyzji załatwiającej sprawę przez rozstrzygnięcie jej co do istoty. Przesłanka umorzenia postępowania może istnieć jeszcze przed wszczęciem postępowania (jak w rozpatrywanej sprawie), co zostanie ujawnione dopiero w toczącym się postępowaniu, a może także powstać w czasie trwania postępowania, a więc w sprawie już zawisłej przed organem administracyjnym. W ocenie Sądu jednak organ nie wskazał, którego z elementów materialnego stosunku prawnego zabrakło w przedmiotowej sprawie. Zdaniem organu bezprzedmiotowość w niniejszej sprawie wynika z faktu wykonania przez stronę samowolnego poszerzenia zjazdu. W ocenie sądu jednak powyższe stanowisko nie zasługuje na uwzględnienie. Zdaniem Sądu nie można mówić o bezprzedmiotowości w sytuacji, gdy strona nie składała do tej pory wniosku o wydanie zezwolenia na poszerzenie zjazdu, przedmiotem zaś toczącego się wcześniej postępowania administracyjnego była kwestia samowolnego naruszenia istniejącego zjazdu z drogi publicznej. Na uwzględnienie zasługują zarzuty strony skarżącej odnośnie braku ze strony organu jakichkolwiek ustaleń. Organ z góry przyjmując, iż zakres prac objętych przedmiotowym wnioskiem jest identyczny jak prac dokonanych w trakcie samowolnej przebudowy zjazdu, nie prowadził w sprawie jakiegokolwiek postępowania wyjaśniającego przez co naruszył przepisy postępowania administracyjnego nakładające na organ obowiązek wszechstronnego wyjaśnienia sprawy i ustalenia stanu faktycznego przed wydaniem rozstrzygnięcia. Fakt, iż strona samowolnie dokonała poszerzenia zjazdu nie wyklucza zdaniem Sądu obowiązku zarządcy drogi do rozpoznania złożonego w późniejszym czasie wniosku o wydanie zgody na jego poszerzenie, a organ umarzając postępowanie naruszył art. 105 § 1 k.p.a. Mając natomiast na uwadze, iż ustawa o drogach publicznych nie przewiduje możliwości "legalizacji" samowolnie dokonanych inwestycji wydaje się, iż bez względu na treść decyzji wydanej na skutek merytorycznego rozpoznania wniosku o wyrażenie zgody na poszerzenie zjazdu, skarżący nie zostanie zwolniony z obowiązku wykonania prawomocnej decyzji GDDKiA orzekającej o przywróceniu do stanu uprzedniego wymienionego odcinka pasa drogowego drogi krajowej nr [...] w miejscowości J., naruszonego przez R. P. Mając na uwadze powyższe Sąd doszedł do przekonania, że sprawa wymaga ponownej szczegółowej analizy we wskazanym wyżej kierunku. Aby zaskarżone rozstrzygnięcie ocenić w sposób prawidłowy, Sąd musi dysponować stanowiskiem organu zawierającym odniesienie do wszystkich zarzutów stawianych przez stronę skarżącą. Sąd administracyjny nie czyni bowiem własnych ustaleń w sprawie, a jedynie ocenia zaskarżony akt pod względem jego zgodności z prawem materialnym i przepisami procesowymi. Taka kontrola jest jednak możliwa tylko w warunkach wyczerpujących istotę zagadnień ustaleń faktycznych i prawnych dokonanych przez organ administracyjny rozstrzygający sprawę, których w niniejszej sprawie nie poczyniono. Tym samym stwierdzić należy, że uzasadnienie zaskarżonych decyzji nie spełnia wymogów stawianych przez normę zawartą w przepisie art. 107 § 3 k.p.a., zgodnie z którą uzasadnienie faktyczne decyzji powinno w szczególności zawierać wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, zaś uzasadnienie prawne decyzji powinno zawierać wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa. Biorąc powyższe pod uwagę Sąd orzekł, jak w sentencji wyroku, działając na podstawie przepisu art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Na podstawie art. 152 p.p.s.a. Sąd orzekł, iż uchylone decyzje nie podlegają wykonaniu.