VI SA/Wa 1426/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Magdalena Maliszewska Sędziowie Sędzia WSA Henryka Lewandowska-Kuraszkiewicz (spr.) Sędzia WSA Halina Emilia Święcicka Protokolant st. sekr. sąd. Jan Czarnacki po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 15 listopada 2012 r. sprawy ze skargi A. G. na postanowienie Głównego Inspektora Farmaceutycznego z dnia [...] maja 2012 r. nr [...] w przedmiocie przywrócenia terminu do wniesienia odwołania oddala skargę Główny Inspektor Farmaceutyczny (w skrócie: GIF) postanowieniem z dnia [...] maja 2012 r., nr [...] po rozpatrzeniu wniosku A. G. (zwanej dalej "skarżącą") prowadzącej aptekę ogólnodostępną o nazwie "C.", zlokalizowaną w R. przy ul. W. o przywrócenie terminu do wniesienia odwołania od decyzji Nr [...] [...] Wojewódzkiego Inspektora Farmaceutycznego w [...] (w skrócie: [...] WIF) z dnia [...] sierpnia 2011 r. w przedmiocie nakazu zaprzestania sprzedaży produktów leczniczych zawierających pseudoefedrynę grupom pacjentów, gdy sprzedaż taka wzbudza podejrzenie, iż leki te mogą być wykorzystane w celach innych niż lecznicze, odmówił przywrócenia terminu do wniesienia odwołania. Do wydania niniejszego postanowienia doszło w następującym stanie faktycznym i prawnym: Decyzją Nr [...] z dnia [...] sierpnia 2011 r. [...]WIF nakazał skarżącej zaprzestać sprzedaży produktów leczniczych zawierających pseudoefedrynę grupom pacjentów, gdy sprzedaż taka wzbudza podejrzenie, iż leki te mogą być wykorzystane w celach innych niż lecznicze. Decyzja ta została doręczona skarżącej w dniu [...] sierpnia 2011 r. za potwierdzeniem odbioru. W dniu [...] września 2011 r. do [...]WIF wpłynęło pismo skarżącej z dnia [...] września 2011 r., nadane w urzędzie pocztowym również w dniu [...] września 2011 r., z którego wynikało, że skarżąca nie zgadza się z uzasadnieniem powyższej decyzji. Jednocześnie skarżąca wskazała w nim, że w pewnym okresie czasu przebywała na urlopie, a decyzja organu I instancji została odebrana przez osobę opiekującą się mieszkaniem podczas wymienionej nieobecności skarżącej w domu. [...] Wojewódzki Inspektor Farmaceutyczny potraktował powyższe pismo jako odwołanie od powyższej decyzji i przesłał wraz z aktami sprawy do GIF. Główny Inspektor Farmaceutyczny, po zapoznaniu się z zebraną w niniejszej sprawie dokumentacją, postanowieniem z dnia [...] września 2011 r., nr [...] stwierdził uchybienie terminu do wniesienia odwołania. W wyniku skargi A. G. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 10 lutego 2012 r., sygn. akt VI SA/Wa 2316/11 uchylił zaskarżone postanowienie i stwierdził, iż nie podlega wykonaniu. Sąd podkreślił, że w myśl art. 127 § 1 w zw. z art. 129 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 z późn. zm.), dalej: "k.p.a." odwołanie wnosi się w terminie czternastu dni od dnia doręczenia stronie decyzji. Warunkiem merytorycznego rozpoznania sprawy przez organ odwoławczy jest w pierwszej kolejności stwierdzenie, że odwołanie w sprawie jest dopuszczalne oraz, że zachowany został termin do jego wniesienia. Dokonując ustaleń w tym zakresie organ winien wziąć pod uwagę i rozważyć wszystkie okoliczności istotne z punktu widzenia konieczności dokonania takiej oceny. Zgodnie bowiem z art. 134 k.p.a. niedopuszczalność odwołania oraz uchybienie terminu do jego wniesienia skutkuje wydaniem przez organ odwoławczy w tym przedmiocie postanowienia, które jest ostateczne i zamyka tym samym drogę do ponownego rozpoznania sprawy zakończonej rozstrzygnięciem organu I instancji. Przesłankę wydania w trybie art. 134 k.p.a. postanowienia stwierdzającego uchybienie terminu do wniesienia odwołania stanowi ustalenie nie tylko faktu złożenia odwołania po upływie okresu czternastu dni od daty doręczenia stronie decyzji organu I instancji, ale również ustalenie braku wniosku (prośby) o przywrócenie uchybionego terminu bądź wydania postanowienia odmawiającego przywrócenia tego terminu. W razie wniesienia odwołania z uchybieniem terminu oraz prośby o jego przywrócenie, postanowienie stwierdzające uchybienie terminu do wniesienia odwołania organ odwoławczy może wydać dopiero po ostatecznym rozpatrzeniu złożonej przez stronę prośby o przywrócenie terminu. Ewentualne postanowienie o przywróceniu terminu do wniesienia odwołania wyłącza bowiem dopuszczalność wydania postanowienia stwierdzającego uchybienie terminu. Sąd zwrócił uwagę, że z treści pisma skarżącej z dnia [...] września 2011 r. wynikało, że nie zgadzała się z rozstrzygnięciem organu I instancji, jak również wskazywała w tym piśmie na okoliczności, z powodu których uchybiła terminowi do wniesienia odwołania. Organ odwoławczy błędnie przyjął, że pismo to stanowi w istocie tylko i wyłącznie odwołanie od decyzji organu I instancji, które zostało złożone z naruszeniem terminu, o którym mowa w art. 129 k.p.a. W ocenie Sądu pismo to zawierało w swojej treści, oprócz odwołania, wniosek o przywrócenie terminu do wniesienia odwołania, jak również realizowało obowiązek wskazany w art. 58 § 2 k.p.a., to jest dopełniało czynność, dla której określony był termin. Organ II instancji, w przypadku powzięcia wątpliwości, co do dalszego toku postępowania, winien był zwrócić się do skarżącej o wyjaśnienie i sprecyzowanie charakteru, złożonych przez nią pisma, a zwłaszcza zawartych w nich żądań, czego jednak w tej sprawie nie uczynił, wbrew obowiązkowi wynikającemu z art. 7 k.p.a. Tym samym, wobec złożonej przez skarżącą prośby (wniosku) o przywrócenie terminu, nieuprawnionym było wydanie postanowienia stwierdzającego uchybienie terminu do wniesienia odwołania. Organ bowiem zobowiązany był przed wydaniem przedmiotowego postanowienia do rozpatrzenia wniosku strony o przywrócenie terminu i w zależności od wyniku tego postępowania dopiero uprawniony był do rozstrzygnięcia kwestii terminowości wniesienia odwołania. Główny Inspektor Farmaceutyczny powołanym postanowieniem z dnia [...] maja 2012 r. odmówił skarżącej przywrócenia terminu do wniesienia odwołania. Jako podstawę prawną rozstrzygnięcia powołał art. 59 § 2 k.p.a. w zw. z art. 58 § 1 k.p.a. W myśl art. 58 § 1 k.p.a. w przypadku uchybienia terminu należy przywrócić termin na prośbę zainteresowanego, jeżeli uprawdopodobni, że uchybienie nastąpiło bez jego winy. Zdaniem GIF skarżąca nie uprawdopodobniła, że uchybienie terminu do wniesienia odwołania nastąpiło bez jej winy. Przebywanie skarżącej na urlopie nie zwalniało jej z zachowania terminu do wniesienia odwołania. Będąc na urlopie skarżąca nie została pozbawiona możliwości złożenia odwołania. Skarżąca mogła zwrócić się do osoby opiekującej się jej mieszkaniem o przesyłanie korespondencji do miejsca, gdzie spędzała urlop. Skarżąca mogła także, zwracając [...]WIF protokół z przeprowadzonej kontroli powiadomić ten organ o adresie miejsca spędzania urlopu. Brak dostępu do dokumentacji z kontroli nie mógł być przeszkodą do wniesienia odwołania w świetle art. 128 k.p.a., skoro wystarczy, aby z uzasadnienia odwołania wynikało niezadowolenie strony. Przepisy ustawy z dnia 6 września 2001 r. – Prawo farmaceutyczne (Dz. U. z 2008 r. Nr 45, poz. 271 z późn. zm.) nie wprowadzają innych wymogów co do treści odwołania. Na postanowienie to skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniosła A. G. Zarzuciła rozstrzygnięciu naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik postępowania, to jest art. 7 w zw. z art. 77 w zw. z art. 43 k.p.a. poprzez niewyjaśnienie w dokładny sposób okoliczności związanych z odebraniem przez osobę zajmującą się mieszkaniem skarżącej listu poleconego skierowanego do skarżącej oraz art. 58 k.p.a. polegające na uznaniu, że skarżąca nie uprawdopodobniła, iż uchybienie terminu do wniesienia odwołania nastąpiło bez jej winy. Skarżąca podniosła, że opiekująca się jej mieszkaniem w czasie urlopu K. K. nie była domownikiem, jak zaznaczono na zwrotnym potwierdzeniu odbioru decyzji. Organ zaniechał dokonania ustaleń co do prawidłowości doręczenia przesyłki zawierającej kwestionowaną decyzję w świetle art. 43 k.p.a. Ponadto skarżąca dopiero po powrocie z urlopu, czyli w dniu [...] września 2011r., dowiedziała się, że K. K. odebrała w dniu [...] sierpnia 2011 r. list polecony zawierający decyzję i wówczas dopiero mogła się zapoznać z treścią decyzji. Skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonego postanowienia. Główny Inspektor Farmaceutyczny w odpowiedzi na skargę wnosił o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Na wstępie należy zauważyć, że Sąd z mocy art. 106 § 3 p.p.s.a. przeprowadził dowód uzupełniający z dokumentu – oświadczenia K. K. z dnia [...] lutego 2012 r., uznając, iż będzie przydatny do wyjaśnienia istotnych wątpliwości. Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 z późn. zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym w świetle paragrafu drugiego powołanego wyżej artykułu kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Innymi słowy, wchodzi tutaj w grę kontrola aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dokonywana pod względem ich zgodności z prawem materialnym i przepisami procesowymi, nie zaś według kryteriów odnoszących się do słuszności rozstrzygnięcia. Ponadto Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270, dalej: "p.p.s.a."). Oznacza to między innymi, że sąd nie może w ocenie legalności zaskarżonej decyzji ograniczać się jedynie do zarzutów sformułowanych w skardze, lecz także powinien wadliwość kontrolowanego aktu podnosić z urzędu. Dokonując kontroli zaskarżonego postanowienia pod kątem jego zgodności z prawem, Sąd bada, czy organ administracyjny ustalił stan faktyczny zgodnie z obowiązującymi przepisami, a następnie, czy do tak ustalonego stanu faktycznego zastosował właściwe przepisy oraz czy przepisy te prawidłowo zinterpretował. W niniejszej sprawie, skarżąca kwestionowała postanowienie GIF z dnia [...] maja 2012 r. odmawiające przywrócenia terminu do wniesienia odwołania od decyzji nr [...] z dnia [...] sierpnia 2011 r. [...]WIF. Podstawę wydanego postanowienia stanowił przepis art. 58 § 1 k.p.a. W myśl tego przepisu w razie uchybienia terminu należy przywrócić termin na prośbę zainteresowanego, jeżeli uprawdopodobni, że uchybienie nastąpiło bez jego winy. Prośbę o przywrócenie terminu należy wnieść w ciągu siedmiu dni od dnia ustania przyczyny uchybienia terminu, zgodnie z art. 58 § 2 k.p.a. Jednocześnie z wniesieniem prośby należy dopełnić czynności, dla której określony był termin, z mocy art. 58 § 2 zd. 2 k.p.a. Przede wszystkim należy zauważyć, że w postępowaniu kontrolowanym przez WSA w Warszawie w powoływanej sprawie VI SA/Wa 2316/11 nie budziły wątpliwości (były bezsporne) okoliczności doręczenia decyzji [...]WIF z dnia [...] sierpnia 2011 r., tzn. iż rozstrzygnięcie to zostało doręczone skutecznie na adres skarżącej w dniu [...] sierpnia 2011 r. Natomiast w aktualnej skardze A. G. podważa także prawidłowość doręczenia omawianej decyzji. Skarżąca odwołuje się do art. 43 k.p.a. Przepis ten mówi, że w przypadku nieobecności adresata pismo doręcza się, za pokwitowaniem, dorosłemu domownikowi, sąsiadowi lub dozorcy domu, jeżeli osoby te podjęły się oddania pisma adresatowi. O doręczeniu pisma sąsiadowi lub dozorcy zawiadamia się adresata, umieszczając zawiadomienie w oddawczej skrzynce pocztowej lub, gdy to nie jest możliwe, w drzwiach mieszkania. Skarżąca kwestionuje zapis na zwrotnym potwierdzeniu odbioru decyzji (k. – 607 akt adm.), iż odbierająca tę korespondencję K. K. była domownikiem, jak to zaznaczono na tymże dokumencie. W ocenie Sądu, nie można uznać K. K. za sąsiadkę skarżącej, gdyż skarżąca zamieszkuje w R. przy ul. S, a K. K. – w R. przy ul. S1 (kopia oświadczenia, K. K. z dnia [...] lutego 2012 r., k. – 10 akt sąd.). K. K. także nie jest dozorcą domu, co jest bezsporne. W tej sytuacji, nie ciążył na doręczycielu, wynikający z art. 43 k.p.a., obowiązek zawiadomienia adresata poprzez umieszczenie zawiadomienia w oddawczej skrzynce pocztowej lub, gdy to nie jest możliwe, w drzwiach mieszkania. Korespondencja została odebrana pod adresem zamieszkania skarżącej (nie było kwestionowane i potwierdziła K. K. w oświadczeniu ) i przez osobę do tego upoważnioną (oświadczenie K. K., k. – 10 akt sąd.). Skarżącą nie wykazała, aby obierająca decyzję K. K. nie mogła być traktowana jak domownik, przynajmniej w okresie jej urlopu. Ze złożonego przez K. K. oświadczenia w powiązaniu ze zwrotnym potwierdzeniem odbioru kwestionowanej decyzji wynikało, że odbierająca w dniu [...] sierpnia 2011 r. korespondencję podjęła się oddania pisma adresatce. Zatem nastąpiło skuteczne doręczenie decyzji [...]WIF z dnia [...] sierpnia 2011 r. i miało ono miejsce w dniu [...] sierpnia 2011 r. Należy przy tym zauważyć, że skarżąca jako adres do korespondencji wskazywała adres: R., ul. S. (k. – 5, 21, 617 akt adm.). W przypadku odmiennego stanowiska, nie znajdującego oparcia w zebranym materiale dowodowym i sprzecznego z wytycznymi w sprawie VI SA/Wa 2316/11 wniosek o przywrócenie terminu do wniesienia odwołania byłby bezprzedmiotowy, bo dopiero od dnia [...] września 2011 r. płynąłby termin do wniesienia odwołania, co oznaczałoby, że odwołanie zostało wniesione w terminie. Przy przyjęciu, że decyzja została prawidłowo odebrana w dniu [...] sierpnia 2011 r., w dniu [...] września 2011 r. upływał termin do wniesienia odwołania. Pismo obejmujące wniosek o przywrócenie terminu oraz odwołanie zostało nadane przez skarżącą w dniu [...] września 2011 r. w urzędzie pocztowym (koperta, k. – 619 akt adm.). Jeżeli skarżąca w dniu [...] września 2011 r., po powrocie z urlopu dowiedziała się o decyzji [...]WIF, to wniosek o przywrócenie terminu do wniesienia odwołania złożyła z zachowaniem siedmiodniowego terminu, przewidzianego przez art. 58 § 2 k.p.a. Jednakże mając na uwadze, że K. K. była upoważniona do odbioru korespondencji, a także miała kontakt telefoniczny ze skarżącą (oświadczenie K. K., k. – 10 akt sąd.), nie można przyjąć, że skarżąca uprawdopodobniła, że uchybienie terminu do wniesienia odwołania nastąpiło bez jej winy. Przyczyny podane przez K. K. w oświadczeniu, jakoby sporządzonym w dniu [...] lutego 2012 r. czyli przed wydaniem zaskarżonego postanowienia, ale przedstawionego dopiero na etapie postępowania sądowego, tylko potwierdzają, że uchybienie terminu nastąpiło z winy skarżącej. Oceniając brak winy, organ administracji publicznej powinien przyjąć "obiektywny miernik staranności, jakiej można wymagać od strony dbającej należycie o swoje interesy". Przy zastosowaniu tego miernika przywrócenie terminu nie byłoby dopuszczalne, gdy strona dopuściła się choćby lekkiego niedbalstwa. Brak winy strony zachodzi "tylko wtedy, gdy strona nie mogła przeszkody usunąć, nawet przy użyciu największego w danych warunkach wysiłku". W konsekwencji "pojęcie braku winy w niedopełnieniu czynności procesowej w terminie obejmuje istnienie przeszkody nie do przezwyciężenia, czyli siły wyższej" (tak A. Wróbel, Komentarz aktualizowany do art. 58 Kodeksu postępowania administracyjnego, LEX 2012 i powołane tam stanowiska doktryny oraz orzecznictwa). Wobec powyższego Sąd nie dopatrzył się aby stan faktyczny został ustalony z naruszeniem przepisów postępowania, jak i aby również organ nieprawidłowo zastosował przepisy dotyczące doręczenia oraz wniosku o przywrócenie terminu do wniesienia odwołania. Z powyższych względów na mocy art. 151 p.p.s.a., uznając skargę za nieuzasadnioną, oddalił ją.