VI SA/Wa 1427/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Pamela Kuraś-Dębecka Sędziowie Sędzia WSA Joanna Wegner (spr.) Sędzia WSA Grażyna Śliwińska Protokolant spec. Iwona Sumikowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 5 listopada 2019 r. sprawy ze skargi M. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] kwietnia 2019 r. nr [...] w przedmiocie kary pieniężnej 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz utrzymaną nią w mocy decyzję Prezydenta [...] z dnia [...] marca 2019 r.; 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] na rzecz skarżącego M. kwotę 1025 (jeden tysiąc dwadzieścia pięć złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania. Decyzją z [...] kwietnia 2019 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2018 r. poz. 2096) – zwanej dalej "k. p. a.", utrzymało w mocy decyzję Prezydenta Miasta [...] z [...] marca 2019 r. w sprawie nałożenia na M. kary pieniężnej w wysokości 3101,90 złotych za zajęcie przez przyłącze wodociągowe 0,44 m2 oraz przyłącze kanalizacji sanitarnej 4,40 m2 pasa drogowego drogi powiatowej ul. [...] w W. w dniach od 1 stycznia do 29 listopada 2015 r. bez zezwolenia zarządcy drogi. Do wydania decyzji doszło w następujących okolicznościach sprawy. W związku z uruchomieniem, na podstawie decyzji Prezydenta Miasta [...] z [...] lipca 2009 r., zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na budowę dla inwestycji "M.", realizowanej pierwotnie przez [...] Zarząd Rozbudowy Miasta, a od [...] września 2014 r. – M. – wykonywane były m. in. przyłącze kanalizacji sanitarnej oraz przyłącze wodociągowe w ulicy [...]. W tym celu wydawane były przez Prezydenta Miasta [...] decyzje o zezwoleniu na zajęcie pasa drogowego. Ostatnia z nich, z [...] stycznia 2014 r., udzielała takiego zezwolenia na okres do 31 grudnia 2014 r. Pomimo wystosowanej do M. [...] października 2014 r. informacji, podmiot ten wystąpił o udzielenie ponownej zgody na zajęcie pasa drogowego dopiero 30 listopada 2015 r. Żądanie to obejmowało także udzielenie zgody wstecznie, za okres od 1 stycznia do 29 listopada 2015 r. Decyzją z [...] maja 2016 r. Prezydent Miasta [...] udzielił zezwolenia za okres od 30 listopada 2015 r. do 31 grudnia 2020 r., odmawiając wydania zezwolenia za okres sprzed złożenia wniosku. Ustaliwszy, że w okresie od 1 stycznia do 29 listopada 2015 r. M. nie legitymowało się zezwoleniem na zajęcie pasa drogowego w zakresie przyłącza wodociągowego o powierzchni 0,44 m2 oraz przyłącza kanalizacji sanitarnej o powierzchni 4,40 m2 , Prezydent Miasta decyzją z [...] marca 2019 r. nałożył na M. karę pieniężną. Podstawę prawną decyzji stanowił z art. 40 ust. 12 ustawy z 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2017 r. poz. 2222 ze zm.) oraz uchwała Rady Miasta W. Nr [...] z 27 maja 2004 r. w sprawie wysokości stawek opłat za zajęcie pasa drogowego dróg publicznych na obszarze Miasta W., z wyjątkiem autostrad i dróg ekspresowych (Dz. Urz. Woj. [...] Nr 148, poz. 3713 ze zm.). Utrzymując zaskarżoną odwołaniem decyzję organu pierwszej instancji w mocy Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. podkreśliło, że w sprawie zachodziły podstawy do nałożenia kary. Wskazano, że odpowiedzialność M. w tej sprawie ma charakter obiektywny i brak jest podstaw do analizowania przyczyn naruszenia czy stopnia winy strony. Na powyższą decyzję wniesiono skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie zarzucając jej naruszenie błędne ustalenie stanu faktycznego, art. 7, art. 77, art. 80, art. 8 i art. 107 § 3 k. p. a. poprzez nieuwzględnienie całokształtu stanu faktycznego i niewyjaśnienie wszystkich istotnych dla sprawy okoliczności, jak również nieodniesienie się do nich oraz naruszenie przepisów ustawy o drogach publicznych, w szczególności jej art. 40. Skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania sądowego. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. wniosło o jej oddalenie podtrzymując argumentację zawartą w decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie, jednakże z innych przyczyn niż te, które podniesiono w zarzutach tego pisma. Zaskarżona decyzja, a także decyzja organu pierwszej instancji, dotknięte są bowiem naruszeniem prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy w rozumieniu art. 145 § 1 pkt 1 lit. a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2018 r. poz. 1302 ze zm.). Przedmiotem postępowania administracyjnego prowadzonego w niniejszej sprawie było ustalenie odpowiedzialności z tytułu kary pieniężnej za zajęcie pasa drogowego bez stosownego zezwolenia. Zgodnie z art. 4 pkt 1 ustawy o drogach publicznych pas drogowy stanowi wydzielony liniami granicznymi grunt wraz z przestrzenią nad i pod jego powierzchnią, w którym są zlokalizowane droga oraz obiekty budowlane i urządzenia techniczne związane z prowadzeniem, zabezpieczeniem i obsługą ruchu, a także urządzenia związane z potrzebami zarządzania drogą. W myśl art. 39 ust. 1 ustawy o drogach publicznych pas drogowy jako strefa ruchu drogowego podlegająca szczególnej ochronie prawnej objęta jest rozlicznymi zakazami co do sposobu jego wykorzystania. Samowolne zajmowanie pasa drogowego przez podmiot inny niż zarządca drogi działający w celu budowy, przebudowy, remontu lub ochrony drogi jest niedopuszczalne (art. 40 ust. 1 ustawy o drogach publicznych). Zabronione jest dokonywanie jakichkolwiek czynności, które mogłyby powodować niszczenie lub uszkodzenie drogi i jej urządzeń albo zmniejszenie jej trwałości oraz zagrażać bezpieczeństwu ruchu drogowego. Zajęcie pasa drogowego jest natomiast możliwe, w myśl art. 40 ust. 1 i 2 ustawy o drogach publicznych, po uzyskaniu – w formie decyzji administracyjnej – zgody zarządcy drogi. Naruszenie zakazu zajęcia pasa drogowego bez zezwolenia zarządcy drogi obciążone jest odpowiedzialnością karno-administracyjną. Zgodnie bowiem z art. 40 ust. 12 ustawy o drogach publicznych za zajęcie pasa drogowego zarządca drogi wymierza, w drodze decyzji administracyjnej, karę pieniężną w wysokości 10-krotności opłaty, która byłaby należna, gdyby zajęcie stanowiło realizację zezwolenia (art. 40 ust. 4 i 6 ustawy o drogach publicznych). Opłata ta stanowi rezultat mnożenia powierzchni zajętego pasa drogowego oraz obowiązujących lokalnie stawek w tym zakresie. W sprawie niniejszej zakres postępowania wyjaśniającego obejmował zatem to, czy istotnie doszło do zajęcia pasa drogowego bez zezwolenia. W tym zakresie nie można przypisać organom uchybień; stan faktyczny został bowiem ustalony poprawnie, na podstawie prawidłowo zebranego i ocenionego materiału dowodowego. Okoliczności te w większości pozostawały pomiędzy stronami bezsporne. Nie ma więc mowy o naruszeniu art. 7, art. 77 § 1 czy art. 80 k. p. a. Nieuzasadnione jest także podniesione w skardze naruszenie art. 107 § 3 k. p. a., bowiem motywy decyzji zostały przygotowane należycie. Wyczerpująco wyjaśniają zarówno podstawę faktyczną, jak i prawną rozstrzygnięcia. Trudno także zarzucić organom naruszenie przepisów art. 8 § 1 lub 2 k. p. a. Skodyfikowane w tych jednostkach redakcyjnych zasady nie zostały nadszarpnięte w kontrolowanym przez Sąd postępowaniu. Nie ustrzegły się jednak organy od naruszenia prawa materialnego, które wywarło istotny wpływ na wynik rozpoznawanej sprawy. Nie dostrzegły bowiem, że postępowanie w niniejszej sprawie zostało wszczęte po 1 czerwca 2017 r., a więc po wejściu w życie dużej nowelizacji kodeksu wprowadzającej tę regulację. Wprawdzie stosowaniu wprowadzonych mocą art. 1 pkt 41 ustawy z 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy – Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. poz. 935) do kodeksu przepisów o administracyjnych karach pieniężnych przypisać należy – z mocy klauzuli wyłączającej zamieszczonej w art. 189a § 2 pkt 1 – 6 k. p. a. – subsydiarny charakter, jednak jeżeli aktualizuje się obowiązek stosowania tych przepisów, cechuje go bezwzględność. W sprawach nałożenia kary pieniężnej za zajęcie pasa drogowego stosowanie przepisów kodeksowych o karach pieniężnych nie zostało mocą regulacji szczególnej, nawet w części, wyeliminowane. W postępowaniu w przedmiocie nałożenia kary za zajęcie pasa drogowego organy obowiązane były zatem stosować przepisy działu IVa k. p. a. Mimo to, w rozpoznawanej sprawie żaden z przepisów tej części kodeksu nie był stosowany, w szczególności – nie rozważono unormowanych w art. 189f § 1 i 2 k. p. a. przesłanek odstąpienia od nałożenia kary. Tymczasem spełnienie tych, które opisano w art. 189f § 1 k. p. a., powoduje, że odstąpienie od nałożenia kary jest obligatoryjne. Wymienione w punktach 1 i 2 paragrafu 1 warunki odstąpienia mają charakter samoistny. Oznacza to, że jeżeli waga naruszenia jest znikoma, a strona zaprzestała naruszenia prawa, organ obowiązany jest poprzestać na pouczeniu i od nałożenia kary odstąpić. Okoliczności te nie zostały przez organ analizowane. Dodać należy, że plany dotyczące realizowanej przez M. inwestycji nie tylko były organowi okazane, ale podlegały zatwierdzeniu przez jego pracowników, o czym świadczy znajdująca się w aktach sprawy decyzja nr [...] z [...] lipca 2009 r. Prezydenta Miasta [...] zatwierdzająca projekt budowlany i udzielająca pozwolenia na budowę dla inwestycji polegającej na budowie M. i związany z jej wydaniem projekt budowlany (k. 12- 18 ). Nie ulega wątpliwości, że budowa ta realizowana jest w celu publicznym; do takich przecież zaliczyć należy wzniesienie budynku użyteczności publicznej, jakim jest muzeum oraz towarzysząca temu infrastruktura. Zaakcentować należy, że strona, wprawdzie z opóźnieniem, ale jednak zwróciła się o wydanie pozwolenia na zajęcie pasa drogowego. Wskazane okoliczności obligowały do rozważenia możliwości zastosowania także podstawy odstąpienia od nałożenia kary z art. 189f § 2 k. p. a. W ponownie prowadzonym postępowaniu organ rozważy to, jaka jest waga naruszenia polegającego na zajęciu blisko 5 m2 pasa drogowego, wziąwszy pod uwagę towarzyszący temu działaniu strony cel oraz to, że fakt zajęcia pasa przez M. od początku znany był organowi pierwszej instancji, a także to, że zajęcie to odbywało się wcześniej, przez kilka lat na podstawie decyzji administracyjnych i zostało finalnie zalegalizowane w drodze kolejnej decyzji. Obowiązkiem organu będzie także ocena ustalonego stanu faktycznego w kontekście warunków uruchomienia trybu odstąpienia od nałożenia kary unormowanego w art. 189f § 2 k. p. a. Już tylko końcowo wskazać należy, że wprowadzona w 2017 r. zmiana normatywna w zakresie podstawy prawnej orzekania o karach pieniężnych powoduje także konieczność rekonceptualizacji poglądów w odniesieniu do relacji pomiędzy postępowaniem w przedmiocie zezwolenia na zajęcie pasa drogowego oraz kary z tytułu zajęcia pasa drogowego bez zezwolenia. W aktualnym stanie prawnym bowiem traci na znaczeniu wyrażony niegdyś w orzecznictwie pogląd o wykluczaniu się zakresów tych postępowań (zob. wyrok NSA z 15 grudnia 2006 r., sygn. akt I OSK 164/06, LEX nr 298137). Skoro obowiązek organu administracji nałożenia kary pieniężnej z tytułu zajęcia pasa drogowego bez zezwolenia utracił swój bezwzględny charakter, bowiem ustawodawca wprowadził unormowanie dopuszczające odstąpienie od tej powinności, nie w każdym przypadku bezprawne zajęcie pasa drogowego wiąże się z sankcją administracyjną. Ustanowione w art. 189f § 1 k. p. a. obowiązek, a w art. 189f § 2 k. p. a. – możliwość odstąpienia od nałożenia sankcji oznacza, że odpowiedzialność administracyjna wolna jest od jakiegokolwiek automatyzmu. Skutkiem zastosowania instytucji odstąpienia jest niewątpliwie potrzeba uregulowania stanu zajęcia pasa drogowego bez uprzedniego uzyskania zezwolenia. Wprowadzenie do systemu instytucji dozwalających na odstąpienie od nałożenia administracyjnej kary pieniężnej skłania do wniosku, że decyzję w przedmiocie takiego zezwolenia będzie można uzyskać także z mocą wsteczną. Dostrzeżone przez Sąd uchybienia prawa materialnego w równym stopniu dotknęły decyzję zaskarżoną, jak również decyzję Prezydenta Miasta [...]. Z tego powodu, mając na uwadze dyspozycję art. 145 § 1 pkt 1 lit. a w związku z art. 135 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Sąd orzekł o uchyleniu obu tych aktów. O kosztach postępowania w postaci wpisu od skargi Sąd postanowił na podstawie art. 200 tej ustawy w związku z § 2 pkt 3 i § 14 ust. 1 pkt 1 lit. a rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2018 r., poz. 265), na które złożyły się wpis od skargi w wysokości 125 złotych oraz wynagrodzenie profesjonalnego pełnomocnika będącego radcą prawnym (900 złotych).