VI SA/Wa 143/07

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Magdalena Bosakirska Sędziowie Sędzia WSA Maria Jagielska Sędzia WSA Pamela Kuraś-Dębecka (spr.) Protokolant Jadwiga Rytych po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 12 kwietnia 2007 r. sprawy ze skargi W. Sp. z o.o. z siedzibą w. W. na decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] listopada 2006 r. nr [...] w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej oddala skargę Główny Inspektor Transportu Drogowego decyzją z dnia [...] listopada 2006 r. nr [...] utrzymał w całości w mocy decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] czerwca 2006 r. nr [...], którą nałożono na spółkę "W." Sp. z o.o. z siedzibą w. W. karę pieniężną w łącznej kwocie 1150 złotych. Jako podstawę prawną swojego rozstrzygnięcia organ odwoławczy wskazał art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. Nr 98, poz. 1071, ze zm.), cytowana dalej jako k.p.a., art. 42 ust. 1, ust. 2 pkt 3, art. 87 ust. 1, art. 92 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym (Dz. U. nr 204, poz. 2088 ze zm.) cytowana dalej jako t.d. oraz lp. 1.11.1, lp. 1.4.3 załącznika do t.d., § 2, § 4 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 14 grudnia 2001 r. w sprawie uiszczania przez przedsiębiorców opłat za przejazd po drogach krajowych (Dz. U. nr 150, poz. 1684 ze zm.), art. 8 rozporządzenia nr 3820/85 Rady Wspólnot Europejskich z dnia 20 grudnia 1985 r. w sprawie harmonizacji niektórych przepisów socjalnych odnoszących się do transportu drogowego (Dz. Urz. WE L370 z 1 grudnia 1985 P.0001-0007). Do powyższych rozstrzygnięć organów obu instancji doszło w następującym stanie faktycznym i prawnym. Dnia [...] września 2004 r. w miejscowości D. na drodze powiatowej nr [...] funkcjonariusze Inspekcji Transportu Drogowego zatrzymali do kontroli pojazd marki [...] o nr rej. [...] wraz z przyczepą nr rej. [...]. Kontrolowanym pojazdem kierował S. P., który do kontroli okazał wszystkie wymagane tarcze tachografu oraz siedmiodniową kartę opłaty za przejazd po drogach krajowych seria i nr [...], przeznaczoną dla pojazdów dwuosiowych o dopuszczalnej masie całkowitej od 3,5 t do 12 t. Kontrolujący stwierdzili, że na jednej z tarcz, tj. z dnia [...] września 2004 r. nastąpiło skrócenie dziennego czasu odpoczynku kierowcy o 2 godziny i 50 minut oraz że kontrolowany zespół pojazdów miał łącznie cztery osie. Wobec powyższych ustaleń [...] Wojewódzki Inspektor Transportu Drogowego w dniu [...] maja 2005 r. wydał decyzję nr [...], która nałożył na ww. spółkę karę pieniężną w wysokości 9150 złotych, z czego 1000 złotych tytułem wykonywania transportu drogowego z opłatą uiszczoną w wysokości niższej niż wymagana dla danego pojazdu samochodowego i przyczepy lub naczepy oraz 150 złotych tytułem skrócenia dziennego czasu odpoczynku przy wykonywaniu transportu drogowego. Pismem z dnia [...] maja 2005 r. skarżąca odwołała się od powyższej decyzji wnosząc o jej uchylenie. Główny Inspektor Transportu Drogowego po rozpatrzeniu odwołania w części dotyczącej wykonywania transportu drogowego z opłatą uiszczoną w wysokości niższej niż wymagana dla danego pojazdu samochodowego i przyczepy lub naczepy oraz skrócenia dziennego czasu odpoczynku przy wykonywaniu transportu drogowego uchylił decyzję organu I instancji i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania. W uzasadnieniu organ odwoławczy wskazał, iż z materiału dowodowego zebranego w niniejszej sprawie nie wynikało, czy dopuszczalna masa całkowita kontrolowanego zespołu pojazdów przekracza 3,5 t. W związku z czym ustalono w Starostwie Powiatowym w W., że dopuszczalna masa całkowita pojazdu marki [...] o nr rej. [...] wynosiła 6800 kg. Dnia [...] czerwca 2006 r. Wojewódzki Inspektor Transportu Drogowego po ponownym rozpoznaniu sprawy wydał decyzję Nr [...], którą nałożył na skarżącą spółkę karę pieniężną w wysokości 1150 złotych tytułem skrócenia dziennego czasu odpoczynku przy wykonywaniu transportu drogowego oraz wykonywania transportu drogowego z opłatą uiszczoną w wysokości niższej niż wymagana dla danego pojazdu samochodowego i przyczepy lub naczepy. W uzasadnieniu organ wskazał, że w dniu 21 grudnia 2005 r. weszły w życie zmiany do ustawy o transporcie drogowym. Zgodnie jednak z art. 5 ustawy z dnia 29 lipca 2005 r. o zmianie ustawy o transporcie drogowym oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. Nr 180, poz. 1497) do postępowań wszczętych, a niezakończonych decyzją ostateczną przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy, stosuje się przepisy dotychczasowe. Od ww. decyzji z dnia [...] czerwca 2006 r. strona skarżąca złożyła odwołanie, wnosząc w nim o uchylenie zaskarżonej decyzji. W uzasadnieniu skarżąca podniosła, że stanowisko organu I instancji w sprawie jest nieuzasadnione, bowiem organ całkowicie pominął dowód w postaci oświadczenia kontrolowanego kierowcy, z którego wynika, że nie zostały naruszone przepisy o obowiązkowym odpoczynku kierowcy. W ocenie strony, w tym zakresie organ nie mógł oprzeć się wyłącznie na dowodzie w postaci tarcz tachografu. Zdaniem odwołującego się Wojewódzki Inspektor nie udowodnił, że w niniejszej sprawie została przekroczona dobowa, czy też tygodniowa norma czasu pracy kierowcy, a jedynie ograniczył się do stwierdzenia, że najdłuższy okres odpoczynku wyniósł 6 godzin i 10 minut, nie określając przy tym ile wyniosły pozostałe okresy odpoczynku, i w jakich odstępach czasowych one występowały. Z żadnych dowodów nie wynika również w ocenie strony, by kierowca kierował pojazdem przez 24 godziny. Ponadto odwołująca się wskazała, że przed wydaniem zaskarżonej decyzji organ nie pouczył jej o możliwości zapoznania się z materiałem dowodowym zebranym w sprawie, co z kolei uniemożliwiło jej ustosunkowanie się do poczynionych przez organ ustaleń w zakresie dopuszczalnej masy całkowitej kontrolowanego pojazdu. Jak podniosła skarżąca był to fundamentalny dowód, gdyż rozstrzygał o tym, czy w niniejszej sprawie ma zastosowanie ustawa o transporcie drogowym, i czy istniała podstawa do nałożenia kary pieniężnej w oparciu o tę ustawę. W opinii strony odwołującej się w materiale dowodowym nie znajdowały się żadne dowody świadczące o tym, że przewóz prowadzony w dniu kontroli był wykonywany bez wymaganej opłaty. Skarżąca podniosła również, że funkcjonariusze dokonujący kontroli nie przeprowadzili badania masy, nacisku osi i wymiarów ww. pojazdu. A ponadto strona wskazała, że lp. 1.4.1 załącznika do t.d. przewiduje karę za posiadanie w pojeździe karty opłaty drogowej dotyczącej tylko i wyłącznie opłaty miesięcznej, półrocznej i rocznej i wynosi 200 złotych. Główny Inspektor Transportu Drogowego po rozpoznaniu powyższego odwołania wydał dnia [...] listopada 2006 r. decyzję, którą utrzymał w całości w mocy decyzję organu I instancji z dnia [...] czerwca 2006 r. Organ odwoławczy wskazał, iż z materiału dowodowego zgromadzonego w aktach sprawy, a zwłaszcza z przesłanej przez Starostwo Powiatowe w W. karty informacyjnej pojazdu wynikało, iż dopuszczalna masa całkowita kontrolowanego pojazdu marki [...] o nr rej. [...] wynosi 6800 kg, a zatem przekracza 3,5 tony. Wobec powyższego w przedmiotowej sprawie ma zastosowanie ustawa o transporcie drogowym. W niniejszej sprawie nie ma natomiast zastosowania wyłączenie zawarte w art. 3 ust. 1 pkt 2 t.d., zgodnie z którym, przepisów ustawy nie stosuje się do przewozu drogowego wykonywanego pojazdami samochodowymi lub zespołami pojazdów: o dopuszczalnej masie całkowitej nieprzekraczającej 3,5 tony w transporcie drogowym rzeczy oraz niezarobkowym przewozie drogowym rzeczy. Bezspornym w ocenie organu jest, iż strona wykonywała przewóz drogowy pojazdem przekraczającym 3,5 tony. Wobec powyższego w przedmiotowej sprawie ma również zastosowanie rozporządzenie Rady (EWG) Nr 3821/85 oraz rozporządzenie Rady (EWG) Nr 3820/85. W przekonaniu Głównego Inspektora z akt niniejszej sprawy bezspornie wynika także fakt, iż kierowca skrócił okres odpoczynku dziennego o 2 godziny i 50 minut. Tym samym decyzja organu I instancji we wskazanym zakresie została wydana prawidłowo. Odnosząc się do argumentów strony, że organ I instancji nie wziął pod uwagę wyjaśnień kierowcy Główny Inspektor zauważył, iż oświadczenie to nie mogło wpłynąć na zmianę decyzji, z uwagi na treść art. 8 rozporządzenie Rady (EWG) Nr 3820/85. W świetle jednoznacznego brzmienia tegoż przepisu dziewięciogodzinny okres odpoczynku dziennego jest odpoczynkiem najkrótszym i nie może być skracany w żadnym przypadku. Główny Inspektor Transportu Drogowego zważył również, że z ww. protokołu kontroli wynika, iż kierowca okazał do kontroli siedmiodniową kartę opłaty za przejazd po drogach krajowych o nr i serii [...], przeznaczoną dla pojazdów dwuosiowych o dopuszczalnej masie całkowitej od 3,5 do 12 ton, natomiast kontrolowany zespół pojazdów miał cztery osie. Główny Inspektor Transportu Drogowego zważył, iż zgodnie z rozporządzeniem Ministra Infrastruktury w sprawie uiszczania przez przedsiębiorców opłat za przejazd po drogach krajowych, stawki opłat za przejazd po drogach krajowych uzależnione są od dopuszczalnej masy całkowitej oraz liczby osi i emisji spalin pojazdu samochodowego. Wobec powyższego organ I instancji słusznie nałożył na stronę karę za wykonywanie transportu drogowego z opłatą uiszczoną w wysokości niższej niż wymagana dla danego pojazdu samochodowego i przyczepy lub naczepy. Odnosząc się do argumentu strony, że oznaczona w lp. 1.4.1 załącznika do t.d. kara za posiadanie w pojeździe karty opłaty drogowej dotyczy tylko i wyłącznie opłaty miesięcznej, półrocznej i rocznej i wynosi 200 złotych oraz że w materiale dowodowym nie ma żadnych dowodów świadczących o tym, że przewóz był wykonywany bez wymaganej opłaty organ stwierdził, iż na stronę została nałożona kara za wykonywanie transportu drogowego z opłatą uiszczoną w wysokości niższej niż wymagana dla danego pojazdu samochodowego i przyczepy lub naczepy, na podstawie lp. 1.4.3 załącznika do t.d. Na koniec organ odwoławczy odniósł się do zarzutu, że strona nie miała zapewnionej możliwości zapoznania się z materiałem dowodowym zebranych w sprawie przed wydaniem zaskarżonej decyzji. W tej kwestii Główny Inspektor Transportu Drogowego zważył, iż strona skarżąca miała zapewniony czynny i bezpośredni udział w toku postępowania odwoławczego. Postępowanie kontrolne - pierwszoinstancyjne - było natomiast postępowaniem szczególnym, przeprowadzanym na podstawie ustawy o transporcie drogowym. Rozróżnienie na postępowania szczególne i ogólne znane jest literaturze przedmiotu i innym regulacjom prawnym, przy czym przyjmuje się, że postępowania szczególne zawierają zazwyczaj mniej korzystne dla strony uprawnienia procesowe. W tym temacie organ powołał Polskie Prawo Administracyjne pod red. J. Służewskiego, s. 215-225, PWN Warszawa 1992 r. W tym wypadku, jak wskazał Główny Inspektor surogatem czynnego udziału w postępowaniu kontrolnym jest możliwość zgłoszenia do protokołu z kontroli pisemnych zastrzeżeń przez osobę kontrolowaną. Na powyższą decyzję spółka "W." Sp. z o.o. złożyła skargę do sądu administracyjnego, w której wniosła o stwierdzenie nieważności, ewentualnie o uchylenie w całości ww. decyzji z dnia [...] listopada 2006 r. Skarżąca spółka zarzuciła temu rozstrzygnięciu rażące naruszenie: przepisu art. 10 k.p.a. poprzez nie uwzględnienie przez organ II instancji tego, że organ I instancji nie zawiadomił strony przed wydaniem decyzji o możliwości zapoznania się z materiałem dowodowym zgromadzonym w sprawie oraz nie wykonanie tego obowiązku przez organ II instancji, przepisów art. 77 i 80 k.p.a. poprzez zaniechanie wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego, polegające na zaniechaniu wnikliwej oceny oświadczenia kierowcy oraz przyjęciu, iż pojazd przez niego kierowany ma dopuszczalną masę całkowita 6800 kg bez dokonywania oceny całokształtu materiału dowodowego, przepisu art. 81 k.p.a. poprzez uznanie za udowodnioną okoliczność posiadania przez pojazd, o którym mowa ww. punkcie masy całkowitej 6800 kg, w sytuacji gdy skarżący nie miał możliwości wypowiedzenia się co do przeprowadzonych dowodów, a nie zachodził przypadek określony w art. 10 § 2 k.p.a., przepisu art. 6 k.p.a. poprzez wydanie decyzji na podstawie rozporządzenia nr 3820/85 Rady (EWG) z dnia 20 grudnia 1985 r., które nie jest umową międzynarodową, a więc nie jest źródłem prawa, a stosowanie przepisów tego rozporządzenia zostało przewidziane w art. 92 a t.d, który wszedł w życie dopiero w dniu 29 lipca 2005 r., a więc nie może być podstawą do orzeczenia kary z tytułu zdarzenia, które zaistniało [...] kwietnia 2004 r. Uzasadniając powyższe zarzuty skarżąca przywołała dotychczas prezentowaną w sprawie argumentację. Główny Inspektor Transportu Drogowego w odpowiedzi na skargę wniósł o oddalenie skargi. Organ wnosząc o powyższe ponownie zaprezentował swoje stanowisko w sprawie, tj. w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Nadto odnosząc się do zarzutu skargi naruszenia art. 10 k.p.a. powołał się na orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego (sygn. akt IIISA 193/97 z dnia 5 maja 1998 r., sygn. akt IIISA 1160/85 z dnia 17 marca 1986 r.). Wskazał, że nie miał obowiązku przeprowadzenia dowodu, jeżeli w jego ocenie okoliczności sprawy były już bezspornie wyjaśnione przez organ I instancji. Główny Inspektor wyjaśnił także kwestię bezpośredniego stosowania w polskim systemie prawnym, a tym samym i w niniejszej sprawie rozporządzenia nr 3820/85 Rady (EWG) z dnia 20 grudnia 1985 r. Wobec powyższego Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz.1269) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym w świetle § 2 powołanego wyżej artykułu, kontrola ta jest sprawowana pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Oznacza to, że sądy administracyjne sprawują kontrolę aktów i czynności z zakresu administracji publicznej pod względem ich zgodności z prawem materialnym i procesowym. Ponadto, zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. Nr 153, poz. 1270 dalej jako p.p.s.a.) sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi i powołaną podstawą prawną. W ocenie Sądu skarga nie jest zasadna. Wbrew argumentom skarżącego, Sąd nie dopatrzył się sugerowanych w skardze wad formalnych i materialnych powodujących konieczność wyeliminowania decyzji z obrotu prawnego. W ocenie Sądu ustalony w sprawie stan faktyczny odnośnie zaistnienia stwierdzonych naruszeń nie budzi zastrzeżeń. Podstawowym elementem tego stanu faktycznego jest protokół kontroli sporządzony w dniu [...] września 2004 r. oraz okazane przez kierowcę tarcze wykresówek, na podstawie których dokonano szczegółowych ustaleń dotyczących czasu pracy kierowcy i czasu jego odpoczynku. Skoro okazane dokumenty (wykresówki) były czytelne, nie nasuwały żadnych wątpliwości interpretacyjnych i jednocześnie pozwoliły organowi na dokonanie szczegółowych ustaleń w zakresie czasu pracy i wymaganego odpoczynku, zatem brak było uzasadnionych podstaw faktycznych i prawnych do przeprowadzenia dodatkowego dowodu w postaci przesłuchania samego kierowcy, tak jak tego domaga się strona skarżąca. W tej sytuacji nie można też podzielić zastrzeżeń skarżącego odnośnie naruszenia przepisów postępowania przez oparcie decyzji o ukaraniu na dokumentach stanowiących tarcze tachografu okazanych podczas kontroli, bez przesłuchania samego kierowcy. Jednocześnie odpowiednie przepisy prawa zostały wskazane przez organ w uzasadnieniu decyzji. Kary za stwierdzone naruszenia są ściśle określone w załączniku do ustawy o transporcie drogowym, a zatem organ nie miał żadnej możliwości odstąpienia od wymierzenia kary, jeśli przepisy prawa zostały naruszone. Ustosunkowując się do zarzutu błędnego obliczenia okresów odpoczynku należy podnieść, że czas jazdy dziennej (zwany dziennym okresem prowadzenia pojazdu) jest określany jako suma okresów prowadzenia pojazdu pomiędzy dwoma okresami odpoczynku. Takie sformułowane oznacza, iż czas jazdy nie jest ściśle związany z dobą i po wykorzystaniu wymaganego w przepisach odpoczynku kierowca, nie czekając do zakończenia doby od momentu rozpoczęcia pracy, ma do dyspozycji nowy czas jazdy dziennej. Po drugie; jeśli kierowca nie wykorzysta minimalnego odpoczynku dziennego, to czas jazdy z kolejnego dnia lub dni jest sumowany i stanowi jeden okres jazdy dziennej. Interpretacja ta wynika z powołanych przez organ przepisów art. 6 ust.1, art. 8 ust. 1 rozporządzenia Rady (EWG) nr 3821/85, a także z definicji odpoczynku określonej w art. 1 ust. 5 cytowanego rozporządzenia. Definicja ta mówi, iż przez odpoczynek należy rozumieć każdy nieprzerwany okres odejmujący co najmniej 1 godzinę, podczas którego kierowca może swobodnie dysponować swoim czasem. Zatem nie może to być czas krótszy niż 1 godzina. Nie można również podzielić stanowiska skarżącego odnośnie naruszenia art. 6 k.p.a. poprzez wydanie decyzji na podstawie przepisów Rozporządzenia Rady EWG nr 3820/85, które nie obowiązywało w dniu zdarzenia czyli [...] września 2004 r. Tak jak to zostało wyjaśnione przez organ na mocy Traktatu o przystąpieniu Rzeczypospolitej Polskiej do Unii Europejskiej zaczęło w Polsce obowiązywać prawo Unii Europejskiej, w tym jako prawo wtórne wymienione wyżej Rozporządzenia Rady (EWG) nr 3820/85 oraz nr 3821/85. Rozporządzenia te stały się częścią krajowych systemów prawnych i mają zastosowanie w Państwach Członkowskich. Jednocześnie w czasie dokonanej kontroli obowiązywała w Polsce ustawa z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym ( Dz. U. Nr 125, poz. 1371 ze zm.), która w załączniku przewidywała karę za skrócenie dziennego czasu odpoczynku (lp. 1.11.1) oraz wykonywanie transportu drogowego z opłatą uiszczoną w wysokości niższej niż wymagana dla danego pojazdu samochodowego (lp. 1.4.3.). Skoro w rozporządzeniach EWG obowiązujących na terenie Polski, jak i zgodnie z ustawą o transporcie drogowym zostały określone kary za nieprzestrzegane stosownych obowiązków, zatem zostały spełnione warunki wynikające z art. 17 Rozporządzenia Rady (EWG) nr 3821 w zakresie ustalenia przez Państwo Członkowskie, jakim jest Polska przepisu co do nałożenia kary za skrócenie dziennego czasu odpoczynku. (zob. wyrok NSA z dnia 21 lutego 2007 r. , sygn. akt I OSK 490/06). Nie budzi także zastrzeżeń decyzja organu co do nałożenia kary za uiszczenie opłaty niższej niż wymagana bowiem z materiału dowodowego zebranego w sprawie niezbicie wynika, że transport drogowy był wykonywany zespołem pojazdów o dopuszczalnej masie całkowitej powyżej 3,5 tony oraz mającym 4 osie, o czym świadczy karta informacyjna pojazdu. W tej części również zarzuty skargi co do naruszenia art. 81 k.p.a. nie są uzasadnione. Natomiast sygnalizowane w skardze uchybienie formalne polegające na braku doręczeniu zawiadomienia o możliwości zapoznania się z materiałem dowodowym stronie, nie mogło mieć zasadniczego znaczenia gdyż stosownie do art. 93 ust. 1 ustawy o transporcie drogowym uprawnieni do kontroli, o których mowa w art. 89 ust. 1, mają prawo nałożyć na przedsiębiorcę wykonującego transport drogowy lub przedsiębiorcę wykonującego przewozy na potrzeby własne albo podmiot, o którym mowa w art. 3 ust. 2, karę pieniężną, w drodze decyzji administracyjnej. Kara taka może być nałożona bezpośrednio po kontroli, nawet w tym samym dniu, z czego należy wnioskować, iż ustawodawca przewidział w cytowanej ustawie wyjątek od możliwości zastosowania niektórych przepisów k.p.a., w tym także przepisu art. 10 k.p.a. W tej sytuacji Sąd uznał, że uchybienie to nie mogło mieć istotnego wpływu na wynik sprawy w rozumieniu art. 145 § 1 pkt. 1 lit. c) p.p.s.a. Z tych wszystkich względów na mocy art. 151 p.p.s.a. Sąd skargę oddalił bowiem zaskarżona decyzja nie narusza prawa w stopniu wymagającym jej uchylenia.