I OSK 490/06

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Elżbieta Stebnicka (spr.) Sędziowie Anna Lech NSA Leszek Włoskiewicz Protokolant Barbara Dąbrowska po rozpoznaniu w dniu 14 lutego 2007r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej W. S. prowadzącego działalność gospodarczą pod nazwą Przedsiębiorstwo Instalacyjno-Budowlano-Usługowe "S." z siedzibą w [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 18 listopada 2005r., sygn. akt VI SA/Wa 1131/05 w sprawie ze skargi W. S. prowadzącego działalność gospodarczą pod nazwą Przedsiębiorstwo Instalacyjno-Budowlano-Usługowe "S." z siedzibą w [...] na decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] nr [...] w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej oddala skargę kasacyjną UZASADNIENIE: Wyrokiem z dnia 18 listopada 2005 r., sygn. akt VI SA/Wa 1131/05 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę W. S. prowadzącego działalność gospodarczą – Przedsiębiorstwo Instalacyjno-Budowlano-Usługowe "S." z siedzibą w [...] na decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] utrzymującą w mocy decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] o nałożeniu kary pieniężnej w wysokości 6000 zł. Rozpoznając niniejszą sprawę Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie ustalił, iż podstawą prawną nałożenia kary pieniężnej było wykonywanie przez skarżącego przewozu na potrzeby własne bez uiszczenia opłaty za przejazd po drogach krajowych oraz fakt, iż w kontrolowanym samochodzie nie został zainstalowany przyrząd kontrolny – tachograf. Powyższe stwierdzono podczas kontroli pojazdu marki Star o nr rej. [...] przeprowadzonej w dniu 2 września 2004 r. na drodze krajowej nr 12 w miejscowości [...]. W konsekwencji decyzją [...] Wojewódzkiego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] na W. S. prowadzącego działalność gospodarczą – Przedsiębiorstwo Instalacyjno-Budowlano-Usługowe "S." z siedzibą w [...] nałożona została kara pieniężna w wysokości 6000 zł. Po rozpatrzeniu odwołania organ drugiej instancji tj. Główny Inspektor Transportu Drogowego decyzją z dnia [...] utrzymał w mocy zaskarżone rozstrzygnięcie. W uzasadnieniu organ odwoławczy stwierdził, że od momentu rozszerzenia struktur Unii Europejskiej na terenie państw członkowskich istnieje bezwzględny obowiązek instalacji przyrządów kontrolnych we wszystkich pojazdach objętych przepisami rozporządzeń Rady (EWG) Nr 3820/85 oraz 3821/95, bez względu na rok produkcji pojazdu. Ponadto organ uznał za chybiony podniesiony w odwołaniu zarzut naruszenia art. 77 kpa i wskazał, że strona została prawidłowo powiadomiona o wszczęciu postępowania administracyjnego, ale nie skorzystała z przysługującego jej prawa do ustosunkowania się do ustaleń poczynionych w trakcie kontroli. W uzasadnieniu wyroku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w pierwszej kolejności podniósł, iż organ prawidłowo ustalił stan faktyczny stwierdzając, że skarżący wykonywał przewóz na potrzeby własne po drodze krajowej bez uiszczenia stosownej opłaty oraz nie posiadał w pojeździe tachografu. Sąd podzielił stanowisko organu, że protokół kontroli stanowi wystarczającą podstawę do stwierdzenia, że pojazd w chwili kontroli poruszał się po drodze krajowej nr 12 w [...], bowiem został on podpisany bez żadnych uwag przez kierowcę pojazdu – A. F. Również pisemne oświadczenie tego kierowcy nadesłane do organu wraz z pismem strony opatrzonym datą 1 października 2004 r. nie kwestionuje powyższych ustaleń. W dalszej kolejności Sąd wskazał, iż organ odwoławczy dopuścił się naruszenia art. 107 § 3 kpa, ponieważ rozpoznając sprawę nie odniósł się do treści powyższego oświadczenia. Uchybienie to zdaniem Sądu nie miało jednak istotnego wpływu na wynik sprawy, ponieważ stan faktyczny został ustalony na podstawie niekwestionowanego przez stronę protokołu kontroli. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie stwierdził ponadto, iż wbrew stanowisku skarżącego z akt sprawy nie wynika, aby został on pozbawiony prawa czynnego udziału w postępowaniu administracyjnym. Skarżący otrzymał bowiem zawiadomienie o wszczęciu postępowania wraz z pouczeniem o prawie ustosunkowania się w terminie siedmiu dni do zebranego w sprawie materiału dowodowego oraz zgłoszenia żądań, dlatego też zarzut naruszenia art. 10 kpa jest nieuzasadniony. Sąd zakwestionował również argument, iż brak jest podstawy prawnej sankcjonującej opisane w decyzji naruszenia. Wyjaśnił, że od momentu wstąpienia do Unii Europejskiej tj. od dnia 1 maja 2004 r. w Polsce obowiązuje prawo Unii Europejskiej, a zatem Rozporządzenie Rady (EWG) nr 3820/85 z dnia 20 grudnia 1985 r. w sprawie harmonizacji niektórych przepisów socjalnych odnoszących się do transportu drogowego oraz Rozporządzenie nr 3821/85 w sprawie urządzeń rejestrujących stosowanych w transporcie drogowym stanowią część krajowego systemu prawnego. Ponadto dyrektywa 88/599/EWG z dnia 23 listopada 1988 r. określająca procedury sprawdzające przy wykonywaniu wskazanych powyżej rozporządzeń została wdrożona do naszego porządku prawnego ustawą z dnia 20 kwietnia 2004 r. o zmianie i uchyleniu niektórych ustaw w związku z uzyskaniem przez Rzeczpospolita Polską członkostwa w Unii Europejskiej (Dz. U. Nr 96, poz. 959). Mając powyższe na uwadze Sąd stwierdził, iż z zestawienia przepisów art. 87 ust. 1 i art. 92 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym (Dz. U. Nr 125, poz. 1371 ze zm.) wynika, że wykonujący transport drogowy ma obowiązek stosowania się do nakazów i zakazów uregulowanych zarówno przepisami ustawy o transporcie drogowym jak i powołanymi aktami prawa wspólnotowego. Natomiast załącznik do ustawy o transporcie drogowym zawiera szczegółowy wykaz naruszeń tych obowiązków oraz wysokości przewidzianych za nie kar i jest w związku z tym wystarczającą podstawą do nałożenia kary pieniężnej. Ponadto Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie podkreślił, że organ odwoławczy prawidłowo uznał, iż kontrolowany pojazd nie podlega wyłączeniu w zakresie stosowania tachografu z uwagi na datę jego produkcji, bowiem należy do kategorii pojazdów, o których mowa w art. 13 ust. 1 lit. b-k rozporządzenia nr 3820/85, a nie został zwolniony od obowiązku jego stosowania na mocy art. 30 w zw. z art. 13 ust. 2 tego rozporządzenia. Od powyższego wyroku skarżący za pośrednictwem pełnomocnika w ustawowym terminie złożył do Naczelnego Sądu Administracyjnego skargę kasacyjną. Wyrok zaskarżył w całości zarzucając mu naruszenie art. 92 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym (Dz. U. Nr 125, poz. 1371 ze zm.) poprzez jego błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, polegające na przyjęciu, że przepis ten stanowi podstawę prawną do nałożenia na skarżącego kary pieniężnej za brak w pojeździe urządzenia rejestrującego samoczynnie prędkość i czas jazdy oraz czas postoju stwierdzony podczas kontroli w dniu 2 września 2004 r. Wniósł o uchylenie wyroku jednak tylko w części, w której oddalono skargę na decyzję organów administracji co do nałożenia kary pieniężnej w kwocie 3000 zł za brak w pojeździe tachografu oraz o rozpoznanie skargi na podstawie art. 188 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), ewentualnie o przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie. Ponadto wniósł o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania sądowego. Uzasadniając podstawę skargi kasacyjnej wskazał, iż art. 92 ust. 1 pkt 2 ustawy o transporcie drogowym w brzmieniu obowiązującym w dniu kontroli pojazdu oraz w dacie wydania decyzji nakładającej karę pieniężną przewidywał nałożenie kary za naruszenie obowiązków wynikających z ustawy z dnia 24 sierpnia 2001 r. o czasie pracy kierowców (Dz. U. Nr 123, poz. 1354 ze zm.), przy czym ustawa ta w dniu kontroli już nie obowiązywała, bowiem została uchylona przez ustawę z dnia 16 kwietnia 2004 r. o czasie pracy kierowców. Podkreślił także, że przepisy powołanych przez Wojewódzki Sąd Administracyjny Rozporządzeń Rady (EWG) nr 3820/85 oraz nr 3821/85 pozostawiają ustanowienie sankcji karnych za naruszenie obowiązków z nich wynikających w gestii państw członkowskich, a Rzeczpospolita Polska sankcje takie wprowadziła dopiero ustawą z dnia 29 lipca 2005 r. o zmianie ustawy o transporcie drogowym oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. Nr 180, poz. 1497), a zatem już po dniu przeprowadzenia kontroli i wydania skarżonych decyzji. Stąd też dopiero z dniem 21 grudnia 2005 r. art. 92 ust. 1 ustawy o transporcie drogowym otrzymał brzmienie, z którego wynika, że karze pieniężnej podlega wykonywanie przewozów drogowych z naruszeniem wspólnotowych przepisów dotyczących przewozów drogowych. Skarżący podniósł, iż nie neguje faktu, że wskazane rozporządzenia stanowią część krajowego systemu prawnego, zauważył jednak, że żadne z nich nie zawiera przepisu, który mógłby stanowić postawę prawną nałożenia na skarżącego kary pieniężnej za brak w kontrolowanym pojeździe tachografu. W związku z powyższym w dacie kontroli pojazdu zdaniem skarżącego nie było ani w polskim prawie krajowym, ani w prawie wspólnotowym przepisu, który mógłby stanowić podstawę prawną do nałożenia kary pieniężnej na skarżącego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie dopuścił się zatem naruszenia prawa materialnego tj. art. 92 ust. 1 pkt 2 ustawy o transporcie drogowym, które miało wpływ na wynik sprawy, bowiem decyzje organów administracji jako wydane bez podstawy prawnej powinny zostać uchylone przez ten Sąd. Ponadto stwierdził, iż zgodnie z prawem Wspólnoty Europejskiej w przypadku, gdy państwo członkowskie nie wprowadziło przepisów krajowych przewidujących sankcję karną za naruszenie obowiązków wynikających z przepisów wspólnotowych, mimo że akt prawa wspólnotowego zobowiązywał je do tego – na podmiot prywatny nie można nałożyć kary za naruszenie obowiązków wynikających z prawa wspólnotowego. Kwestia ta została bowiem jednoznacznie rozstrzygnięta przez Europejski Trybunał Sprawiedliwości (orzeczenie w sprawie 80/86 Criminal Proceedings against Kolpinghuis Nijmegen B.V., opublikowane: ECR (1987), str. 3969). Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1270 ze zm.; zwanej dalej ustawą) Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania, która zachodzi tylko wtedy, gdy wystąpi choćby jedna z przesłanek enumeratywnie wymienionych w § 2 tego przepisu. W sprawie niniejszej nie występuje żadna z tych przesłanek. Mając na uwadze treść § 1 art. 183 ustawy Naczelny Sąd Administracyjny związany jest wnioskiem skarżącego określającym przedmiot zaskarżenia tj. całość bądź część zaskarżonego orzeczenia, co skutkuje, że Sąd ten nie może dokonać kontroli niezaskarżonej części orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego. Nadto Naczelny Sąd Administracyjny związany jest podstawami zaskarżenia wskazanymi w skardze kasacyjnej. Ze skargi kasacyjnej złożonej w niniejszej sprawie wynika, że zaskarżona została jedynie część wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie tj. w zakresie, w którym wyrok oddala skargę na decyzje organów administracji co do nałożenia na W. S. prowadzącego działalność gospodarczą – Przedsiębiorstwo Instalacyjno-Budowlano-Usługowe "S." z siedzibą w [...] kary pieniężnej w kwocie 3000 zł za brak w pojeździe urządzenia rejestrującego prędkość jazdy, czas jazdy i czas postoju. W świetle materiału dowodowego zebranego w sprawie bezsporną okolicznością jest, że w dniu 2 września 2004 r. dokonano kontroli pojazdu marki STAR należącego do skarżącego. Z protokołu kontroli wynika, że w samochodzie, który był kontrolowany w dniu 2 września 2004 r. nie był zainstalowany przyrząd kontrolny rejestrujący prędkość jazdy, czas jazdy, czas postoju, obowiązkowe przerwy i czas odpoczynku (tachograf). Na mocy Traktatu o przystąpieniu Rzeczypospolitej Polskiej do Unii Europejskiej zaczęło obowiązywać w Polsce prawo Unii Europejskiej, w tym jako prawo wtórne Rozporządzenie Rady (EWG) Nr 3820/85 z dnia 20 grudnia 1985 r. w sprawie harmonizacji niektórych przepisów socjalnych odnoszących się do transportu drogowego oraz Rozporządzenie Rady (EWG) nr 3821/85 z dnia 20 grudnia 1985 r. w sprawie urządzeń rejestrujących stosowanych w sprawie transportu drogowego, które stanowi, że "stosowanie urządzeń rejestrujących mogących wskazywać okresy aktywności określone w rozporządzeniu (EWG) nr 3820/85 w sprawie harmonizacji niektórych przepisów socjalnych odnoszących się do transportu drogowego ma na celu zapewnienie skutecznej kontroli stosowania tego prawodawstwa". Ustawodawstwo to ma na celu poprawę warunków pracy i bezpieczeństwa drogowego, a dla realizacji tego celu określa standardy w regulacji czasu pracy kierowców. Rozporządzenia te stały się częścią krajowych systemów prawnych i mają zastosowanie w Państwach Członkowskich. Stosownie do treści Rozporządzenia Rady (EWG) nr 3821/85 istnieje obowiązek instalowania urządzeń rejestrujących w pojazdach zarejestrowanych w Państwach członkowskich, przy czym niektóre z tych pojazdów mogą zostać wyłączone z zakresu niniejszego rozporządzenia. Regułę obowiązującą ustanawia art. 3 ust. 1 tego rozporządzenia, w którym to stwierdza się, że "urządzenie rejestrujące jest zainstalowane i używane w tych pojazdach, które są zarejestrowane w Państwach Członkowskich i są wykorzystywane do transportu drogowego osób lub rzeczy z wyłączeniem pojazdów, o których mowa w art. 4 i art. 14 ust. 1 rozporządzenia (EWG) nr 3820/85. Zgodnie z art. 4 pkt 6 "Rozporządzenie nie ma zastosowania do przewozów dokonywanych: pojazdami przeznaczonymi dla usług kanalizacyjnych, ochrony przeciwpowodziowej, wodociągowych, gazowniczych i energetycznych, zarządów dróg, usług oczyszczania, telegraficznych, przewozu artykułów pocztowych, transmisji radiowej, usług telewizyjnych oraz związanych z wykrywaniem nadajników lub odbiorników radiowych lub telewizyjnych". Wyjątki od zasady ogólnej wyposażenia pojazdów w tachograf należy interpretować w świetle celów rozporządzenia i wyłączenie tej regulacji wspólnotowej nie powinno wykraczać poza zakres określony w tym przepisie. W sprawie niniejszej pojazd kontrolowany nie dotyczy przewozów wyżej wymienionych, a zatem powinien mieć zainstalowane urządzenie – tachograf. Natomiast w przepisach rozporządzenia brak jest w zakresie naruszenia przepisów sankcji, gdyż zawiera ona regulacje o charakterze ogólnym, a w myśl art. 17 w gestii państwa członkowskich pozostawione zostało ustalenie przepisów, które okażą się konieczne do wdrożenia rozporządzenia. Chodzi o przepisy dotyczące organizacji, procedury i środków kontroli oraz kar nakładanych na naruszenia przepisów rozporządzenia. W czasie dokonanej kontroli obowiązywała w Polsce ustawa z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym (Dz. U. nr 125, poz. 1371 ze zm.), która w art. 87 ust. 1 w brzmieniu obowiązującym w dacie kontroli, jak słusznie podkreślił Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, obligowała do okazywania urządzenia rejestrującego samoczynnie prędkość jazdy, czas jazdy i czas postoju, obowiązkowe przerwy i czas odpoczynku. Niekwestionowaną okolicznością jest, że kierowca pojazdu samochodowego nie mógł wykonać obowiązku wynikającego z wyżej wymienionego przepisu, gdyż nie miał zainstalowanego w samochodzie urządzenia, o którym wyżej mowa. Za brak zainstalowanego urządzenia w załączniku do ustawy o transporcie drogowym została przewidziana w poz. 1.11.7 kara pieniężna w kwocie 3000 zł. Skoro w rozporządzeniach EWG obowiązujących na terenie Polski jak i w ustawie o transporcie drogowym obowiązującej w Polsce został nałożony obowiązek stosowania urządzeń rejestrujących i została określona kara za brak takiego urządzenia, to tym samym zostały spełnione warunki wynikające z art. 17 Rozporządzenia Rady (EWG) nr 3821/85 w zakresie ustalenia przez Państwo Członkowskie, jakim jest Polska przepisu co do nałożenia kary za brak tachometru w pojeździe. Zgodnie z art. 92 ust. 1 ustawy o transporcie drogowym w brzmieniu obowiązującym z daty kontroli, kto wykonuje transport drogowy lub przewozy na potrzeby własne, naruszając obowiązki lub warunki wynikające z przepisów ustawy tzn. ustawy o transporcie drogowym jak i z przepisów ustaw wymienionych w pkt 1-6 ustawy podlega karze pieniężnej, natomiast stosownie do ust. 4 tego przepisu wykaz naruszeń obowiązków lub warunków, o których mowa w ust. 1 oraz wysokość kar pieniężnych za poszczególne naruszenia określa załącznik do ustawy. W załączniku do ustawy o transporcie drogowym, jak już wyżej zostało powiedziane, została przewidziana stosowna kara za tego rodzaju przewinienia. Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny w składzie rozpoznający sprawę nie podziela ogólnej zasady przyjętej w uzasadnieniu wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 27 września 2006 r., sygn. akt I OSK 1261/05, że "za naruszenie przepisów wspólnotowych dotyczących przewozów drogowych możliwe jest nałożenie kary od dnia 21 grudnia 2005 r. tj. od wejścia w życie ustawy z dnia 29 lipca 2005 r. o zmianie ustawy o transporcie drogowym oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. Nr 180, poz. 1479)". Jeżeli zatem Rozporządzenie EWG nr 3821/85 zawiera normę ogólną w sprawie zainstalowania w pojazdach urządzeń rejestrujących i odsyła w zakresie ustalania kar do ustawodawstwa każdego z Państw Członkowskich, a takim państwem jest Polska i w prawie polskim znajdują się uregulowania w zakresie nałożenia kary za brak urządzenia rejestrującego (tachometru), to przepisy ustawy o transporcie drogowy mają zastosowanie w tego rodzaju sprawach. Zarzut skargi kasacyjnej naruszenia art. 92 ust. 1 pkt 2 w świetle powyższego nie znajduje uzasadnienia. Wbrew bowiem skarżącemu kara pieniężna za brak urządzenia rejestrującego prędkość jazdy, czas jazdy i czas postoju była ustalona w prawie krajowym i wynikała z ustawy o transporcie drogowym. Również nie znajduje uzasadnienia twierdzenie skarżącego, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oparł się na przepisie art. 92 ust. 1 pkt. 2. Z uzasadnienia zaskarżonego wyroku wynika, że Sąd ten miał na uwadze zestawienie przepisów art. 87 i 92 ust. 1 ustawy o transporcie drogowym i nie wskazał pkt 2 ust. 1 art. 92 ustawy. Z tych względów Naczelny Sąd Administracyjny w oparciu o art. 184 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1270 ze zm.) orzekł jak w sentencji.