VI SA/Wa 1430/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Ewa Frąckiewicz (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Grzegorz Nowecki Sędzia WSA Zbigniew Rudnicki Protokolant st. ref. Eliza Mroczek po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 11 października 2013 r. sprawy ze skargi I.J. na decyzję Komisji Nadzoru Audytowego z dnia [...] marca 2013 r. nr [...] w przedmiocie skreślenia z listy biegłych rewidentów oddala skargę Komisja Nadzoru Audytowego decyzją z dnia [...] marca 2013 r. nr [...] na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (t. j. Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071, z późn. zm., zwanej dalej "k.p.a.") w związku z art. 12 ust. 2, art. 64 ust. 1 pkt 6 oraz art. 70 ust. 5 ustawy z dnia 7 maja 2009 r. o biegłych rewidentach i ich samorządzie, podmiotach uprawnionych do badania sprawozdań finansowych oraz o nadzorze publicznym (Dz. U. Nr 77, poz. 649 ze zm.), utrzymała w mocy uchwałę z dnia [...] stycznia 2012 r. nr [...] Krajowej Rady Biegłych Rewidentów w sprawie skreślenia I. J. (zwanej dalej także "skarżącą") z rejestru biegłych rewidentów. Do wydania niniejszych rozstrzygnięć doszło w następującym stanie faktycznym i prawnym: Pismem z dnia [...] listopada 2011 r. Krajowa Rada Biegłych Rewidentów zawiadomiła skarżącą o wszczęciu z urzędu postępowania administracyjnego w sprawie skreślenia jej z rejestru biegłych rewidentów w związku z nieuiszczaniem składek członkowskich za okres od dnia [...] czerwca 2009 r. do dnia [...] grudnia 2010 r. Pismem z dnia [...] grudnia 2011 r. skarżąca wniosła o wstrzymanie toczącego się postępowania, tłumacząc fakt nieuiszczania składek członkowskich nieznajomością przepisów prawa. Jednocześnie skarżąca załączyła do pisma "potwierdzenie przelewu" w kwocie [...] zł tytułem składek za okres od [...] czerwca 2009 r. do [...] grudnia 2011 r. Mając na uwadze zebrany w sprawie materiał dowodowy oraz ustalony stan faktyczny, w dniu [...] stycznia 2012 r. organ pierwszej instancji podjął uchwałę nr [...] w sprawie skreślenia z rejestru biegłych rewidentów. Od powyższej uchwały skarżąca złożyła odwołanie, w którym wskazała, iż nie była świadoma ciążącego na niej obowiązku płacenia składek członkowskich. Komisja Nadzoru Audytowego w dniu [...] kwietnia 2012 r. decyzją nr [...] utrzymała zaskarżoną uchwałę w mocy. Na powyższą uchwałę skarżąca złożyła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, który wyrokiem z dnia 26 września 2012 r. sygn. akt VI SA/Wa 1382/12 uchylił decyzję Komisji Nadzoru Audytowego z dnia [...] kwietnia 2012 r. oraz stwierdził, że uchylona decyzja nie podlega wykonaniu. W toku ponownego rozpatrzenia sprawy skarżąca wskazała, że Krajowa Rada Biegłych Rewidentów niejednakowo traktuje biegłych rewidentów w przypadku skreślenia z rejestru z powodu nieuiszczenia składki przez dłużej niż rok. Wskazała, na niczym nieuzasadnione różnicowanie biegłych rewidentów w zależności od tego czy mieli możliwość odebrania wezwania wystosowanego do uiszczenia opłaty czy też nie i w związku z tym podniosła, że gdyby składki zostały zapłacone w terminie wyznaczonym w wezwaniu do zapłaty wówczas nie byłoby postępowania o skreślenie z rejestru biegłych rewidentów. Rozpatrując sprawę ponownie, Komisja Nadzoru Audytowego wskazała na obowiązujące w tej materii przepisy postępowania administracyjnego odnoszące się do zasad postępowania odwoławczego oraz art. 11 ust. 1 pkt 4 ustawy o biegłych rewidentach i ich samorządzie, podmiotach uprawnionych do badania sprawozdań finansowych oraz o nadzorze publicznym, który stanowi, iż Krajowa Rada Biegłych Rewidentów podejmuje uchwałę o skreśleniu biegłego rewidenta z rejestru w przypadku nieuiszczania składek członkowskich za okres dłuższy niż rok. Zdaniem organu odwoławczego niniejsza przesłanka zaistniała w stanie faktycznym niniejszej sprawy, wobec powyższego utrzymał w mocy decyzję organu I instancji, a samo odwołanie od niej uznał za bezpodstawne. Zdaniem organu odwoławczego, sam fakt nieuiszczania składek członkowskich (niedokonania czynności wpłaty w terminie), stanowi przesłankę do skreślenia biegłego rewidenta i z tego względu utrzymał on w mocy uchwałę organu I instancji. Na decyzję z dnia [...] marca 2013 r. skarżąca złożyła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, w której zarzuciła naruszenie: 1. przepisów postępowania, które miały istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: a. art. 7, 77 § 1 i art. 80 Kodeksu postępowania administracyjnego, polegającego na niewzięciu pod uwagę całości materiału dowodowego przedstawionego w sprawie, co w konsekwencji doprowadziło do błędnego przyjęcia, iż istnieją podstawy do tego, aby skreślić biegłego rewidenta z listy biegłych rewidentów, b. art. 8 i 107 § 3 KPA, a mianowicie ich niezastosowaniu, co skutkowało pominięciem przez organ w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji wyjaśnienia, którym dowodom dał wiarę i dlaczego, a którym wiarygodności odmówił. W konsekwencji nie wiadomo dlaczego organ drugiej instancji nie wziął pod uwagę całości materiału dowodowego zebranego w sprawie i orzekł na niekorzyść skarżącej. 1. konstytucyjnej zasady równości wobec prawa, która została sformułowana w art. 32 Konstytucji RP co miało istotny wpływ na wynik sprawy, a polegało na podjęciu decyzji w sprawie skreślenia z rejestru biegłego rewidenta, nie z uwagi na fakt niepłacenia składki członkowskiej w okresie przekraczającym rok, a z uwagi na nieodebranie przez nią korespondencji w sprawie wezwania do uregulowania zaległości. 2. prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, tj.: a. art. 11 ust. 1 pkt. 4 ustawy z dnia 7 maja 2009 r. o biegłych rewidentach i ich samorządzie, podmiotach uprawnionych do badania sprawozdań finansowych oraz o nadzorze publicznym, poprzez jego błędną wykładnię, co w konsekwencji doprowadziło do jego błędnego zastosowania. Bowiem przepis ten nie jest normą sankcjonującą, a w takiej funkcji został użyty w stosunku do biegłego rewidenta I. J. Została ona skreślona z listy biegłych rewidentów za niepłacenie składki przez okres powyżej roku, mimo tego, że w toku postępowania wyjaśniła iż nie robiła tego celowo i nieuiszczanie składki w terminie nie wynikało ze świadomie podjętego zamierzenia jej niepłacenia, a było skutkiem pozostawania w nieświadomości narastających zaległości. W takiej sytuacji w stosunku do biegłego rewidenta mogło zostać wszczęte postępowanie dyscyplinarne w celu ukarania go za niedochowanie ustawowego obowiązku, żadną miarą nie należało stosować przepisu art. 11 ustawy o biegłych rewidentach, który nie służy sankcjonowaniu biegłych rewidentów za niepłacenie składek a jego charakter jest zupełnie inny. b. art. 31 ust. 1 pkt. 1 w związku z art. 4 ust. 1 pkt. 4 ustawy o biegłych rewidentach, poprzez jego niezastosowanie, w sytuacji gdy za niewywiązanie się z nałożonego na biegłych rewidentów obowiązku regularnego opłacania składek członkowskich, czyli postępowanie sprzeczne z przepisami prawa, biegły rewident powinien ponieść odpowiedzialność dyscyplinarną. Mając na uwadze powyższe skarżąca wniosła o uwzględnienie skargi i uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. W odpowiedzi na skargę Komisja Nadzoru Audytowego, wnosząc o jej oddalenie, podtrzymała swoje dotychczasowe stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym w świetle paragrafu drugiego powołanego wyżej artykułu kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Innymi słowy wchodzi tutaj w grę kontrola aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dokonywana pod względem ich zgodności z prawem materialnym i przepisami procesowymi, nie zaś według kryteriów odnoszących się do słuszności rozstrzygnięcia. Ponadto, co wymaga podkreślenia, Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Dz. U. z 2012 r., poz. 270, zwanej dalej p.p.s.a.). Rozpoznając skargę w świetle powołanych wyżej kryteriów należy uznać, że nie zasługuje na uwzględnienie. Podstawę materialnoprawną podjętych rozstrzygnięć stanowił przepis art. 11 ust. 1 pkt 4 ustawy z dnia 7 maja 2009 r. o biegłych rewidentach i ich samorządzie, podmiotach uprawnionych do badania sprawozdań finansowych oraz o nadzorze publicznym. Zgodnie z tym przepisem Krajowa Rada Biegłych Rewidentów podejmuje uchwałę o skreśleniu biegłego rewidenta z rejestru w przypadku nieuiszczania składek członkowskich za okres dłuższy niż rok. Przepis ten, jak wynika z jego wykładni językowej nakłada na organ w nim wskazany obowiązek podjęcia rozstrzygnięcia w przedmiocie skreślenia biegłego rewidenta z rejestru, o ile zajdzie przesłanka nieuiszczenia przez niego składek przez okres dłuższy niż rok. Decyzja o skreśleniu nie została więc poddana uznaniu organu i nie jest decyzją o charakterze fakultatywnym. W niniejszej sprawie bezsporne jest, że skarżąca nie uiszczała składek przez okres dłuższy niż rok, a więc organ był zobowiązany w świetle art. 11 ust. 1 pkt 4 ustawy skreślić I. J. z listy biegłych rewidentów. Zgodnie z art. 12 ust. 1 ustawy do uchwał Krajowej Rady Biegłych Rewidentów w przedmiocie wpisu lub skreślenia z rejestru mają zastosowanie przepisy k.p.a. Odpowiedzialność zatem na gruncie powyższych uregulowań ma charakter obiektywny. Organ zatem nie był zobowiązany do badania i uwzględniania przy orzekaniu przyczyn zaistniałego stanu rzeczy. Skarżąca jako członek samorządu zawodowego zgodnie z art. 4 ust. 1 pkt 4 zobowiązana była regularnie opłacać składkę członkowską. Nie uiszczając jej przez okres dłuższy niż rok zlekceważyła jeden z podstawowych obowiązków wobec korporacji, do której przynależała. Analogiczne uregulowania istnieją na gruncie przepisów o adwokaturze czy o radcach prawnych, w których również przewidziana została sankcja w postaci skreślenia z listy radców prawnych czy adwokatów za nieuiszczenie składek członkowskich. W tym stanie rzeczy zarzuty skargi należy uznać za nieuzasadnione. Organ bowiem wszechstronnie wyjaśnił stan faktyczny w sprawie i zastosował przepisy prawa materialnego. Nie można więc mówić aby doszło do naruszenia art. 7, 77 § 1, 80, 107 § 3 k.p.a., art. 32 Konstytucji RP a także przepisu art. 11 ust. 1 pkt 4 ustawy o biegłych rewidentach i ich samorządzie, podmiotach uprawnionych do badania sprawozdań finansowych oraz o nadzorze publicznym. Wbrew twierdzeniom skarżącej, została ona skreślona z listy biegłych rewidentów z powodu zaistnienia przesłanki, przewidzianej w art. 11 ust. 1 pkt 4 ustawy a nie dlatego, że będąc wzywana do uiszczenia składek, nie wykonała wezwania organu. Należy mieć na uwadze, że organ podejmował decyzję w indywidualnej sprawie i był uprawniony i zobowiązany do wydania rozstrzygnięcia na podstawie art. 11 ust. 1 pkt 4 ustawy. Według oceny Sądu, okoliczność uiszczenia przez skarżącą zaległych składek niezwłocznie po zawiadomieniu jej o wszczęciu postępowania o skreśleniu z listy biegłych rewidentów nie stanowi okoliczności zobowiązującej organ do odstąpienia od zastosowania sankcji, o której mowa w art. 11 ust. 1 pkt 4 ustawy. Skarżąca, dopóki jest członkiem korporacji, a więc do momentu, kiedy decyzja o jej skreśleniu nie stanie się ostateczna zobowiązana jest uiszczać składki członkowskie. Odnosząc się do zarzutu skarżącej naruszenia art. 31 ust. 1 pkt 4 ustawy w związku z art. 4 ust. 1 pkt 4 ustawy wskazać należy, że obowiązująca ustawa o biegłych rewidentach i ich samorządzie, podmiotach uprawnionych do badania sprawozdań finansowych oraz o nadzorze publicznym nie zawiera art. 31 ust. 1 pkt 4, a więc organ nie mógł naruszyć powyższego przepisu poprzez jego niezastosowanie w sprawie. Niemniej jednak odpowiadając na zarzut skarżącej, iż w niniejszej sprawie powinna ona podlegać jedynie odpowiedzialności dyscyplinarnej za postępowanie sprzeczne z przepisami prawa należy podnieść, że skoro ustawodawca w art. 11 ust. 1 pkt 4 przewidział przesłankę obligatoryjnego skreślenia z listy biegłych rewidentów to odpowiedzialność dyscyplinarna, o której mowa w art. 31 ustawy dotyczy innych przypadków działań sprzecznych z prawem a także zachowań niezgodnych ze standardami rewizji finansowej, zasadami niezależności oraz zasadami etyki zawodowej biegłego rewidenta (art. 31 ust. 1 ustawy). Z tych wszystkich względów wobec niezasadności zarzutów skargi Sąd na mocy art. 151 p.p.s.a. orzekł o jej oddaleniu.