VI SA/Wa 1433/07

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Pamela Kuraś-Dębecka (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Andrzej Czarnecki Sędzia WSA Izabela Głowacka-Klimas Protokolant Patrycja Wrońska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 29 października 2007 r. sprawy ze skargi T. S.A. z siedzibą w W. na postanowienie Prezesa Urzędu Komunikacji Elektronicznej z dnia [...] czerwca 2007 r. nr [...] w przedmiocie wyjaśnienia treści decyzji oddala skargę T. S.A. z siedzibą w W. (dalej jako T.) wniosła skargę na postanowienie Prezesa Komunikacji Elektronicznej (dalej Prezes UKE) z dnia [...] czerwca 2007 r. uchylające wcześniejsze postanowienie tego organu nr [...] w przedmiocie wyjaśnienia wątpliwości co do treści decyzji Prezesa UKE z dnia [...] października 2006 r., zmieniającej w części decyzję z dnia [...] maja 2006 r. Decyzją z dnia [...] maja 2006 r. Prezes UKE działając na podstawie art. 104 k.p.a., w związku z art. 111 ust. 1 ustawy z 21 lipca 2000 r. Prawo telekomunikacyjne (Dz. U. Nr 73, poz. 852 z późn. zm.) oraz na podstawie art. 79 ust. 3 i art. 87d ust. 1 i 2 w związku z art. 222 ust. 1 ustawy z dnia 16 lipca 2004 r. Prawo Telekomunikacyjne (Dz. U. Nr 171, poz. 1800 z późn. zm. – dalej jako Pt) ), art. 4 i art. 16 ust. 1 ustawy z dnia 29 grudnia 2005 r. o przekształceniach i zmianach w podziale zadań i kompetencji organów państwowych właściwych w sprawach łączności, radiofonii i telewizji (Dz. U. z 2005 r. Nr 267, poz. 2258) wprowadził z urzędu do stosowania przez T. S.A. ofertę ramową określającą warunki [...]. Decyzja ta została w części zmieniona decyzją z dnia [...] października 2006 r. W dniu [...] grudnia 2006 r. P. (dalej jako P.) złożyła wniosek o wyjaśnienie wątpliwości co do treści decyzji Prezesa UKE z dnia [..] października 2006 r., zmieniającej decyzję tego organu z dnia [...] maja 2006 r. Wniosek dotyczył zakresu oferty ramowej pt."Oferta określająca [...]" (zwanej dalej ofertą). We wniosku P. wnosi o wyjaśnienie czy w świetle decyzji T. jest zobowiązana do świadczenia usługi na [...], na których T. świadczy usługę [...] (dalej jako W. - z ang. w.) na rzecz innych operatorów telekomunikacyjnych. Postanowieniem z dnia [...] lutego 2007 r. Prezes UKE działając na podstawie art. 113 § 2 k.p.a., w związku z art. 206 ust. 1 ustawy z dnia 16 lipca 2004 r. Prawo telekomunikacyjne (Dz. U. Nr 171, poz. 1800, ze zm.), po rozpatrzeniu wniosku P. z siedzibą w W. z dnia [...] grudnia 2006 r. (data wpływu [...] grudnia 2006 r.) o wyjaśnienie wątpliwości co do treści decyzji Prezesa UKE z dnia [...] października 2006 r., zmieniającej Decyzję Prezesa UKE z dnia [...] maja 2006 r. wyjaśnił wątpliwości wnioskodawcy co do treści ww. decyzji Prezesa UKE w zakresie istnienia zobowiązania T. do świadczenia usług [...], na których T. nie świadczy usług telekomunikacyjnych abonentowi T. Z uzasadnienia tego postanowienia wynika, że odnosząc się do wątpliwości wnioskodawcy Prezes UKE wskazał na uregulowanie zawarte w pkt [...] ppkt [...] oferty, gdzie zostały wymienione [...], na których T. nie jest zobowiązana do świadczenia usługi [...] (w skrócie zwana usługą). Są to: "a) łącza, [...], b) łącza, [...], c) łącza [...], d) łącza [...], e) łącza [...], f) łącza [...], g) łącza [...], h) łącza [...]), i) łącza [...]. " Prezes UKE nie ograniczył łączy, na których na być świadczona usługa tylko do [...], na których T. świadczy usługi telekomunikacyjne abonentom T. i nie wyłączył z obowiązku świadczenia usługi [...]. Organ podkreślił, że interpretowanie przez T. pkt [...] oferty, tj. "P." wbrew zakresowi oferty jest nieuprawnione. Celem tych postanowień jest bowiem zapewnienie, by łącze objęte wnioskiem operatora było dokładnie opisane. Podanie K. (dalej jako K.) abonenta T. jest konieczne wówczas, gdy jest to możliwe, w przeciwnym razie nie jest to warunek niezbędny dla poprawności formalnej wniosku. We wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy T. zaskarżonemu postanowieniu zarzuciła naruszenie art. 113 § 2 k.p.a. oraz art. 124 § 1 k.p.a. poprzez niewyjaśnienie treści decyzji na skutek braku ujęcia rozstrzygnięcia w osnowie postanowienia. W oparciu o art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w związku z art. 126 k.p.a. strona wniosła o stwierdzenie nieważności postanowienia. Zdaniem strony skarżącej osnowa postanowienia nie wyjaśnia wątpliwości, które zdaniem P. istnieją co do treści decyzji Prezesa UKE. Z pewnością wyjaśnienia wątpliwości co do treści decyzji administracyjnej nie stanowi zwrot "wyjaśniam wątpliwości wnioskodawcy co do treści decyzji". W przedmiotowej sprawie osnowa postanowienia powinna wprost wskazywać w jaki sposób organ rozstrzyga wątpliwości co do treści decyzji, tj. z treści osnowy powinno wynikać, jaka jest jej wykładnia. Strona powołała wyroki sądów administracyjnych, które wskazują na konsekwencje braku ujęcia rozstrzygnięcia w treści decyzji administracyjnych. Stanowi to podstawę do stwierdzenia nieważności postanowienia w oparciu o art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Ponadto, zdaniem skarżącej, w wyniku ponownego rozpatrzenia sprawy nie jest dopuszczalne orzeczenie co do istoty sprawy, gdyż pozbawiłoby to strony możliwości wnioskowania o weryfikację rozstrzygnięcia w administracyjnym toku postępowania. Takie rozstrzygnięcie jest niezgodne z art. 78 Konstytucji RP, zgodnie z którym "Każda ze stron ma prawo do zaskarżenia orzeczeń i decyzji wydanych w pierwszej instancji". Art. 78 Konstytucji RP stanowi, że wyjątki od tej zasady określa ustawa, zaś stosownie do art. 15 k.p.a. "Postępowanie administracyjne jest dwuinstancyjne." i kodeks postępowania administracyjnego nie przewiduje wyjątków od tej zasady. W ocenie T. jeżeli istnieją wątpliwości co do treści decyzji (choć w ocenie T. takie wątpliwości nie istnieją) powinny one zostać wyjaśnione w taki sposób, iż oferta ramowa nie zobowiązuje T. do świadczenia usługi (zdefiniowanej w Części [...], pkt. [...] Definicje i terminy, ppkt [...] oferty) [...], na których T. nie świadczy usług [...] abonentowi T. Jako przykłady tej interpretacji podano i zacytowano: pkt [...] ppkt [...], pkt [...] ppkt [...] i [...], pkt [...]. Z przytoczonych postanowień oferty ramowej wynika, że w ramach usługi [...] poprzez [...] T. jest obowiązana zapewnić na rzecz przedsiębiorcy telekomunikacyjnego dostęp do abonentów T. Wszystkie procedury zamieszczone w ofercie zostały określone w taki sposób, iż nie można ich zastosować do łączy telekomunikacyjnych, na których T. nie świadczy usług telekomunikacyjnych abonentowi T. Nie jest możliwe stosowanie rozszerzającej wykładni. Doprowadzić to może między innymi do takiej sytuacji, w której określone w ofercie obligatoryjne wymogi dotyczące treści zamówienia, w praktyce nie będą miały takiego charakteru. Jeżeli zostanie zaakceptowane rozwiązanie, iż numer K. abonenta T. i nazwa abonenta T. nie są obligatoryjnymi elementami zamówienia, okaże się, że również wymienione w ofercie inne elementy zamówienia nie będą musiały być ujmowane w jego treści. W ocenie strony istnieją także problemy obiektywne uniemożliwiające świadczenie przedmiotowej usługi związane z brakiem dostępu T. do lokalu abonenta, dla którego inny przedsiębiorca telekomunikacyjny świadczy usługi [...] w oparciu o świadczoną przez T. usługę [...] T. W takiej sytuacji T. nie jest związana z abonentem żadną umową. Nie będą więc istnieć żadne podstawy do żądania przez T. dostępu do pomieszczeń, w których zlokalizowane są zakończenia lokalnych pętli abonenckich. W konsekwencji T. nie będzie miała możliwości usuwania usterek, dokonywania sprawdzenia poprawności działania całej pętli abonenckiej i pomiaru jej parametrów, do czego zobowiązują T. postanowienia oferty. W dniu [...] czerwca 2007 r. Prezes UKE, działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 w związku z art. 127 § 3 i art. 144 oraz art. 113 § 1 k.p.a., po rozpatrzeniu wniosku T. z dnia [...] marca 2007 r. o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej postanowieniem z dnia [...] lutego 2007 r. w sprawie wyjaśnienia treści decyzji Prezesa UKE z dnia [...] października 2006 r., zmieniającej w części decyzję z dnia [...] maja 2007 r. postanowił uchylić zaskarżone postanowienie w całości i w tym zakresie rozstrzygnąć co do istoty wyjaśniając wątpliwości P., w zakresie postanowień decyzji w ten sposób, że T. jest zobowiązana do świadczenia usług [...] na łączach [...], na których T. nie świadczy usług [...] abonentowi T. W uzasadnieniu organ zaznaczył, iż jak wynika z definicji pojęcie "Abonenta" obejmuje zarówno podmioty związane z operatorem stosunkiem umownym (definicja abstrahuje przy tym od formy zawarcia umowy), jak i podmioty wnioskujące o zawarcie umowy. Pod pojęciem abonenta należy zatem rozumieć podmiot korzystający z usług abonamentu [...], jak i usług [...] (N.). Według oferty tzw. "P." zapewniają dostęp do abonentów T., do abonentów którzy wnioskują o to, aby stać się abonentami T. czy też abonentów innego przedsiębiorcy telekomunikacyjnego, którym ten przedsiębiorca świadczy usługi w oparciu o sieć T. W tym kontekście niewłaściwe jest ograniczanie dostępu tylko i wyłącznie do abonentów T. Organ zwrócił uwagę, iż "R." umożliwiają również dostęp do abonentów, którzy nie są abonentami T. Zdaniem organu trudno wymagać od abonentów chcących skorzystać z usługi [...] aby najpierw podpisywali umowę z T., tylko po to by uzyskać status abonenta T., a następnie ją rozwiązać w celu skorzystania z usługi [...] świadczonej przez operatora korzystającego. Argumentacja T. w tym zakresie jest całkowicie niezasadna i prowadzi do konieczności podpisywania umów, które trzeba by było od razu rozwiązywać. W konsekwencji interpretacja proponowana przez T. doprowadziłaby do niczym nie uzasadnionej dyskryminacji abonentów chcących skorzystać z usługi [...], nie będących jednocześnie abonentami T., co stoi w oczywistej sprzeczności z intencją Prezesa UKE, jak i przepisami Pt w szczególności z art. 221 ust. 1 pkt 1 lit. f nakładającymi na T. obowiązek [...]. Organ zauważył, że T. nie wyłączyła możliwości świadczenia usługi "N." dla łącz [...] i świadczy usługi abonentom, którzy wcześniej nie mieli aktywnych usług [...] ani usług [...]. Powołując się na uregulowania zawarte w pkt [...] ppkt [...], pkt [...] ppkt [...] i [...] organ stwierdza, iż T. jest zobowiązana do świadczenia usługi również na łączach [...], na których T. zaprzestała świadczenia usług [...] (tzw. łącza [...]). Prezes UKE wskazał też na uregulowanie zawarte w pkt [...] ppkt [...] oferty, gdzie zostały wymienione rodzaje [...], na których T. nie jest zobowiązana do świadczenia usługi [...]. Są to: "a) łącza, [...], b) łącza, [...], c) łącza [...], d) łącza [...], e) łącza [...], f) łącza [...], g) łącza [...], h) łącza [...], i) łącza [...]. " Zdaniem Prezesa UKE nie ograniczył on łączy, na których ma być świadczona usługa, tylko do łączy [...], na których T. świadczy usługi [...] abonentom T. i nie wyłączył z zakresu obowiązku świadczenia usługi tzw. łącz [...]. Biorąc pod uwagę argumenty dotyczące obligatoryjności podania nr K. [...] oraz jego nazwy w zamówieniu organ wyjaśnił, że celem uregulowania z pkt [...] oferty było zapewnienie by łącze objęte wnioskiem operatora było najdokładniej opisane. Nie zachodzi też, zdaniem organu, sytuacja obiektywnych problemów związanych z brakiem dostępu T. do lokalu abonenta, dla którego inny przedsiębiorca telekomunikacyjny świadczy usługi detaliczne w oparciu o świadczoną przez T. usługę . T. Treść regulacji zawartych w pkt [...], w pkt [...] ppkt [...] i [...], w tabeli [...] w pkt [...] "O[...]" świadczy o tym, iż T. ma możliwość usuwania usterek, dokonywania sprawdzenia poprawności działania pętli abonenckiej w lokalu takiego abonenta. Ponadto, w decyzji Prezes UKE wskazał, że "Oferta niezasadnie wyłącza z zakresu Usługi te Łącza [...], na których T. S.A. nie świadczy usług [...]". Tym samym bieżąca wersja oferty dopuszcza możliwość świadczenia przez T. usługi na tzw. łączach [...]. W ocenie organu brak jest uzasadnionych podstaw do stwierdzenia nieważności postanowienia bowiem nie jest możliwe w ramach postępowania odwoławczego stosowanie sankcji nieważności decyzji. W przypadku, gdy organ odwoławczy ustali, że decyzja organu I instancji jest dotknięta jedną z wad wyliczonych w art. 156 § 1 k.p.a. może jedynie uchylić i zmienić decyzję lub uchylić decyzję i umorzyć postępowanie I instancji (wyrok NSA z 12 marca 1981 r. SA 471/81, ONSA 1981, Nr 1, poz. 21). T. S.A. złożyła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na powyższe postanowienie. Skarżąca wniosła o stwierdzenie nieważności zaskarżonego postanowienia, a także poprzedzającego je postanowienia Prezesa UKE lub też o uchylenie tych postanowień. T. zarzuciła postanowieniu obrazę przepisów postępowania w tym ; - obrazę art. 15 k.p.a. w związku z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Naruszenie to polegało na rozstrzygnięciu sprawy tylko w jednej instancji, - obrazę przepisów postępowania, tj. art. 113 § 2 k.p.a. w związku z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., które miało wpływ na wynik sprawy. Naruszenie polegało na wydaniu skarżonego postanowienia oraz postanowienia, które zostało utrzymane w mocy skarżonym postanowieniem, przez osobę nieprawidłowo powołaną na stanowisko Prezesa UKE; - obrazę przepisów postępowania, tj. obrazę art. 113 § 2 k.p.a., które miało wpływ na wynik sprawy. Naruszenie polegało na merytorycznej zmianie (uzupełnieniu) decyzji Prezesa UKE z dnia [...] maja 2006 r. zmienionej decyzją Prezesa UKE z dnia [...] października 2006 r. w niedopuszczalny sposób poprzez zastosowanie instytucji wyjaśnienia wątpliwości co do treści decyzji; Zdaniem T. wbrew twierdzeniom organu, sprawa nie została ponownie rozpatrzona, bowiem z uwagi na brak osnowy nie została ona rozstrzygnięta, gdy była rozpatrywana po raz pierwszy przez Prezesa UKE. Brak rozstrzygnięcia spowodował, że skarżąca została pozbawiona możliwości przedstawiania argumentów merytorycznych. W związku z powyższym skarżąca musiała ograniczyć się do przedstawienia we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy wyłącznie zarzutów dotyczących naruszenia przepisów postępowania. Strona podnosi, iż z treści przytoczonych przez nią wyroków wynika jednoznacznie, że zasada dwuinstancyjności polega na dwukrotnym rozstrzygnięciu sprawy. Rozstrzygnięcie tylko raz w sprawie jest przejawem naruszenia powyższej zasady, co jednocześnie stanowi naruszenie konstytucyjnej zasady dwuinstancyjności i jest rażącym naruszeniem prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. (wyrok NSA z dnia 10 kwietnia 1989 r., sygn. akt II SA 1198/88, ONSA 1989/1/36). Uzasadniając zarzut wadliwego powołania Prezesa Urzędu Komunikacji Elektronicznej skarżąca wskazała na ustawę z dnia 29 grudnia 2005 r. - o przekształceniach i zmianach w podziale zadań i kompetencji organów państwowych w sprawach łączności, radiofonii i telewizji (Dz. U. Nr 267, poz. 2258), mocą której w miejsce dotychczasowego organu: Prezesa Urzędu Regulacji Telekomunikacji i Poczty, utworzono centralny organ administracji - Prezesa UKE. Na podstawie art. 13 pkt 23 ww. ustawy zmieniony został art. 190 Pt, a w konsekwencji ustalony został tryb powoływania Prezesa UKE. Zgodnie z art. 190 ust. 4 Pt w jego nowym brzmieniu, "Prezesa UKE powołuje i odwołuje Prezes Rady Ministrów spośród trzech zaproponowanych kandydatów przez Krajową Radę Radiofonii i Telewizji. Kadencja Prezesa UKE trwa 5 lat". W ustawie z dnia 29 grudnia 2005 r. ustawodawca sformułował szczegółowo kolejność postępowania. Art. 22 tej ustawy stanowi: "1. Krajowa Rada Radiofonii i Telewizji - niezwłocznie po powołaniu jej nowych członków - zaproponuje Prezesowi Rady Ministrów trzech kandydatów na stanowisko Prezesa Urzędu Komunikacji Elektronicznej. 2. Prezes Rady Ministrów po zaproponowaniu przez Krajową Radę Radiofonii i Telewizji trzech kandydatów powoła osobę, która obejmie stanowisko Prezesa Urzędu Komunikacji Elektronicznej". Art. 22 nie wskazuje wprost, że Prezes UKE jest powoływany spośród kandydatów zaproponowanych przez KRRiT. W dniu 8 maja 2006 r. Prezes Rady Ministrów wyłącznie w oparciu o art. 22 ust. 2 ustawy z dnia 29 grudnia 2005 r. powołał na stanowisko A.S. mimo, iż KRRiT nie przedstawiła jej kandydatury. Zdaniem skarżącej, w świetle art. 190 ust. 4 Pt, jest oczywiste, że Prezes Rady Ministrów ma obowiązek powołać na Prezesa UKE jednego z trzech kandydatów wskazanych przez KRRiT i nie ma kompetencji do obsadzenia na tym stanowisku osoby spoza tego grona. Świadczy o tym użycie w art. 190 zwrotu "spośród". Takie stanowisko podzielił także Sąd Ochrony Konkurencji i Konsumentów, który wyrokiem z dnia 21 maja 2007 r. (XVII Amt 42/06) uchylając decyzję Prezesa UKE stwierdził, iż powołanie Prezesa UKE nastąpiło z naruszeniem prawa, co skutkuje obowiązkiem uchylenia decyzji wydanej przez taką osobę. Właściwość sądów do oceny czy decyzja została wydana przez organ, który został należycie obsadzony, potwierdził również Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 24 maja 2007 r. stwierdzając, że NSA jest uprawniony do badania zakresu uprawnień osoby podpisującej i trybu powierzenia obowiązków tej osobie. W swoim wyroku NSA stwierdził, iż niezgodne z prawem jest wydawanie decyzji administracyjnych przez osobę pełniącą obowiązki Prezesa UKE. Analizując stanowiska doktryny skarżąca wywodzi, że wada polegająca na wydaniu aktu administracyjnego przez osobę nieuprawnioną jest rażącym naruszeniem prawa, w tym przypadku art. 113 § 2 k.p.a., co potwierdza także załączona do skargi opinia prof. M. W. i dr A. S. z dnia [...] stycznia 2006 r., sporządzona dla UKE w sprawie powierzenia obowiązków Prezesa UKE. Uzasadniając zarzut naruszenia art. 113 § 2 k.p.a. T. podniosła, że jej zdaniem obowiązek [...] dotyczy wyłącznie linii, z których korzystają abonenci T. Wynika to jednoznacznie z treści oferty ramowej, będącej załącznikiem do decyzji Prezesa UKE. Potwierdza to treść pkt [...] ppkt [...], pkt [...] ppkt [...], pkt [...] ppkt [...], pkt [...] oferty ramowej. Z tych postanowień oferty wynika, że w ramach usługi [...] poprzez [...] T. jest obowiązana zapewnić na rzecz [...] dostęp do [...] T. Ponadto w treści zamówienia muszą się znaleźć dane identyfikujące abonenta T. Żaden fragment oferty nie wskazuje, aby podobny obowiązek ciążył na T. w odniesieniu do zapewnienia dostępu do [...] innych [...]. Strona kwestionuje pogląd organu, iż definicja abonenta obejmuje zarówno abonentów T., jak również abonentów innych przedsiębiorców telekomunikacyjnych. W ocenie T., Prezes UKE dopiero po wydaniu decyzji dostrzegł, że jej zakres może być szerszy. Jednakże dokonywanie zmiany merytorycznej treści decyzji administracyjnej poprzez wykorzystanie instytucji wyjaśnienia wątpliwości co do treści decyzji jest w sposób oczywisty sprzeczny z prawem. Zdaniem skarżącej, biorąc po uwagę treść art. 43 ust. 6 Pt oraz konstytucyjną zasadę wolności gospodarczej wyrażoną w art. 22 Konstytucji RP wykładnia decyzji dokonana przez organ jest sprzeczna z jej gramatyczną treścią, co stanowi oczywiste naruszenie zasady wolności gospodarczej. Prezes UKE w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie podtrzymując argumentację przedstawioną w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia. Odnosząc się do zarzutów skargi organ uznał je za bezzasadne i wskazał, że Sąd Najwyższy nie powziął wątpliwości co do legalności aktu powołania A. S. na stanowisko Prezesa UKE skoro oddalił skargi kasacyjne T. (wyrok z dnia 6 czerwca 2007 r.). W kwestii powołania A. S. na stanowisko Prezesa UKE wypowiadał się również Wojewódzki Sąd Administracyjny (sygn. akt VI SA/Wa 548/07, VI SA/Wa 95/07) oraz Naczelny Sąd Administracyjny w wyrokach z dnia 21 czerwca 2007 r. (II GSK 62/07) i z dnia 25 lipca 2007 r.(sygn. akt II GSK 112/07), który wskazał, iż akt powołania Prezesa UKE jest ważny i z uwagi zaś na brak skutecznego podważenia jego legalności w jakimkolwiek postępowaniu korzysta on z domniemania prawidłowości. Z uwagi na powyższe, zarzut naruszenia art. 113 § 2 k.p.a. w związku z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. jest bezzasadny. W ocenie organu wskutek dokonanego wyjaśnienia nie doszło do zmiany treści decyzji poprzez jej rozszerzenie. Organ ponownie zaznaczył, że rodzaje [...], na których T. nie jest zobowiązana do świadczenia usługi [...] są wymienione w punkcie [...] ppkt [...] oferty i jest to katalog zamknięty, w którym nie zostały wymienione łącza, na których T. świadczy usługi W., ani łącza [...] tzw. [...]. Organ zauważył, że T. nie wyłączyła możliwości świadczenia usługi "N." dla łączy [...] i świadczy usługi abonentom, którzy wcześniej nie mieli aktywnych usług [...] ani usług [...]. Uczestnicy postępowania K. oraz P. nie zajęły stanowiska w sprawie skargi T. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z przepisem art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W świetle powołanego przepisu ustawy Wojewódzki Sąd Administracyjny w zakresie swojej właściwości ocenia zaskarżoną decyzję administracyjną (postanowienie) z punktu widzenia jej zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego, według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie wydania tej decyzji (postanowienia). Ponadto Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.). Rozpatrywana według powyższych kryteriów skarga wniesiona przez T. S.A. nie zasługuje na uwzględnienie, gdyż Sąd nie stwierdził, aby zaskarżone postanowienia Prezesa UKE zostały wydane z naruszeniem prawa. Odnosząc się do zarzutów skarżącej dotyczących braku osnowy wydanego postanowienia o nr [...] Sąd uznał, iż uchybienia te nie mogą stanowić uzasadnionej podstawy do stwierdzenia nieważności lub uchylenia wydanych przez organ postanowień w przedmiocie wniosku złożonego przez P. o wyjaśnienie treści decyzji. Stosownie do treści art. 138 § 1 k.p.a. organ odwoławczy wydaje decyzję, w której: 1) utrzymuje w mocy zaskarżoną decyzję albo 2) uchyla zaskarżoną decyzję w całości albo w części i w tym zakresie orzeka co do istoty sprawy bądź uchylając tę decyzję - umarza postępowanie pierwszej instancji, albo 3) umarza postępowanie odwoławcze. Wbrew stanowisku skarżącej kodeks postępowania administracyjnego wyłącza stosowania sankcji nieważności w postępowaniu odwoławczym. W przypadku zatem gdy organ odwoławczy ustali, że decyzja organu pierwszej instancji jest dotknięta jedną z wad wyliczonych w art. 156 § 1 k.p.a., może jedynie uchylić i zmienić decyzję lub uchylić decyzję i umorzyć postępowanie w I instancji. Podkreślono to w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 12 marca 1981 r. (sygn. akt SA 472/81, ONSA 1981/1/21) "Organ odwoławczy obowiązany jest rozpatrzyć odwołanie i wydać decyzję zgodnie z treścią art. 138 k.p.a., to jest dokonując merytorycznej i prawnej oceny zasadności zaskarżonej decyzji, nie może natomiast w postępowaniu instancyjnym stosować art. 156 § 1 k.p.a. Niedopuszczalne jest stosowanie w takim przypadku art. 156 § 1 k.p.a., normującego sytuacje, w których organ wyższego stopnia działa nie jak organ odwoławczy w toku instancji, ale jako organ nadzoru, którego uprawnienia przy stosowaniu art. 156 k.p.a. są węższe niż uprawnienia organu odwoławczego". Zastosowanie sankcji nieważności w postępowaniu odwoławczym jest rażącym naruszeniem prawa. (por. B. Adamiak, J. Borkowski, "Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz.", C. H. Beck, wyd. 6, Warszawa 2004, str. 601). Mając to na uwadze uznać należy, że rygor stwierdzenia nieważności decyzji z powodu braku osnowy nie dotyczy decyzji lub postanowień, które mogą zostać skorygowane w trybie art. 138 k.p.a. przez organ drugiej instancji lub organ, o którym mowa w art. 127 § 3 k.p.a. Natomiast powoływane w skardze orzecznictwo obejmuje sytuacje, w których rażące uchybienia, mogące stanowić ewentualną podstawę do stwierdzenia nieważności, nie zostały usunięte w toku instancji odwoławczej przy zastosowaniu trybu z art. 138 k.p.a. Nie zasługują na uwzględnienie także pozostałe zarzuty skargi. W kwestii powołania Prezesa UKE Sąd podziela stanowisko organu zawarte w odpowiedzi na skargę, poparte wskazanym tam orzecznictwem sądowym, że badanie prawidłowości powołania osoby A. S. na stanowisko Prezesa UKE przekracza ramy niniejszego postępowania. Sąd uznał, że nie są zasadne argumenty strony w przedmiocie naruszenia art. 113 § 2 k.p.a., polegającego na merytorycznej zmianie (uzupełnieniu) decyzji Prezesa UKE z dnia [...] maja 2006 r. zmienionej decyzją Prezesa UKE z dnia [...] października 2006 r. w niedopuszczalny sposób poprzez zastosowanie instytucji wyjaśnienia wątpliwości co do treści decyzji. Przepis art. 113 § 2 k.p.a. stanowi, że organ, który wydał decyzję, wyjaśnia w drodze postanowienia na żądanie organu egzekucyjnego lub strony wątpliwości do treści decyzji. Należy podkreślić, że wyjaśnienie wątpliwości treści decyzji czy postanowienia jest konieczne tylko wtedy, gdy decyzja czy postanowienie jest niejednoznaczne lub tak zawiłe, że utrudnia ustalenie sensu rozstrzygnięcia sprawy (wyrok NSA z 9 września 2003 r., I SA 1283/01). Zakres wyjaśnienia wyznaczony jest zakresem rozstrzygnięcia i jego uzasadnienia, którego wyjaśnienie to ma dotyczyć. Organ nie ma prawa czynić wyjaśnień poza granicami tej decyzji, gdyż narusza w ten sposób tożsamość sprawy w sensie przedmiotowym i podmiotowym. Organ nie może też udzielać stronom odpowiedzi na pytania stawiane we wniosku o wyjaśnienie decyzji, które wychodzą poza jej treść i zakres oraz nie dotyczą wątpliwości co do treści decyzji. Wykładnia dokonywana w trybie art. 113 § 2 k.p.a. nie może bowiem prowadzić do uzupełnienia poprzedniego rozstrzygnięcia. Organ administracyjny nie jest też powołany do interpretacji treści decyzji z zastosowaniem zasad wykładni prawa, tylko do wyjaśnienia, jak rozumiał własną decyzję. Ponadto instytucja uregulowana w art. 113 § 2 k.p.a. nie może być wykorzystywana w celu kwestionowania samej zasadności decyzji będącej przedmiotem wyjaśnienia (takie stanowisko wyraził NSA między innymi w powołanym przez organ wyroku z dnia 17 grudnia 2002 r. II SA 1560/01). W ocenie Sądu przedstawione wyżej reguły wyznaczające granice wyjaśnienia treści wydanego przez organ rozstrzygnięcie nie zostały w niniejszej sprawie przekroczone. Sąd podziela w całości argumentację organu przedstawioną w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia. Przede wszystkim należy podkreślić, iż słusznie organ powołał się na stwierdzenie zawarte w decyzji z dnia [...] maja 2006 r. w myśl, którego "pod pojęciem usługi [...], które T. świadczy na danym łączu [...] należy rozumieć zarówno usługi [...], jak i usługi [...] oferowane innym operatorom w celu [...] (tj. usługa [...] - z ang. w.)". Również sama oferta ramowa jest sformułowana w sposób bardzo szeroki i ogólny jako "oferta określająca ramowe warunki [...] przez [...]". Z tych względów nie można w żaden sposób podzielić stanowiska strony skarżącej, iż w tej ofercie chodzi tylko i wyłącznie o abonentów T., zaś nie obejmuje swoim zakresem sprzedaży usług odbiorcom, którzy nie są abonentami T. Rację ma organ twierdząc, iż odmienna interpretacja prowadziłaby do dyskryminacji i nierównego traktowania tych podmiotów, które z tych czy innych względów nie są abonentami T., a zamierzają skorzystać z usługi [...] za pośrednictwem innego, niż T., operatora telekomunikacyjnego. W ocenie Sądu nie doszło także do nadużycia przez organ instytucji wyjaśnienia wątpliwości co do treści decyzji. O tym, iż takie wątpliwości zaistniały świadczy sama treść wniosku P. W uzasadnieniu tego wniosku wskazano, iż warunkiem niezbędnym do złożenia zamówienia jest podanie numeru abonenta. Zdaniem P. (wnioskodawcy) T. wyprowadziła stąd wniosek, że abonent nieposiadający abonamentu telefonicznego w T. nie będzie mógł skorzystać z usługi [...], zaś w przypadku abonenta W. ([...]) nie jest on abonentem T., a tym samym nie może być spełniony wymóg dotyczący podania numeru K. abonenta T. W tej sytuacji trafnie organ uznał, że kwestia ta wymaga wyjaśnienia w trybie art. 113 k.p.a. Wobec powyższego Sąd doszedł do przekonania, iż brak jest jakichkolwiek istotnych uchybień formalnych, które organ poczynił w toku postępowania administracyjnego, a które uniemożliwiłyby Sądowi dokonania prawidłowej oceny zarzutów skargi i wypowiedzenia się co do zasadności orzeczeń pod względem materialno-prawnym. Z tych przyczyn Sąd, na podstawie art. 151 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, oddalił skargę jako bezzasadną.