VI SA/Wa 1442/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Magdalena Maliszewska Sędziowie Sędzia WSA Agnieszka Łąpieś-Rosińska (spr.) Sędzia WSA Andrzej Wieczorek Protokolant st. ref. Agnieszka Fidor po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 17 października 2018 r. sprawy ze skargi M. M. i W. M. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] kwietnia 2016 r. nr [...] w przedmiocie zezwolenia na zajęcie pasa drogowego 1. uchyla zaskarżoną decyzję; 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] na rzecz M. M. i W. M. kwotę 697 zł (słownie: sześćset dziewięćdziesiąt siedem złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie (dalej SKO) decyzją z dnia [...] kwietnia 2016 r. nr [...], po rozpoznaniu odwołania M. M. i W. M. (dalej skarżący) od decyzji Prezydenta [...] z dnia [...] lipca 2013 r. nr [...] odmawiającej wygaśnięcia względnie uchylenia ostatecznej decyzji nr [...] z dnia [...] czerwca 2008 r. w sprawie udzielenia zezwolenia na zajęcie pasa drogowego, utrzymało zaskarżoną decyzję w mocy. Wydając powyższą decyzję organ działał na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., art. 61 § 1, art. 162 w zw. z art. 17 pkt 1 k.p.a., art. 1 i 2 ustawy z dnia 12 października 1994 r. o samorządowych kolegiach odwoławczych (Dz. U. z 2015 r., poz. 1659). Do wydania niniejszej decyzji doszło w następującym stanie faktycznym i prawnym: decyzją z [...] czerwca 2008 r. Prezydent [...] – Zarząd Dróg Miejskich udzielił P Sp. z o.o. z siedzibą w W. (dalej spółka, uczestnik postępowania) udzielił zezwolenia na zajecie pasa drogowego drogi wojewódzkiej ul. [...] w rejonie Al. [...] w celu funkcjonowania targowisk w przejściu podziemnym. Wnioskiem z dnia 31 stycznia 2012 r. skarżący zwrócili się do organu I Instancji o stwierdzenie wygaśnięcia lub uchylenie decyzji ostatecznej z dnia [...] czerwca 2008 r. na podstawie art. 162 § 1 pkt 2 i art. 162 § 2 k.p.a. W ocenie skarżących decyzja zezwalająca na zajecie pasa drogowego została wydana z zastrzeżeniem dopełnienia przez spółkę określonego warunku, który nie został dopełniony, ponadto decyzja została wydana z zastrzeżeniem dopełnienia określonych czynności, czynności te nie zostały dopełnione w wyznaczonym terminie. Postanowieniem z dnia [...] maja 2012 r. Prezydent [...] odmówił wszczęcia postępowania w przedmiocie wygaśnięcia lub uchylenia decyzji z dnia [...] czerwca 2008 r. Rozpoznając zażalenie na powyższe postanowienie, SKO postanowieniem z dnia [...] października 2012 r. uchyliło zaskarżone postanowienie wskazując, iż skarżący są stroną postępowania i byli uprawnieni do złożenia wniosku o stwierdzenie wygaśnięcia lub uchylenie decyzji Prezydenta [...] z dnia [...] czerwca 2008 r. Wobec powyższego Prezydent [...] zawiadomił skarżących oraz uczestnika postępowania o toczącym się postępowaniu i uprawnieniach wynikających z art. 10 k.p.a. W odpowiedzi na niniejsze zawiadomienie, Spółka wniosła o odmowę uchylenia lub stwierdzenia wygaśnięcia decyzji administracyjnej. Wskazała, że warunki zajęcia pasa drogowego, o którym mowa w ust. 14 art. 40 ustawy o drogach publicznych nie stanowią "zastrzeżenia dopełnienia przez stronę określonego warunku" w rozumieniu art. 162 § 1 pkt 2 k.p.a. Warunek ten stanowi element dodatkowy decyzji związany jednakże z treścią rozstrzygnięcia i to w sposób wpływający na skutki prawne wywierane przez decyzję. Skarżący zaś podtrzymali swój wniosek, wskazali na stronniczość organu z uwagi cykliczne spotkania członków zarządu uczestnika postępowania z przedstawicielami ZDM. Decyzją z dnia [...] lipca 2013 r. Prezydenta [...] odmówił wygaśnięcia względnie uchylenia ostatecznej decyzji z dnia [...] czerwca 2008 r. W uzasadnieniu decyzji wskazał, iż warunki zajęcia pasa drogowego określone w załączniku do decyzji nie stanowią warunku w rozumieniu art. 162 k.p.a. Niespełnienie przez spółkę tych warunków nie wywołało skutku w postaci utraty bytu prawnego decyzji. Decyzja zezwalająca na zajęcie pasa drogowego nie została wydana pod warunkiem czy też z zastrzeżeniem warunku. Określa ona jedynie warunku zajęcia pasa drogowego - warunki na jakich ma być wykonane zajęcie pasa drogowego, nie są to warunki, od których zależy obowiązywanie decyzji. Ponadto organ I instancji podkreślono, iż uczestnik postępowania nie miał możliwości dopełnienia części warunków zajęcia pasa drogowego, gdyż pomimo braku tytułu prawnego do terenu skarżący byli w posiadaniu wszelkich przyłączy i liczników oraz nie rozwiązali umów z dostawcami mediów (skarżący zajmowali teren wskazanego pasa drogowego i odmawiali wydania spółce przedmiotu umowy poddzierżawy). W odwołaniu od powyższej decyzji wnieśli o jej uchylenie. W uzasadnieniu odwołania wskazali, iż nie występowali o wygaśnięcie bądź uchylenie decyzji ostatecznej, gdyż art. 162 k.p.a. nic nie mówi o decyzji ostateczne, której to określenie zarezerwowane jest dla decyzji wydawanych w wyniku rozpatrzenia odwołania przez organ II instancji. Ponadto zarzucili, że organ nie poczekał z wydaniem decyzji na rozpatrzenie przez WSA skargi na postanowienie Kolegium z dnia [...] października 2012 r. uchylające postanowienie Prezydenta [...] odmawiające wszczęcia postępowania w przedmiocie wygaśnięcia względnie uchylenia ostatecznej decyzji z dnia [...] czerwca 2008 r. Zdaniem skarżących postępowanie organu w przedmiotowej sprawie narusza szereg zasad postępowania administracyjnego wyrażonych w art. 7, 8, 9, 77, 107 k.p.a., w szczególności brak szczegółowego i wyczerpującego wyjaśnienia sprawy, pominięcie dowodów będących w posiadaniu organu, naruszenie zasady prawdy obiektywnej. Skarżący zarzucili organowi wydawanie decyzji na korzyść tylko jednej strony, z pominięciem ich interesu prawnego i gospodarczego. Wydając wspomnianą na wstępie decyzję z dnia [...] kwietnia 2016 r. SKO utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję. Wskazało, iż w sprawie sporna jest kwestia, czy załącznik nr 1 do decyzji z dnia [...] czerwca 2008 r. zatytułowany: "Warunki zajęcia pasa drogowego i umieszczenia targowiska w przejściach podziemnych" stanowi warunek, o którym mowa w pkt. 2 art. 162 § 1 k.p.a. SKO podało, iż zarówno w art. 162 § 1 pkt 2 k.p.a. oraz art. 40 ust. 14a ustawy o drogach publicznych ustawodawca użył sformułowania "warunek", jednakże zdaniem Kolegium pomimo zbieżności semantycznej pojęcia te nie są tożsame. Warunki zajęcia pasa drogowego nie stanowią "zastrzeżenia dopełnienia przez stronę określonego warunku" w rozumieniu art. 162 par. 1 pkt. 2 k.p.a. Warunek ten stanowi element dodatkowy decyzji związany jednakże z treścią rozstrzygnięcia i to w sposób wpływający na skutki prawne wywierane przez decyzję. Na gruncie prawa administracyjnego jako warunek może być traktowane wyłącznie takie oświadczenie woli organu administracyjnego, dodane do decyzji jako jej postanowienie uboczne, ale pozostające z nią w ścisłym związku, na podstawie którego moc wiążąca decyzji (rozpoczęcie lub ustanie jej obowiązywania) zostaje uzależniona od zdarzenia przyszłego, niepewnego, czyli skutki prawne decyzji powstają dopiero z chwilą ziszczenia się zdarzenia określonego w decyzji jako warunku (warunek zawieszający). Mając powyższe na uwadze organ odwoławczy stwierdził, że warunki zajęcia pasa drogowego określone w decyzji z dnia 30 czerwca 2008 r. nie stanowią warunku w rozumieniu art. 162 § 1 pkt 2 k.p.a. - z treści decyzji nie wynika, że niespełnienie "warunków" w jakikolwiek sposób uzależniałoby byt prawny decyzji administracyjnej. "Warunki zajęcia pasa drogowego i umieszczenia targowiska w przejściach podziemnych" należy rozumieć jako wytyczne na jakich ma funkcjonować targowisko na terenie pasa drogowego. Odnosząc się do drugiego wniosku o orzeczenie wygaśnięcia decyzji w trybie art. 162 § 2 k.p.a., to organ wskazał, że w przedmiotowej decyzji brak jest zastrzeżenia o konieczności dopełnienia określonych czynności w wyznaczonym terminie. Czynności wskazane w załączniku nr 1 do decyzji można podzielić na dwie grupy. Pierwsza to czynności techniczne, usprawniające przejęcie, a następnie zajmowanie pasa drogowego np.: protokolarne przejęcie przejścia podziemnego, zapewnienie estetycznego wyglądu podziemia, umożliwienie pieszym swobodnego i niezakłóconego korzystania z ciągu pieszego. Drugie czynności to określone obowiązki wynikające z przepisów prawa. SKO wskazało, iż w orzecznictwo przyjmuje, że w sytuacji, gdy określone obowiązki wynikają z przepisów prawa, to nawet zamieszczenie w decyzji informacji o ich treści, nie uzasadnia zastosowania trybu określonego w art. 162 § 2 k.p.a. Dopuszczalność zastosowania art. 162 k.p.a. jest uzależniona od tego, czy w decyzji administracyjnej dokonano indywidualizacji dopełnienia określonych czynności. Brak takiego rozwiązania w decyzji uniemożliwia zastosowanie art. 162 k.p.a. albowiem zlecenie nie może wynikać z przepisów prawa. Wobec tego przepis art. 162 § 2 k.p.a. uzależnia uchylenie decyzji od niewykonania zlecenia zamieszczonego w treści samej decyzji. Zlecenie nie może więc dotyczyć czynności, czy obowiązków wynikających bezpośrednio z przepisów prawa (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 2 września 2009 r., I OSK 668/08). Kolegium wskazuje, że przedmiotowa decyzja nie została wydana z zastrzeżeniem dopełnienia określonych czynności (zlecenia administracyjnego). Obowiązki wskazane w załączniku nr 1 to wytyczne odnośnie sposobu sprawowania zarządu nad targowiskiem przez uczestnika postępowania. Skarżący wnieśli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, skargę na powyższą decyzję SKO. Zaskarżonej decyzji zarzucili naruszenie: 1) art. 6, art. 7 i art. 77 k.p.a. poprzez rażące naruszenie prawa, niewyjaśnienie stanu faktycznego sprawy - zasady prawdy obiektywnej, brak wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego, a przede wszystkim nierozpatrzenia odwołania; 2) art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. w zw. z art. 162 § 1 pkt 2 i art. 162 § 2 k.p.a. w związku z art. 2, art. 7 i art. 87 Konstytucji RP poprzez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie polegające na tym, że decyzja SKO narusza konstytucyjną zasadę demokratycznego państwa prawnego urzeczywistniającego zasady sprawiedliwości społecznej oraz równego traktowania wszystkich podmiotów przez władze publiczne, a przede wszystkim narusza konstytucyjną zasadę ochrony praworządności i orzekania na podstawie przepisów prawa; 3) art. 40 ust. 14 i 14a ustawy o drogach publicznych przez błędne ich przyjęcie i niewłaściwe zastosowanie. Wobec tak sformułowanych zarzutów skarżący wnieśli o uchylenie zaskarżonej decyzji i decyzji ją poprzedzającej oraz zasądzenie na rzecz skarżących kosztów postępowania. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Uczestnik postępowania pismem 7 listopada 2016 r. wniósł o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 1 grudnia 2016r. sygn. akt VI SA/Wa 1183/16, uznając skargę za nieuzasadnioną, na podstawie art. 151 p.p.s.a. skargę oddalił. Od wyżej wskazanego w wyroku skargę kasacyjną w wnieśli skarżący zaskarżając wyrok w całości. Wyrokiem z dnia 26 czerwca 2018 r. sygn. akt II GSK 1834/17, Naczelny Sąd Administracyjny uchylił zaskarżony wyrok i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, zważył co następuje: Skarga okazała się zasadna. Na wstępie zauważyć należy, że niniejsza sprawa podlegała już dwukrotnie rozpoznaniu przez Naczelny Sąd Administracyjny. Oznacza to, że Sąd orzekając w niniejszej sprawie na mocy przepisu art. 190 p.p.s.a. jest związany wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny. Ocena prawna, w rozumieniu art. 190 p.p.s.a., to wyjaśnienie przez Naczelny Sąd Administracyjny istotnej treści przepisów prawnych i sposobu ich zastosowania w konkretnym wypadku, a więc nie tylko sama wykładnia w ścisłym tego słowa znaczeniu. W konsekwencji należy uznać, iż związanie wojewódzkiego sądu administracyjnego,w rozumieniu art. 190 p.p.s.a., oznacza, iż nie może on formułować nowych ocen prawnych - sprzecznych z wyrażonym wcześniej poglądem, a zobowiązany jest do podporządkowania się mu w pełnym zakresie oraz konsekwentnego reagowania poprzez treść nowego wyroku. W pierwszej kolejności, NSA wskazał, że warunek, o którym mowa w art. 162 § 1 pkt 1 k.p.a., to warunek w rozumieniu przepisów prawa cywilnego, tj. zawarte w decyzji zastrzeżenie, które uzależnia powstanie lub ustanie skutku prawnego od zdarzenia przyszłego i niepewnego (art. 89 k.c.). Jeżeli strona dopełni warunek, wówczas decyzja administracyjna wywołuje skutki prawne od daty ziszczenia się warunku, chyba że co innego postanowiono w decyzji. Warunek stanowi więc element dodatkowy decyzji związany jednakże z treścią jej rozstrzygnięcia i to w sposób wpływający na skutki prawne wywierane przez decyzję. Aby warunek obowiązywał strony, musi być zawarty w decyzji. Jeśli ziści się przesłanka rozwiązująca, decyzja wygasa automatycznie. Spełnienie się natomiast warunku rozwiązującego jest najczęściej podstawą do wzruszenia decyzji (J. Borkowski, Zmiana i uchylanie ostatecznych decyzji administracyjnych, Warszawa 1967, s. 173-174). NSA przesądził zatem, że w niniejszej sprawie wbrew twierdzeniom strony skarżącej ani decyzja, ani załącznik do niej nie zawiera zastrzeżeniem dopełnienia przez stronę określonego warunku. Żadnemu bowiem z postanowień decyzji czy też jej załącznika nie można przypisać treści, która bezpośrednio wpływałoby na skutki prawne wywierane przez decyzję. W dalszej kolejności NSA wskazał, że zgodnie z art. 162 § 2 k.p.a. organ administracji publicznej, o którym mowa w § 1, uchyli decyzję, jeżeli została ona wydana z zastrzeżeniem dopełnienia określonych czynności, a strona nie dopełniła tych czynności w wyznaczonym terminie. W istocie pod pojęciem "zastrzeżenia dopełnienia określonych czynności" kryje się klauzula zlecenia. Jest to klauzula dodatkowa, która jest wprowadzana do treści decyzji na podstawie przepisów szczególnych. Zlecenie jak przyjmuje się w literaturze prawa administracyjnego nie zawiesza skuteczności decyzji, do której zostało dodane, nie odracza możliwości jej wykonania, ale zobowiązuje, zmusza adresata decyzji do jej wykonania zgodnie ze zleceniem. Realizacja obowiązków określonych w zleceniu powinna nastąpić równocześnie lub nawet dopiero po realizacji uprawnień wynikających z decyzji. Związanie zlecenia z decyzją sprawia, iż niewypełnienie zlecenia daje podstawę do uchylenia decyzji w trybie art. 162 § 2 k.p.a. Przepis ten bowiem nakazuje organowi administracji państwowej, który wydał decyzję w pierwszej instancji uchylić decyzję jeżeli została ona wydana z zastrzeżeniem dopełnienia tych czynności w określonym terminie. Dopuszczalność zastosowania art. 162 k.p.a. jest uzależniona od tego czy w decyzji administracyjnej dokonana jest indywidualizacja dopełnienia określonych czynności. Brak takiego rozwiązania w decyzji uniemożliwia zastosowanie konstrukcji prawnej z art. 162 k.p.a., albowiem w takiej sytuacji zlecenie nie może wynikać z przepisów prawa. Zatem przepis art. 162 § 2 k.p.a. warunkuje uchylenie decyzji w razie nie wykonania zlecenia zamieszczonego w treści samej decyzji (uchwała NSA z dnia 24 września 2001 r. sygn. akt OPS 6/01). W uzasadnieniu skargi kasacyjnej skarżący, wskazując na treść pkt 2 sentencji decyzji z dnia [...] czerwca 2008 r. i pkt 1. ppkt 7), 11) i 20) załącznika nr 1 do tej decyzji, wskazali, że zlecenia tam zawarte nigdy nie zostały przez adresata decyzji wykonane, co skutkować powinno jej uchylenie w trybie art. 162 § 2 k.p.a. Mając na uwadze, że przesłanką uchylenia decyzji na podstawie art. 162 § 2 k.p.a. jest niedopełnienie zlecenia w wyznaczonym terminie, to postanowienia zawartego w pkt 1 ppkt 20 załącznika do decyzji nie można analizować jako zlecenia, albowiem nie wyznacza on terminu do wykonania wskazanej czynności w przeciwieństwie do pkt 1 ppkt 7) i 11) załącznika do tej decyzji. Mając na uwadze powyższe - zdaniem ponownie orzekającego Sądu- uwzględniając wytyczne NSA, stwierdzić należy, że SKO wydając zaskarżoną decyzję nie rozpoznało podnoszonego w postępowania zarzutu naruszenia art. 162 § 2 k.p.a. Uzasadnienie zaskarżonej decyzji z dnia 7 kwietnia 2016r. jest niewystarczające i nie daje możliwości sprawdzenia jej prawidłowości. Jak zauważył NSA - SKO (a za nim Sąd I instancji) - oceniając wniosek o orzeczenie wygaśnięcia decyzji w trybie art. 162 § 2 k.p.a. stwierdził, że czynności wskazane w załączniku nr 1 decyzji można podzielić na dwie grupy. Pierwsza to czynności techniczne, druga zaś to określone obowiązki wynikające z przepisów prawa, jednakże nie wskazał, które z postanowień zalicza do której grupy, z jakich przyczyn i na jakiej podstawie. Stwierdzając, że czynności z drugiej grupy to określone obowiązki wynikające z przepisów prawa, nie wskazuje jednak tych przepisów. Zauważyć należy, że zdanie organu jest w tym zakresie niedokończone. Ostatecznie SKO stwierdza, że obowiązki wskazane w załączniku nr 1 to wytyczne odnośnie sposobu sprawowania zarządu nad targowiskiem przez uczestnika postępowania, a chodzi tu o kwestie logistyczne związane z funkcjonowanie targowiska w pasie drogowym. Organ dokonując pogrupowania czynności powinien jednak wskazać z jakich powodów przydzielił daną czynność do tej a nie innej grupy. Zaliczając daną czynność do drugiej grupy stwierdzając, że określone obowiązki wynikają z przepisów winien wskazać te konkretne przepisy, z których wynikają dane obowiązki. Podkreślenia bowiem wymaga, że w sytuacji, gdy określone obowiązki wynikają z przepisów prawa, to nawet w wypadku zamieszczenia w decyzji informacji o ich treści, zastosowanie trybu określonego w art. 162 § 2 k.p.a. nie jest uzasadnione. Jak zauważył NSA stwierdzić należy także, że gdyby przyjąć, iż w załączniku nr 1 do decyzji z dnia [...] czerwca 2008 r. postanowienia dodatkowe miały charakter "wytycznych odnośnie sprawowania zarządu nad targowiskiem" a nie "zlecenia" to niezastosowanie się przez adresata decyzji do treści, nie mogłoby stanowić podstawy wydania decyzji na podstawie art. 162 § 2 k.p.a. Jak już wspomniano w wypadku, gdy określone obowiązki wynikają z mocy samego prawa nie mają one charakteru zlecenia, a ich niewykonanie nie może stanowić podstawy uchylenia decyzji na podstawie art. 162 § 2 k.p.a. Z punktu widzenia wspomnianego przepisu zachowanie podmiotu uprawnionego z decyzji, polegające na zaniechaniu wykonania czynności mających charakter "wytycznych" byłoby bowiem obojętne. Przy dokonaniu odmiennych ustaleń należy pamiętać, iż przesłanką uchylenia decyzji na podstawie art. 162 § 2 jest niedopełnienie zlecenia w wyznaczonym terminie. Jak wskazuje się w literaturze, w przypadku niedopełnienia zlecenia organ powinien rozstrzygnąć, czy w danej sprawie jest wskazane uchylenie decyzji na podstawie art. 162 § 2, czy doprowadzenie do wyegzekwowania czynności, których dotyczy zlecenie nałożone na stronę (J. Borkowski [w:] B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks..., art. 162, pkt 1), biorąc także pod uwagę, że skarżący odmówili spółce [...] wydania przedmiotu umowy dzierżawy, pomimo wygaśnięcia umowy, uniemożliwiając jej dopełnienie części warunków zajęcia pasa drogowego, na co w skazał organ I instancji w uzasadnieniu swojej decyzji. Ponieważ sąd administracyjny nie czyni własnych ustaleń w sprawie, a jedynie ocenia zaskarżony akt pod względem jego zgodności z prawem materialnym i przepisami procesowymi, a taka kontrola jest jednak możliwa tylko w warunkach wyczerpujących istotę zagadnień ustaleń faktycznych i prawnych dokonanych przez organ administracyjny rozstrzygający sprawę, za niezbędne Sąd uznał uchylenie zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy SKO w Warszawie. W ponownie przeprowadzonym postępowaniu organ uwzględni wyrażone powyżej stanowisko Sądu i uzupełni swoje rozważania, tak aby uzasadnienie decyzji odpowiadało treści art. 107 § 3 k.p.a. i poddawało się ocenie sądu administracyjnego. Dlatego Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c orzekł jak w sentencji. W oparciu o art. 200, art. 205 § 1 i 2 oraz art. 209 p.p.s.a., Sąd zasądził od organu na rzecz skarżących kwotę 697 zł, obejmującą kwotę wpisu sądowego w wysokości 200 zł, kwotę 480 tytułem wynagrodzenia pełnomocnika, zgodnie z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. "c" rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz.U. 2018, poz.265) oraz kwotę 17 zł poniesioną tytułem opłaty skarbowej od pełnomocnictwa.