VI SA/Wa 1443/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Grażyna Śliwińska Sędziowie Sędzia WSA Halina Emilia Święcicka (spr.) Sędzia WSA Andrzej Wieczorek Protokolant Agnieszka Gajewiak po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 2 listopada 2009 r. sprawy ze skargi R. T. na decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] maja 2009 r. nr [...] w przedmiocie kary pieniężnej 1. uchyla zaskarżoną decyzję; 2. stwierdza, że uchylona decyzja nie podlega wykonaniu; 3. zasądza od Głównego Inspektora Transportu Drogowego na rzecz skarżącego R. T. kwotę 357 (trzysta pięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Ze znajdującego się w aktach administracyjnych sprawy protokołu kontroli przedsiębiorstwa nr [...] wynika, iż w dniu [...] czerwca 2008 r. przeprowadzono kontrolę drogową pojazdu, którym R. T. wykonywał krajowy transport drogowy rzeczy. Kontrola wykazała naruszenia w zakresie obowiązującego czasu pracy kierowcy. W oparciu o wyniki tej kontroli Wojewódzki Inspektor Transportu Drogowego w R. wydał w dniu [...] lipca 2008 r. decyzję nr [...], którą na podstawie przepisów art. 93 ust. 1, art. 92 ust. 1 pkt 2, 7 i 8 oraz ust. 4 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym (tekst jednolity Dz. U. z 2007 r. Nr 125, poz. 874 ze zm.) cytowana dalej jako ustawa o transporcie drogowym, oraz na podstawie lp. 1.7, lp. 10.2 lit. a i b, lp. 10.4 lit. a i b załącznika do tej ustawy, nałożył na R. T. karę pieniężną w kwocie 6.200 zł. Powyższa kara pieniężna została nałożona za skrócenie dziennego czasu odpoczynku, za przekroczenie maksymalnego dziennego okresu prowadzenia pojazdu przy wykonywaniu przewozu drogowego oraz za wykonywanie przewozu na potrzeby własne z naruszeniem obowiązku wyposażenia kierowcy w odpowiednie dokumenty. Organ w uzasadnieniu decyzji wskazał wyliczenia czasowe dotyczące czasu pracy kierowcy. R. T. pismem z dnia [...] marca 2006 r. odwołał się od powyższej decyzji wnosząc o jej uchylenie i umorzenie postępowania ewentualnie o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. Podniósł, iż brak podstaw prawnych i faktycznych do nałożenia kary pieniężnej. Wskazał, iż zaskarżona decyzja jest nieczytelna, nie zawiera uzasadnienia faktycznego, organ ograniczył się do przywołania numerów przepisów nie uzasadniając, w jaki sposób została naruszona wskazana norma prawna. Stwierdził, iż dokumenty, którymi nie dysponował kierowca istniały rzeczywiście a tylko omyłkowo nie zostały przez niego zabrane. Główny Inspektor Transportu Drogowego po rozpatrzeniu ww. odwołania, powołując się na art. 138 § 1 pkt 1 i § 2 k.p.a., art. 87, art. 92 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym oraz lp. 1.7, lp. 10.2 lit. a i b, lp. 10.4 lit. a i b załącznika do tej ustawy oraz art. 6 ust. 1, art. 8 ust. 1 – ust. 5 i ust. 8 rozporządzenia (WE) nr 561/2006 Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 15 marca 2006 r. w sprawie harmonizacji niektórych przepisów socjalnych odnoszących się do transportu drogowego oraz zmieniającego rozporządzenia Rady (EWG) 3821/85 i (WE) 2135/98, jak również uchylającego rozporządzenie Rady (EWG) 3820/85 (Dz. Urz. UE Ne L 102/z 11.04.2006 r.) wydał w dniu [...] maja 2009 r. decyzję nr [...]. Decyzją tą: w pkt 1 uchylił decyzję organu I instancji i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia w zakresie stwierdzonego naruszenia: skrócenie dziennego czasu odpoczynku przy wykonywaniu przewozu drogowego z tytułu którego łączna kara wynosi 5.000 zł, w pkt 2 uchylił decyzję organu I instancji i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia w zakresie stwierdzonego naruszenia: przekroczenie maksymalnego dziennego okresu prowadzenia pojazdu przy wykonywaniu przewozu drogowego z tytułu którego łączna kara wynosi 700 zł, w pkt 3 utrzymał decyzję organu I instancji w pozostałym zakresie w mocy. W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy: 1. odnośnie naruszenia z l.p. 10.2 lit. a i b załącznika do ustawy o transporcie drogowym, tj. skrócenie dziennego czasu odpoczynku przy wykonywaniu przewozu drogowego stwierdził, iż organ I instancji nie wskazał dokładnych okresów, w których zawierały się odpoczynki kontrolowanego kierowcy, postawił zarzut naruszenia przez ten organ art. 107 § 3 k.p.a. 2. odnośnie naruszenia z l.p. 10.4 lit. a i b załącznika do ustawy o transporcie drogowym, tj. skrócenie dziennego czasu prowadzenia pojazdu przy wykonywaniu przewozu drogowego stwierdził, iż organ I instancji poczynił nieprawidłowe ustalenia faktyczne okresów prowadzenia pojazdu przez kontrolowanego kierowcę, postawił zarzut naruszenia przez ten organ art. 107 § 3 k.p.a., zalecił ustalenie właściwych okresów prowadzenia pojazdu. 3. odnośnie naruszenia z l.p. 1.7 załącznika do ustawy o transporcie drogowym, tj. wykonywanie przewozu na potrzeby własne z naruszeniem obowiązku wyposażenia kierowcy w odpowiednie dokumenty stwierdził, iż fakt nieokazania przez kierowcę dokumentu potwierdzającego spełnienie przez niego wszystkich wymagań przewidzianych przez ustawę został prawidłowo ustalony i potwierdzony protokołem kontroli, podpisanym bez uwag przez kierowcę. Wymierzona kara pieniężna w wysokości 500 zł jest słuszna i wymierzona zgodnie z prawem. Na powyższą decyzję R. T. złożył skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego wnosząc o jej uchylenie w całości oraz zasądzenie kosztów postępowania. Zarzucił naruszenie przepisów prawa materialnego wymieniając: art. 8 ust. 1-5, art. 9 ust. 1-2 , art. 4 lit. g rozporządzenia (WE) nr 561/2006 Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 15 marca 2006 r. w sprawie harmonizacji niektórych przepisów socjalnych odnoszących się do transportu drogowego oraz zmieniającego rozporządzenia Rady (EWG) 3821/85 i (WE) 2135/98, jak również uchylającego rozporządzenie Rady (EWG) 3820/85 w zw. z art. 92 ust. 1 pkt 2, 7 i 8, art. 92 ust. 4 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym oraz lp. 10.2 lit. a i b, lp. 10.4 lit. a i b załącznika do tej ustawy, poprzez ich niewłaściwe zastosowanie oraz naruszenie przepisów postępowania wymieniając: art. 6, art. 7, art. 11, art. 15, art. 77 § 1, art. 80, art. 107 § 3, art. 138 § 2 k.p.a., poprzez naruszenie zasad: prawdy materialnej, zaufania do organów państwa, informowania strony, dwuinstancyjności, zaniechania dokonania własnych ustaleń faktycznych i prawnych i nie wyjaśnienie przesłanek rozstrzygnięcia, zaniechanie oceny we własnym zakresie zgromadzonych dowodów, ew. brak uzupełnienia materiału dowodowego, wydanie decyzji z naruszeniem norm postępowania, tj. rozstrzygającej o uchyleniu zaskarżonej decyzji w części, a w części utrzymującej zaskarżoną decyzję w mocy, zaniechanie sporządzenia prawidłowego uzasadnienia faktycznego decyzji oraz braki w zakresie wskazania faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej. Główny Inspektor Transportu Drogowego w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie, nie zgadzając się z postawionymi zarzutami. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z przepisem art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W świetle powołanego przepisu ustawy Wojewódzki Sąd Administracyjny w zakresie swojej właściwości ocenia zaskarżoną decyzję administracyjną, postanowienie czy też inny akt lub czynność z zakresu administracji publicznej z punktu widzenia ich zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego, według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie wydania tego aktu. Ponadto, co wymaga podkreślenia, Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (vide: art. 134 § 1 p.p.s.a. W ocenie Sądu analizowana pod tym kątem skarga na decyzję zasługuje na uwzględnienie bowiem została wydana z naruszeniem przepisów postępowania w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy. Sąd objął kontrolą decyzję wydaną w sprawie, której przedmiotem było stwierdzenie - podczas kontroli drogowej - naruszeń przepisów ustawy o transporcie drogowym i nałożenie kary za stwierdzone naruszenia. Zaskarżona decyzja została wydana po rozpatrzeniu odwołania skarżącego, który zaskarżył w całości decyzję organu I instancji. Jak wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 11 kwietnia 2008 r. (sygn. akt II GSK 29/08, niepublik.), niezależnie od stwierdzonej liczby naruszonych przepisów ustawy o transporcie drogowym będzie to jedna sprawa administracyjna załatwiana jedną decyzją administracyjną określającą karę pieniężną, na którą będą składać się kary za poszczególne naruszenia. Zgodnie z art. 15 k.p.a. w postępowaniu administracyjnym obowiązuje zasada dwuinstancyjności. Oznacza to, że sprawa administracyjna winna być dwukrotnie rozpoznana i rozstrzygnięta. Dwukrotne rozpoznanie oznacza obowiązek przeprowadzenia dwukrotnie postępowania wyjaśniającego, konsekwentnie do tego ukształtowane jest postępowanie odwoławcze, którego przedmiotem nie jest weryfikacja decyzji, a ponowne rozpoznanie sprawy administracyjnej (B. Adamiak, Odwołanie w polskim systemie postępowania administracyjnego, Wrocław 1980). W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego ugruntowany jest pogląd, że kompetencje orzecznicze organu odwoławczego nie sprowadzają się tylko do kontroli zasadności zarzutów podniesionych w stosunku do decyzji organu I instancji. W orzeczeniu z dnia 22 marca 1996 r. (sygn. akt SA/Wr 1996/95, ONSA 1997, Nr 1, poz. 35) NSA podkreślił, że "Istota administracyjnego toku instancji polega na dwukrotnym rozstrzygnięciu tej samej sprawy, nie zaś na kontroli zasadności argumentów podniesionych w stosunku do orzeczenia organu I instancji". Obowiązek dwukrotnego rozpoznania oznacza, że organ I i II instancji, zgodnie z przepisami prawa procesowego, prowadzi postępowanie wyjaśniające. W wyroku z dnia 12 listopada 1992 r. (sygn. akt V SA 721/92, ONSA 1992, Nr 3-4, poz. 95) NSA przyjął, iż "Do uznania, że zasada dwuinstancyjności postępowania została zrealizowana, nie wystarcza stwierdzenie, że w sprawie zapadły dwa rozstrzygnięcia dwóch organów różnych stopni. Konieczne jest też, by rozstrzygnięcia te zostały poprzedzone przeprowadzeniem przez każdy z organów, który wydał decyzję, postępowania umożliwiającego osiągnięcie celów, dla których postępowanie to jest prowadzone". O zakresie postępowania odwoławczego decyduje strona postępowania, która określa zakres zaskarżenia decyzji. Rodzaje rozstrzygnięć, jakie może wydać organ odwoławczy zawarte są w zamkniętym katalogu określonym w art. 138 k.p.a. Organ nie może wydać innej decyzji, niż wymieniona w powołanym przepisie. Skoro stwierdzone naruszenia stanowiły jedną sprawę administracyjną, którą rozstrzygała jedna decyzja o nałożeniu kary pieniężnej to organ odwoławczy nie mógł w jednej sprawie administracyjnej wydać w istocie dwóch decyzji: jednej w trybie art. 138 § 1, drugiej w trybie art. 138 § 2 k.p.a. Wydanie przez organ odwoławczy decyzji w trybie art. 138 § 2 k.p.a., tj. uchylenie zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji jest wyjątkiem od zasady merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej i może nastąpić jedynie wówczas, gdy rozstrzygnięcie sprawy wymaga uprzedniego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości lub w znacznej części. W orzecznictwie administracyjnym podkreśla się, iż organ odwoławczy może wydać decyzję kasacyjną i przekazać sprawę do ponownego rozpoznania, gdy postępowanie w I instancji zostało przeprowadzone z rażącym naruszeniem norm prawa procesowego a więc wówczas, gdy organ I instancji nie przeprowadził postępowania wyjaśniającego bądź gdy postępowanie takie zostało przeprowadzone lecz w rażący sposób naruszono w nim przepisy procesowe. Decyzja kasacyjna powodująca przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji nie może być podjęta w sytuacjach innych niż te, które zostały określone w art. 138 § 2 k.p.a. Żadne inne wady postępowania ani wady decyzji podjętej w postępowaniu pierwszoinstancyjnym nie dają organowi odwoławczemu podstaw do wydania decyzji kasacyjnej, o której mowa w omawianym przepisie (vide: teza do wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 19 września 2006 r. sygn. akt I OSK 884/06, LEX nr 321129). Główny Inspektor Transportu Drogowego jako organ odwoławczy obowiązany był ponownie rozpoznać i rozstrzygnąć sprawę rozstrzygniętą w pierwszej instancji, przy czym chodzi tu o rozpatrzenie sprawy ponownie merytorycznie w jej całokształcie. Jak wynika z uzasadnienia zaskarżonej decyzji powodem uchylenia decyzji organu I instancji i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia, w części wskazanej w pkt. 1 i 2 decyzji, jest niewłaściwe jej uzasadnienie. Główny Inspektor Transportu Drogowego, jako organ odwoławczy, nie stwierdził braków w materiale dowodowym, nie wskazał, w jakim zakresie ma być przeprowadzone postępowanie wyjaśniające, wskazał tylko na braki analizy zgromadzonego materiału dowodowego. Podkreślił, iż podał tylko przykładowe nieprawidłowości decyzji organu I instancji. W ocenie Sądu oznacza to, iż w istocie organ odwoławczy uchylił się od merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej ograniczając się wyłącznie do wskazania uchybień procesowych dokonanych przez organ I instancji. Należy podkreślić, iż naruszenia polegające na skróceniu dziennego czasu odpoczynku oraz przekroczeniu maksymalnego dziennego okresu prowadzenia pojazdu przy wykonywaniu przewozu drogowego stwierdza się na podstawie wykresówek. Okazane przez kierowcę i zabezpieczone wykresówki stanowią zgromadzony w przedmiotowej sprawie materiał dowodowy. W ocenie Sądu organ odwoławczy uchylając zaskarżoną decyzję w części i przekazując organowi I instancji część sprawy administracyjnej do ponownego rozpatrzenia a w pozostałej części sprawy utrzymując w mocy decyzję organu I instancji dopuścił się naruszenia art. 138 § 1 i § 2 oraz art. 136 k.p.a. w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy. Rozpatrując ponownie sprawę nałożenia kary pieniężnej, Główny Inspektor Transportu Drogowego uwzględni ocenę prawną i wskazania zawarte w niniejszym wyroku i wyda stosowną decyzję mieszczącą się w katalogu określonym w art. 138 k.p.a. W tej sytuacji Sąd nie badał dalszych zarzutów podnoszonych w skardze. Mając powyższe na uwadze, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a., Sąd orzekł, jak w sentencji. O wstrzymaniu wykonania uchylonej decyzji, do czasu uprawomocnienia wyroku, Sąd orzekł na zasadzie art. 152 p.p.s.a. a o zwrocie kosztów postępowania na podstawie art. 200 i 205 § 1 p.p.s.a.