VI SA/Wa 1445/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Zdzisław Romanowski Sędziowie Sędzia WSA Ewa Marcinkowska (spr.) Sędzia WSA Pamela Kuraś - Dębecka Protokolant Jan Czarnacki po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 24 października 2008 r. sprawy ze skargi N. Sp. z o.o. z siedzibą w W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] maja 2008 r. Nr [...] w przedmiocie zezwolenia na zajęcie pasa drogowego oddala skargę Zaskarżoną decyzją z dnia [...] maja 2008 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...], po rozpatrzeniu odwołania N. S.A., utrzymało w mocy decyzję Prezydenta W. z dnia [...] lutego 2008 r. o odmowie wydania zezwolenia na zajęcie pasa drogowego (drogi krajowej) ul. M. w rejonie ul. S. w celu umieszczenia obiektu reklamowego. Do wydania powyższych decyzji doszło w następującym stanie faktycznym i prawnym. W dniu [...] czerwca 2007 r. do Zarządu Dróg Miejskich w W. wpłynął wniosek N. S.A. z siedzibą w W. o wydanie zezwolenia na zajęcie pasa drogowego ul. M. w rejonie ul. S w W., pod nośnik reklamowy dwustronny typu backlight o łącznej powierzchni reklamowej 72 m2 na okres od dnia [...] sierpnia 2007 r. do dnia [...] lipca 2008 r. Pismem z dnia [...] lipca 2007 r. organ zawiadomił stronę, że w przedmiotowej sprawie wydana zostanie decyzja odmawiająca zezwolenia na zajęcie pasa drogowego informując ją jednocześnie o możliwości zapoznania się ze zgromadzonymi w sprawie materiałami oraz ustosunkowania się do nich. Decyzją z dnia [...] lutego 2008 r. Dyrektor ds. Zarządzania Zarządu Dróg Miejskich, działający z upoważnienia Prezydenta W., na podstawie art. 19 ust. 5, art. 39 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2007 r. Nr 19, poz. 115) oraz art. 104 k.p.a., odmówił wydania zezwolenia na zajęcie pasa drogowego (drogi krajowej) ul. M. w rejonie ul. S. w celu umieszczenia obiektu reklamowego. W uzasadnieniu decyzji organ podniósł, iż w sprawie tej ma zastosowanie art. 39 ust. 3, a nie art. 38 ust. 1 ustawy o drogach publicznych. Podkreślił, iż wprawdzie w ostatnich latach liczba wypadków w W. spadła, ale Zarząd Dróg Miejskich realizując obowiązek zapewnienia bezpieczeństwa uczestnikom ruchu drogowego podejmuje działania prewencyjne ograniczające zagrożenia w transporcie drogowym. Celem tych działań jest maksymalne wyeliminowanie wypadków drogowych oraz zminimalizowanie ich skutków. W ocenie organu w sprawie został zebrany wyczerpujący materiał dowodowy, na który składają się wymienione w decyzji materiały. Organ podkreślił, iż w związku z pełnoprawnym członkostwem Polski w Unii Europejskiej od dnia 1 maja 2004 r. powstała konieczność opracowania "Krajowego Programu Bezpieczeństwa Ruchu Drogowego 2005-2007-2013 GAMBIT 2005", który został przyjęty przez Radę Ministrów w dniu 19 kwietnia 2005 r. Biała Księga Komisji Europejskiej, krajowy program GAMBIT 2005 oraz opinia Instytutu Badawczego Dróg i Mostów wprowadzają istotne zmiany kryteriów oceny możliwości usytuowania reklam w pasie drogowym, które organ stosuje od stycznia 2007 r. Dokumenty te pozwalają na stosowanie jednolitych kryteriów oceny możliwości umieszczania reklam w pasie drogi, co zapewnia przestrzeganie zasady równego traktowania stron w postępowaniach dotyczących zezwoleń na lokalizację reklam. Organ podkreślił jednocześnie, że jednym z celów Programu Realizacyjnego BRD na lata 2006-2007 jest zmniejszenie liczby śmiertelnych wypadków będących wynikiem lokalizowania obiektów niebezpiecznych w pasie drogi o 30%, a reklamy umieszczone w pasach dróg stanowią szczególne zagrożenie dla bezpieczeństwa ruchu drogowego. Reklama powoduje bowiem dekoncentrację kierowców w postaci fiksacji, tj. stanu chwilowego zatrzymania wzroku w jednym punkcie. Czas fiksacji mieści się z reguły w granicach 0,2 - 1,5 sekundy. W tym czasie, kiedy oko kierowcy "spoczywa" na reklamie, pojazd - poruszający się z prędkością 50 km/h - przejeżdża bez kontroli od 2,8 m do 20,8 m, a następnie drogę do jego całkowitego zatrzymania - 30,9 m (łącznie do 51,7 m). Ponadto badania przeprowadzone w USA wykazały, że w 10 - 30 % wszystkich wypadków drogowych czynnik rozproszenia uwagi kierowcy jest jednym z powodów ich zaistnienia, a przyczyną ok. 1/3 z tych wypadków były wizualne bodźce zewnętrzne - głównie przydrożne reklamy. Powyższe badania wykazały również wprost proporcjonalny wzrost liczby wypadków drogowych do liczby reklam przypadających na kilometr drogi. Średni wskaźnik wypadkowości dla odcinków drogi z przydrożnymi billboardami był o 40,95% wyższy niż dla odcinków bez reklam. Organ powołał się też na stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego wyrażone w uzasadnieniu wyroku z dnia 2 lutego 2005 r. (OSK 1026/04), że "nie ma podstaw do wniosku, że reklama umieszczona w ruchliwym punkcie miasta nie stwarza zagrożenia dekoncentracji kierowców i pieszych tj. nie powoduje zagrożenia w ruchu drogowym. Zarządy dróg publicznych były i są odpowiedzialne za ochronę wskazanego wyżej dobra i od nich zależy ocena czy występuje w konkretnym wypadku zagrożenie". Przywołał ponadto stanowisko Ministra Transportu wyrażone w piśmie z dnia [...] października 2006 r. skierowanym do Prezydenta W., że nie widzi on uzasadnienia dla dalszego udostępniania pasów drogowych pod reklamy. Lokalizowanie reklam przy drodze stanowi bowiem zagrożenie dla bezpieczeństwa ruchu drogowego i dlatego też ich umieszczanie w pasie drogowym powinno stanowić wyjątek, a nie regułę. W ocenie organu zebrane w sprawie dowody potwierdzają okoliczność, że wnioskowana reklama, adresowana jest do kierujących pojazdami. Pas drogowy ul. M. pełni zaś ważną rolę w układzie drogowym W. i charakteryzuje się wysokim natężeniem ruchu kołowego, w popołudniowym szczycie natężenie ruchu w tym miejscu wynosi 3320 pojazdów na godzinę a w szczycie porannym 3660 pojazdów na godzinę. Mając na uwadze powyższe ustalenia, organ uznał, że wydanie zezwolenia na lokalizację przedmiotowej reklamy jest niemożliwe. W sprawie nie zachodzi bowiem przesłanka umożliwiająca wyrażenie zgody na lokalizację reklamy, o której mowa w art. 39 ust. 3 ustawy o drogach publicznych. Przepis ten dopuszcza bowiem lokalizowanie tego rodzaju obiektów jedynie w szczególnie uzasadnionych przypadkach, zaś naczelną zasadą wynikającą z art. 39 ust. 1 ustawy o drogach publicznych jest generalny zakaz dokonywania w pasie drogowym czynności, które mogłyby powodować niszczenie lub uszkodzenie drogi i jej urządzeń albo zmniejszenie jej trwałości oraz zagrażać bezpieczeństwu ruchu drogowego. Zdaniem organu, z powyższych przepisów jednoznacznie wynika zakaz lokalizowania w pasie drogowym urządzeń i obiektów, wprowadzony przez ustawodawcę w celu ochrony pasa drogowego i zapewnienia bezpieczeństwa w ruchu drogowym. Warunkiem odstąpienia od tego zakazu jest wystąpienie w konkretnej sprawie szczególnie uzasadnionego przypadku, który w niniejszej sprawie nie zachodzi. Od decyzji tej wnioskująca spółka złożyła odwołanie z wnioskiem o uchylenie decyzji i wydanie decyzji zezwalającej lub przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia. W ocenie skarżącej organ administracji nie dowiódł, by doszło do takiej zmiany stanu faktycznego, który uniemożliwiał wydanie decyzji pozytywnej, naruszając w ten sposób przepisy prawa procesowego. Zarządca drogi nie wykazał bowiem, w ramach decyzji uznaniowej, zasadności odmowy udzielenia zezwolenia. Lokalizacja reklamy nie uległa zmianie, stąd powołanie się na Białą Księgę, Program "Gambit" czy opinię IBDiM nie było, w ocenie skarżącej, taką zmianą stanu prawnego, która uzasadniałaby wydanie decyzji odmownej. Biała Księga i Program "Gambit" nie wskazują żadnych wytycznych co do możliwości umieszczania reklam w pasach drogowych. Odnoszą się bowiem jedynie do poprawy bezpieczeństwa ruchu drogowego. Pewne wskazówki dotyczące reklam zawiera jedynie opinia Instytutu, lecz abstrahując od jej mocy prawnej, nie wiązała ona organu. Zdaniem spółki organ zbadał jedynie parametr natężenia ruchu drogowego w okolicach reklamy. Zdaniem skarżącej samo natężenie ruchu drogowego nie uzasadniało jeszcze odmowy wydania zezwolenia, gdyż na wszystkich ulicach W. natężenie ruchu jest znaczne, a mimo to zarządca drogi nie likwiduje generalnie wszystkich reklam. Jak wskazuje opinia Instytutu dopiero znaczne nagromadzenie reklam w danym miejscu w powiązaniu ze znacznym natężeniem ruchu drogowego może stwarzać niebezpieczeństwo dla jego uczestników. Jednocześnie podkreślano, iż nie same reklamy mogą być powodem rozproszenia uwagi kierowcy, gdyż mogą tą dekoncentrację powodować także inne czynniki. Według strony organ administracji posłużył się argumentacją ogólnikową bez odniesienia do konkretnej sytuacji dotyczącej lokalizacji reklamy będącej przedmiotem sprawy. W związku z tym, zdaniem skarżącej, decyzja została wydana dowolnie, a nie w granicach swobodnej oceny materiału zgromadzonego w sprawie. Zarządca drogi nie wykazał o ile wzrosła ilość reklam w omawianym rejonie i o ile ewentualnie w związku z tym wzrosła ilość wypadków. Nadto organ powołując się na art. 39 ust. 1 ustawy o drogach publicznych wskazywał na niewłaściwą podstawę prawną. Jak wywodziła bowiem skarżąca, zgodnie z art. 39 ust. 1 pkt 5 ustawy, do czynności określonych w art. 39 ust. 1 pkt 1 ustawy o drogach publicznych nie zalicza się umieszczania reklam w obszarach zabudowanych. W związku z tym, w przekonaniu spółki, to na organie ciąży obowiązek wykazania, że umieszczenie reklamy mogłoby spowodować niszczenie lub uszkadzanie drogi i jej urządzeń lub powodować zagrożenie w ruchu. Według strony skarżącej organ przyjął domniemanie, iż każde umieszczenie reklam w pasie drogowym na terenie zabudowanym może zagrażać bezpieczeństwu ruchu drogowego. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] rozpoznając odwołanie decyzją z dnia [...] maja 2008 r., wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu decyzji organ powołał się na treść art. 39 ust. 1 ustawy o drogach publicznych, z którego wynika zakaz dokonywania w pasie drogowym czynności, które mogłyby powodować niszczenie lub uszkodzenie drogi i jej urządzeń albo zmniejszanie jej trwałości oraz zagrażać bezpieczeństwu ruchu drogowego. W szczególności zabrania się lokalizacji obiektów budowlanych, umieszczania urządzeń, przedmiotów, materiałów niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego. Przepis art. 39 ust. 3 tej ustawy stanowi zaś, że w szczególnie uzasadnionych przypadkach lokalizowanie w pasie drogowym obiektów budowlanych lub urządzeń niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego może nastąpić wyłącznie za zezwoleniem właściwego zarządcy drogi, wydawanym w drodze decyzji administracyjnej. Z przepisu tego wynika więc, iż lokalizowanie ww. obiektów w pasie drogowym stanowi wyjątek od zasady, która stanowi, że w pasie drogowym winny być lokalizowane wyłącznie obiekty związane z gospodarką drogową lub potrzebami ruchu. Organ podkreślił, iż z akt sprawy nie wynika aby zachodził w niniejszej sytuacji "szczególnie uzasadniony przypadek". Brak tej przesłanki, dla organu stanowił argument do wydania decyzji odmownej, z uwagi na fakt, iż obiekt reklamowy nie jest związany z funkcją pasa drogowego. Organ odwoławczy, podkreślił ponadto, że organ I instancji w sposób wyczerpujący i obszerny odniósł się do zagadnienia bezpieczeństwa drogowego, do czego zobowiązywał go przepis art. 39 ust. 1 ustawy o drogach publicznych. Decyzja I instancji zawierała bowiem, szczegółowy opis negatywnego wpływu reklam na bezpieczeństwo na drogach, oparty o opiniach specjalistów oraz dane statystyczne, stąd też organ odwoławczy uznał wywód zawarty w decyzji I instancji za wnikliwy. W skardze na powyższą decyzję, wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, podtrzymując stanowisko prezentowane w postępowaniu administracyjnym, skarżąca zarzuciła organom obu instancji: - naruszenie art. 7 k.p.a., art. 8 k.p.a., art. 11 k.p.a., art. 77 § 1 k.p.a. i art. 107 § 3 k.p.a. - poprzez wydanie decyzji przy zupełnej dowolności z naruszeniem zasad uznaniowości, słusznego interesu obywatela oraz zasady pogłębiania zaufania obywateli do organów państwa; - naruszenie art. 7 k.p.a. - poprzez brak ustalenia wszystkich niezbędnych przesłanek warunkujących możliwość wydania decyzji w niniejszej sprawie. W uzasadnieniu skarżąca spółka stwierdziła, iż w przedmiotowej sprawie żaden z organów nie podjął nawet próby wyjaśnienia, co rozumie pod pojęciem "szczególnie uzasadnionego przypadku" i dlaczego w przedmiotowej sprawie nie zachodzi taki przypadek i w jakich okolicznościach dopuszczalne byłoby wydanie decyzji pozytywnej. Zdaniem strony skarżącej ciężar udowodnienia okoliczności "szczególnie uzasadnionego przypadku" spoczywa na organie, zaś próba przerzucenia tego obowiązku na wnioskodawcę jest działaniem bezprawnym, naruszającym przepisy art. 7, 8 i 11 k.p.a. Organ jako podmiot władzy publicznej ma możliwość przeprowadzenia odpowiednich badań dotyczących zagrożenia bezpieczeństwa ruchu drogowego w przedmiotowej lokalizacji, a nie skarżąca jako podmiot prywatny. Skarżąca spółka podtrzymała swoje dotychczasowe stanowisko, że skoro przy wydawaniu wcześniejszych decyzji dotyczących przedmiotowej lokalizacji nośnika reklamowego organ uznał, iż możliwe jest wydanie decyzji zezwalającej, a sytuacja w sprawie nie zmieniła się, to nie istnieją przeszkody do wydania przez organ decyzji zezwalającej na zajęcie pasa drogowego w spornej lokalizacji. Strona stwierdziła ponadto, iż nie wskazywała na żaden szczególny przypadek dla wydania zezwolenia, gdyż organ uznał już wcześniej, iż taki przypadek zachodzi wydając uprzednie decyzje pozytywne dla skarżącej spółki. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] wnosiło o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym w świetle § 2 powołanego wyżej artykułu kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Innymi słowy, wchodzi tutaj w grę kontrola aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dokonywana pod względem ich zgodności z prawem materialnym i przepisami procesowymi, nie zaś według kryteriów słusznościowych. Ponadto Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.). Rozpoznając skargę w świetle powołanych wyżej kryteriów Sąd stwierdził, iż nie zasługuje ona na uwzględnienie, gdyż zaskarżona decyzja oraz decyzja organu I instancji nie naruszają prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. W niniejszej sprawie strona skarżąca domagała się od organu I instancji wydania decyzji zezwalającej na zajęcie pasa drogowego (drogi krajowej) ul. M. w rejonie ul. S. na kolejny okres od [...] sierpnia 2007 r. do [...] lipca 2008 r. Podstawę materialnoprawną takich zezwoleń stanowi art. 39 ust. 3 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2007 r., Nr 19 , poz. 115), a decyzje wydawane w tych sprawach mają charakter uznaniowy. Wniosek o wydanie zezwolenia na kolejny okres wszczyna zaś nową sprawę administracyjną (vide: wyrok NSA z dnia z dnia 29 lipca 2008 r. II GSK 275/08; wyrok NSA z dnia 5 września 2008 r. II GSK 300/08). Niniejsza sprawa dowodzi, że strona składając wniosek z dnia [...] czerwca 2007 r., zdawała sobie sprawę z tego, że na skutek tego wniosku wszczęte zostanie kolejne postępowanie administracyjne o wydanie zezwolenia na zajęcie pasa drogowego. Przywołany przez skarżącą w skardze art. 38 ust. 1 ustawy o drogach publicznych odnosi się natomiast do zupełnie innych sytuacji i nie dotyczy obiektów budowlanych i urządzeń, które zostają zlokalizowane w pasie drogowym po uprzednim uzyskaniu zezwolenia zarządcy drogi w trybie art. 39 ust. 3 ww. ustawy. Przepis art. 38 ust. 1 ustawy o drogach publicznych stanowi, że istniejące w pasie drogowym obiekty budowlane i urządzenia niezwiązane z gospodarką drogową lub obsługą ruchu, które nie powodują zagrożenia i utrudnień ruchu drogowego i nie zakłócają wykonywania zadań zarządu drogi, mogą pozostać w dotychczasowym stanie. Dopiero w przypadku przebudowy lub remontu ww. wymaga się uzyskania zgody zarządcy drogi, a gdy planowane są roboty objęte obowiązkiem uzyskania pozwolenia na budowę, również uzgodnienie projektu budowlanego (art. 38 ust. 2). Ratio legis tego przepisu to, w ocenie Sądu, zalegalizowanie istnienia w pasie drogowym obiektów, które znalazły się tam bez wiedzy i woli ich właściciela (a nie na podstawie uzyskanego wcześniej zezwolenia) np.: na skutek zmian w planie zagospodarowania przestrzennego lub zmian przebiegu granicy pasa drogowego. Przepis ten nie ma w związku z tym zastosowania w stanie faktycznym niniejszej sprawy, gdy nośnik reklamowy został umieszczony w pasie drogowym ul. M. w rejonie ul. S. na podstawie wydanego przez zarządcę drogi zezwolenia na czas określony. Zezwolenie na zajęcie pasa drogowego w celu instalacji reklamy jest decyzją czasową, a po upływie okresu w nim wskazanego - zezwolenie wygasa, co w konsekwencji oznacza, iż na dalsze zajęcie pasa drogowego wymagane jest uzyskanie nowego zezwolenia. Z istoty tego zezwolenie wynika również to, iż po upływie okresu, na który udzielono zezwolenia na zajęcie pasa drogowego, pas drogowy winien być niezwłocznie przywrócony do stanu pierwotnego poprzez zdemontowanie nośnika reklamowego. Ustawa z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych nie przewiduje w ogóle instytucji przedłużenia zezwolenia na zajęcie pasa drogowego. Praktyka polegająca na braku demontażu reklamy po upływie terminu zezwolenia i wymuszaniu na zarządcy drogi zezwoleń na kolejny okres, nie może być utożsamiana z brakiem obowiązku przywrócenia pasa drogowego do stanu poprzedniego. W tej sytuacji trudno w ogóle mówić o obiekcie istniejącym w pasie drogowym, skoro obiekt taki de iure nie powinien znajdować się w pasie drogowym po upływie okresu, na który została wydana decyzja (szerzej orzeczenie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 5 września 2008 r., sygn. akt II GSK 341/08). Przedmiotowe decyzje nie naruszają - zdaniem Sądu - zarówno przepisów prawa materialnego, w tym w szczególności art. 39 ust. 1 i ust. 3 w zw. z art. 40 ust. 1 i ust. 2 pkt 3 ustawy o drogach publicznych, jak również przepisów postępowania administracyjnego, w tym art. 7 k.p.a., art. 8 k.p.a., art. 11 k.p.a., art. 77 § 1 k.p.a., a także art. 107 § 3 k.p.a., w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Zgodnie z art. 39 ust. 1 u.d.p. zabrania się dokonywania w pasie drogowym czynności, które mogłyby powodować niszczenie lub uszkodzenie drogi i jej urządzeń albo zmniejszenie jej trwałości oraz zagrażać bezpieczeństwu ruchu drogowego. Wyjątkiem od tej zasady jest art. 39 ust. 3 u.d.p., zgodnie z którym w szczególnie uzasadnionych przypadkach lokalizowanie w pasie drogowym obiektów budowlanych lub urządzeń niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego może nastąpić wyłącznie za zezwoleniem właściwego zarządcy drogi, wydawanym w drodze decyzji administracyjnej. Wyjątek o jakim mowa w ww. przepisie został sprecyzowany, co do przedmiotu, w art. 40 ust. 2 pkt 3 u.d.p., według którego zajęcie pasa drogowego na cele niezwiązane z budową, przebudową, remontem, utrzymaniem i ochroną dróg wymaga zezwolenia zarządcy drogi, w drodze decyzji administracyjnej. Zezwolenie to dotyczy umieszczania w pasie drogowym obiektów budowlanych niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego oraz reklam. Z przepisu art. 40 ust. 1 i ust. 2 pkt 3 ustawy o drogach publicznych wynika w sposób nie budzący wątpliwości, iż warunkiem funkcjonowania instalacji reklamowej w pasie drogowym w obszarze zabudowanym jest wyrażenie zgody przez zarządcę drogi w trybie decyzji administracyjnej. Tym samym organ administracji przy wydawaniu takiej decyzji jest obowiązany badać - zgodnie z art. 39 ust. 3 ustawy o drogach publicznych, czy wnioskodawca wykazał szczególnie uzasadnione okoliczności, które pozwalają na odstąpienie od generalnego zakazu wynikającego z przepisu art. 39 ust. 1 ww. ustawy. Zgodnie z art. 39 ust. 1 ustawy o drogach publicznych zasadą jest, iż "zabrania się dokonywania w pasie drogowym czynności, które mogłyby powodować niszczenie lub uszkodzenie drogi i jej urządzeń albo zmniejszenie jej trwałości oraz zagrażać bezpieczeństwu ruchu drogowego". W art. 39 ust. 3 ww. ustawy ustawodawca wskazuje zaś, że "w szczególnie uzasadnionych przypadkach lokalizowanie w pasie drogowym obiektów budowlanych lub urządzeń niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego może nastąpić wyłącznie za zezwoleniem właściwego zarządcy drogi". Z takiego brzmienia przepisu wynika jasno, że umieszczenie reklamy w pasie drogowym w obszarze zabudowanym jest możliwe tylko za zezwoleniem zarządcy drogi i tylko wtedy, gdy jest to szczególnie uzasadnione. Wskazać przy tym należy, że organ I instancji przed wydaniem decyzji powiadomił stronę o zmianie swego stanowiska w kwestii zezwolenia. W ocenie Sądu, ani chęć czerpania przez miasto zysku z opłat za zajęcie pasa drogowego, ani chęć osiągnięcia zysku przez firmy reklamowe nie stanowią szczególnych okoliczności, o których mowa w ustawie o drogach publicznych, które uzasadniałyby odstąpienie od ustawowej zasady priorytetu bezpieczeństwa w ruchu drogowym i bezwzględnej ochrony pasa drogowego. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. w decyzji z dnia [...] maja 2008 r., prawidłowo oceniło, że raz udzielone zezwolenie nie powoduje, iż kwestia istnienia szczególnie uzasadnionego przypadku, została przesądzona dla potrzeb przyszłych spraw o zezwolenie na umieszczenie w tym miejscu reklamy w pasie drogowym. Stawiając zarzut dowolności decyzji organu, strona w szczególności nie uwzględniła uzasadnionej szeroko w decyzji organu I instancji zmiany polityki W. w odniesieniu do reklamy zewnętrznej, a zwłaszcza w odniesieniu do tego rodzaju reklamy usytuowanej w pasach drogowych ulic, na którą miasto ma największy wpływ (choćby z tego tytułu, iż zgodnie z art. 19 ust. 5 ustawy o drogach publicznych w granicach miast na prawach powiatu zarządcą wszystkich dróg publicznych, z wyjątkiem autostrad i dróg ekspresowych, jest prezydent miasta). Sprawy związane z zajęciem pasów drogowych przez nośniki reklamy zewnętrznej mają w W. charakter masowy i wobec ich typowości nie można wymagać, by w przypadku każdej lokalizacji przeprowadzane było pogłębione postępowanie dowodowe, wykraczające zakresem poza kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy - przy uwzględnieniu interesu społecznego i słusznego interesu obywateli. Istota reklamy, jak podkreślano to już wielokrotnie w orzecznictwie sądu administracyjnego, polega na szeroko pojmowanym rozpowszechnianiu informacji o konkretnych wyrobach i usługach zaś jej funkcja polega na równie szeroko pojmowanym oddziaływaniu na potencjalnych nabywców tych wyrobów i usług. Zatem by spełniać te cele wyróżnia się swoim zamocowaniem, wyglądem, powierzchnią, kolorystyką, treścią itp., niekiedy w sposób bardzo ekspansywny, by przyciągnąć uwagę uczestników ruchu drogowego, co w konsekwencji ma istotny wpływ na jego bezpieczeństwo. Zjawisko tzw. fiksacji, to jest chwilowego zatrzymania wzroku przez kierujących pojazdami w jednym punkcie (na przykład na reklamie) niewątpliwie powoduje dekoncentrację kierowców. Podzielność uwagi kierujących pojazdami i ich doświadczenie w prowadzeniu pojazdów jest bardzo różne. Jednakże, o ile na prowadzenie pojazdów przez kierowców doświadczonych o pełnej zdolności psychomotorycznej takie obiekty, jak na przykład reklamy, nie mają większego istotnego znaczenia, to każde nadmierne zaangażowanie uwagi pozostałych kierowców może stanowić realne zagrożenie dla bezpieczeństwa ruchu drogowego. Z tych względów zarządca drogi jest obowiązany tak skonfigurować drogę i pas drogowy, w tym obiekty znajdujące się na nim, by kierowcy o mniejszych predyspozycjach i umiejętnościach nie byli zbyt angażowani elementami niesłużącymi do obsługi ruchu drogowego. Dlatego wyłącznej kompetencji zarządcy drogi poddano kwestie związane z zagospodarowaniem pasów drogowych. W tym miejscu należy przypomnieć, iż pasem drogowym jest wydzielony liniami granicznymi grunt wraz z przestrzenią nad i pod jego powierzchnią, w którym są zlokalizowane droga oraz obiekty budowlane i urządzenia techniczne związane z prowadzeniem, zabezpieczeniem i obsługą ruchu, a także urządzenia związane z potrzebami zarządzania drogą (W. Kotowski, Komentarz do art. 34 ustawy o drogach publicznych). Należy więc zwrócić uwagę, iż funkcjonalnie pas drogowy nie jest przeznaczony do instalowania reklam. Umieszczanie ich zatem w jego granicach należy uznać za wyjątek, na co wskazują również przepisy art. 39 ust. 1 oraz ust. 3 w związku z art. 40 ust. 2 pkt 3 ustawy o drogach publicznych. W sprawie niniejszej, organ powołał się na nowe okoliczności wynikające z opinii i opracowań, z których wynika, że z uwagi na wzrost natężenia ruchu drogowego oraz liczby wypadków drogowych, reklamy umieszczone w pasie drogowym stwarzają zagrożenie dla bezpieczeństwa ruchu drogowego. Tak więc ocena organu nie była dowolna i mieściła się w granicach uznania administracyjnego, (por. orzeczenie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 29 lipca 2008 r., sygn. akt II GSK 275/08). Skarga w niniejszej sprawie koncentruje się w dużej mierze na zarzutach popełnienia przez organy w toku postępowania szeregu naruszeń procedury administracyjnej, jednakże skarżąca nie wykazała związku tych uchybień z rozstrzygnięciem wydanym w sprawie, a tylko takie uchybienia skutkują uchyleniem zaskarżonej decyzji. Zgodnie bowiem z przepisem art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, sąd uwzględniając skargę na decyzję, uchyla decyzję w całości lub części, jeżeli stwierdzi inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Zatem warunkiem uwzględnienia skargi z tego powodu przez sąd jest ustalenie, że gdyby nie było stwierdzonego w postępowaniu sądowym naruszenia przepisów postępowania, to rozstrzygnięcie sprawy najprawdopodobniej byłoby inne. W ocenie Sądu naruszenie przepisów postępowania do jakiego doszło w postępowaniu przed organami administracji nie miało wpływu na prawidłowość rozstrzygnięcia wydanego w sprawie, a zatem nie uzasadniało uchylenia zaskarżonej decyzji. Mając powyższe na uwadze Sąd, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270, z późn. zm.), orzekł jak w sentencji wyroku.