VI SA/Wa 1452/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Zdzisław Romanowski Sędziowie Sędzia WSA Ewa Frąckiewicz (spr.) Sędzia WSA Grażyna Śliwińska Protokolant Patrycja Wrońska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 24 listopada 2008 r. sprawy ze skargi C. Sp. z o.o. z siedzibą w W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] maja 2008 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wydania zezwolenia na zajęcie pasa drogowego oddala skargę Decyzją z dnia [...] maja 2008 r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. uchyliło w całości decyzję Prezydenta W. reprezentowanego przez Zarząd Dróg Miejskich w W. z dnia [...] marca 2008 r. nr [...] i odmówiło C. Sp. z o.o. w W. (dalej także jako strona skarżąca) wydania zezwolenia na zajęcie pasa drogowego ul. W. w rejonie ul. S. w celu umieszczenia reklamy w okresie od dnia 1 września 2007 r. do dnia 1 sierpnia 2008 r. Niniejsze decyzje zapadły w oparciu o następujące ustalenia faktyczne i prawne. W dniu 25 lipca 2007 r. strona skarżąca złożyła wniosek, uzupełniając go w dniu 31 sierpnia 2007 r. o wydanie zezwolenia we wskazanej lokalizacji na zajęcie pasa drogowego celem umieszczenia w nim reklamy w okresie od 1 września 2007 r. do 1 sierpnia 2008 r. W toku postępowania administracyjnego, którego przedmiotem było rozpoznanie niniejszego wniosku, organ wziął pod uwagę między innymi przyjęty przez Radę Ministrów na posiedzeniu w dniu 19 kwietnia 2005 r. Krajowy Program Bezpieczeństwa Ruchu Drogowego 2005 - 2007 - 2013 GAMBIT 2005. Poza tym organ zgromadził wyniki badań natężenia ruchu w porannym szczycie (pojazdy/godzinę) opracowane przez Biuro Planowania Rozwoju W., opinię w sprawie zagrożeń kierujących pojazdami wynikających z umieszczenia reklam w pasach dróg w W. opracowaną przez Instytut Badawczy Dróg i Mostów - Pracownię Bezpieczeństwa Ruchu Drogowego, szczegółowy plan sytuacyjny reklamy załączony do wniosku strony oraz jej charakterystykę (wymiary zawarte w złożonym wniosku). Organ administracji publicznej wskazał, w oparciu o opinię Instytutu Badawczego Dróg i Mostów, że szczególne zagrożenia dla bezpieczeństwa ruchu drogowego stanowią reklamy umieszczone w pasach dróg. Reklama powoduje bowiem dekoncentrację kierowców, co jest szczególnie niebezpieczne w przypadku dróg o dużym natężeniu ruchu z podwyższonym limitem dopuszczalnej prędkości. W czasie pobierania przez kierowcę informacji z różnych elementów otoczenia, w tym z reklam, kierowca nie obserwuje sytuacji na drodze przed poruszającym się pojazdem. Stan ten nazywany jest "fiksacją" i może trwać nawet do 1,5 sekundy, co przy dużej prędkości pojazdu, powoduje przejechanie odcinka drogi bez kontroli oraz wydłużenie drogi hamowania pojazdu. Organ przywołał również wyniki badań przeprowadzonych w USA, które wskazują, że w 10 – 30 % wszystkich wypadków drogowych czynnik rozproszenia uwagi kierowcy jest jednym z powodów ich zaistnienia, a przyczyną ok. 1/3 z tych wypadków były wizualne bodźce zewnętrzne – głównie przydrożne reklamy. Powyższe badania wykazały również wprost proporcjonalny wzrost liczby wypadków drogowych do liczby reklam przypadających na kilometr drogi. Średni wskaźnik wypadkowości dla odcinków drogi z przydrożnymi bilboardami był o 40,95% wyższy niż dla odcinków bez reklam. Na podstawie zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego organ uznał, że wnioskowana reklama jest skierowana do kierujących pojazdami. Pas drogowy ul. W. pełni ważną rolę w układzie drogowym W. i charakteryzuje się wysokim natężeniem ruchu kołowego (820 pojazdów na godzinę w porannym szczycie i 800 w szczycie popołudniowym). Równocześnie organ zauważył, że odległość wnioskowanej reklamy od torów tramwajowych wynosi 2,7 metra. Natomiast w opinii Instytutu Badawczego Dróg i Mostów wskazano, że nie powinno się zezwalać na umieszczenie reklamy w odległości mniejszej niż 3 metry licząc od skrajnej szyny torowiska. Ponadto organ zwrócił uwagę, że reklama została umieszczona na trawniku, co powoduje, że przy wymianie jego treści dochodzi do częstych zniszczeń samego chodnika oraz zieleni. Lokalizacja tej reklamy będzie również kolidować z planowaną inwestycją związaną z modernizacją ul. W.. W ocenie organu, z art. 39 ust. 1 ustawy o drogach publicznych wynika generalny zakaz dokonywania w pasie drogowym czynności, które mogłyby powodować niszczenie lub uszkodzenie drogi i jej urządzeń albo zmniejszenie jej trwałości oraz zagrażać bezpieczeństwu ruchu drogowego. Odstąpienie od tego zakazu (art. 39 ust. 3 ustawy) może nastąpić tylko wtedy, jeżeli w konkretnej sprawie zaistnieje szczególnie uzasadniony przypadek. Zdaniem organu, w niniejszej sprawie nie zachodziły przesłanki, które pozwalałyby uznać wnioskowaną lokalizację reklamy za przypadek szczególnie uzasadniony. Od odmownej decyzji organu pierwszej instancji z dnia [...] marca 2008 r. skarżąca złożyła odwołanie do Samorządowego Kolegium Odwoławczego. W jej ocenie, przeprowadzone postępowanie naruszało art. 7 i 77 § 1 k.p.a. Zdaniem strony skarżącej organ nie przedstawił dowodów, które wskazują na faktyczne zagrożenie dla kierowców, w obszarze funkcjonowania konkretnego urządzenia reklamowego. Organ ograniczył się jedynie do wskazania wyników badań odnoszących się do całego kraju, które to przedstawiają wzrost natężenia ruchu oraz liczby wypadków w latach 2004 – 2005. Nie odnoszą się natomiast do roku 2007, czyli okresu, w którym wydana została decyzja organu pierwszej instancji. Ponadto, w ocenie skarżącej, organ przy wydawaniu decyzji dysponował badaniami dotyczącymi ogólnego zjawiska. Ich ogólnikowość przesądza o tym, że nie mogą one stanowić wiarygodnego dowodu na podniesioną przez organ okoliczność wzrostu zagrożenia ruchu drogowego w rejonie wnioskowanej lokalizacji nośnika reklamowego, rzekomo spowodowanego funkcjonowaniem w tym miejscu nośnika reklamowego. Ponadto, w ocenie skarżącej, wyniki badań Instytutu Badawczego Dróg i Mostów - Pracowni Bezpieczeństwa Ruchu Drogowego są niewiarygodne. Przedmiotowa opinia w ogóle nie ma waloru dokumentu naukowego. Brak jest w tym dokumencie podstawowych elementów treści każdego opracowania badawczego o charakterze naukowym, w tym zgodnego ze wskazówkami metodycznymi, określenia zarówno założeń badawczych, materiału badawczego, przyjętej metody badawczej oraz kryteriów opracowania wyników badań, jak również szczegółowego opisu przeprowadzonych badań. W przedmiotowej opinii wskazane zostały jedynie bliżej nieokreślone badania naukowe, przeprowadzone na terenie Wielkiej Brytanii, Stanów Zjednoczonych i Polski, które wydający przedmiotową opinię ogólnikowo określił jako: "...badania laboratoryjne (...) testy poligonowe..., prace studialne". Oznacza to, że opinia ta ma charakter pseudonaukowy o charakterze subiektywnym i wobec tego nie może stanowić wiarygodnego dowodu w przedmiotowej sprawie. W ocenie skarżącej, podjęcie tej decyzji świadczy o nierównym jej traktowaniu w stosunku do innych podmiotów, którym przyznawane są zezwolenia na zajęcie pasa drogowego. Równocześnie spółka wskazała na przeprowadzone za granicami kraju badania wpływu reklamy zewnętrznej na kierowców i bezpieczeństwo ruchu drogowego (badania przeprowadzone przez V. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. decyzją z dnia [...] maja 2008 r. nr [...] na zasadzie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. uchyliło w całości zaskarżoną decyzję i orzekło o odmowie wydania zezwolenia na zajęcie pasa drogowego we wnioskowanej lokalizacji w celu umieszczenia reklamy w okresie od dnia 1 września 2007 r. do dnia 1 sierpnia 2008 r. Organ ten wskazał, że zgodnie z art. 39 ustawy o drogach publicznych zasadą jest nieumieszczanie w pasie drogowym obiektów budowlanych, umieszczania urządzeń, przedmiotów i materiałów niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego. Udzielenie zaś zezwolenia jest wyjątkiem, dopuszczalnym jedynie w "szczególnie uzasadnionych przypadkach". Takie brzmienie przepisów wskazuje, że szczególnie chronionym przez ustawodawcę dobrem jest bezpieczeństwo ruchu drogowego. Równocześnie organ podzielił stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego zawarte w wyroku z dnia 2 lutego 2005 r., sygn. akt OSK 1026/04 dotyczące braku potrzeby szczegółowego przeprowadzenia postępowania dowodowego. Naczelny Sąd Administracyjnym wskazał, że "nie ma podstaw do tego iżby w każdym przypadku wydania decyzji o likwidacji reklamy w wielkim mieście, gdzie jest ich bardzo wiele, należało korzystać ze środków dowodowych w postaci oględzin, względnie opinii biegłych, analizy dokumentów (np. informacji policyjnych o wypadkach) itp." Z przywołanego powyżej orzeczenia, w ocenie organu, wynika również, że to nie organ musi wykazać, że nie wystąpiły szczególne okoliczności uzasadniające lokalizację tablicy reklamowej w pasie drogowym, lecz obowiązek taki spoczywa na wnioskodawcy, który ma przekonać zarządcę, że w konkretnym stanie faktycznym może odstąpić od obowiązującej zasady i udzielić zezwolenia. Ponadto, organ podkreślił, że organ pierwszej instancji błędnie określił okres, na jaki miała być udzielona zgoda na zajęcie pasa drogowego, bowiem skarżący wnosił o zezwolenie od dnia 1 września 2007 r. do dnia 1 sierpnia 2008 r. Natomiast organ pierwszej instancji błędnie przyjął końcowy okres na dzień 1 września 2008 r. W ocenie organu, okoliczność ta nie zmieniła stanu faktycznego sprawy w sposób mający wpływ na wynik sprawy. Następnie skarżąca złożyła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, domagając się uchylenia decyzji pierwszej i drugiej instancji. W złożonej skardze spółka podniosła, iż organ naruszył następujące przepisy kodeksu postępowania administracyjnego: 1. art. 77 § 1 w zw. z art. 7 polegające na: - przyjęciu, iż w przedmiotowej sprawie nie było obowiązku przeprowadzenia postępowania dowodowego przez organ, bowiem wymóg zebrania materiału dowodowego na okoliczność wpływu przedmiotowego nośnika reklamowego na bezpieczeństwo ruchu drogowego, ciążył na stronie postępowania, a nie na organie rozpoznającym sprawę; - braku ustalenia stanu faktycznego w sprawie, co wynika z nieprzeprowadzenia postępowania dowodowego na okoliczność, iż ustawienie nośnika reklamowego we wnioskowanej lokalizacji może spowodować realne zagrożenie bezpieczeństwa ruchu drogowego - uchybienie to w ocenie skarżącej implikuje zarzutem wydania decyzji w oparciu o dowolne ustalenia faktyczne w sprawie; 2. art. 11 oraz art. 8 w zw. z art. 107 § 3, poprzez niewskazanie w uzasadnieniu decyzji podstawy prawnej i faktycznej zmiany poglądów w kwestii wyrażania zgody na lokalizowanie reklamy przy wcześniejszych decyzjach zezwalających na jej funkcjonowanie we wnioskowanym miejscu. Uzasadniając swoje stanowisko skarżąca wskazała na powstałe w jej ocenie zaniechanie organu polegające na nieustaleniu stanu faktycznego w sprawie, oraz nieprzeprowadzeniu postępowania dowodowego przy jednoznacznym stwierdzeniu w uzasadnieniu decyzji, iż obowiązek w tym zakresie leży po stronie skarżącej a nie organu, czym naruszył przepisy art. 77 § 1 w zw. z art. 7 k.p.a. Jednocześnie skarżąca podkreśliła, iż brak jest w obowiązujących przepisach normy proceduralnej, która wyłączałaby stosowanie artykułu 77 § 1 k.p.a. w postępowaniach administracyjnych zakończonych wydaniem przez zarządcę drogi decyzji odmawiających zezwolenia na zajęcie pasa drogowego. Odnosząc się do zarzutu zmiany poglądów organu przy rozpoznawaniu wniosków o wydanie zezwolenia na lokalizację urządzenia reklamowego skarżąca podkreśliła, iż jej zdaniem doszło do naruszenia zasady pogłębiania zaufania obywateli do organów państwa, bowiem bez podania żadnych podstaw prawnych i faktycznych uzasadniających takie działanie, organ wydając wcześniej decyzje zezwalające, dziś odmawia wydania takiego zezwolenia wskazując, iż obecnie urządzenie nie spełnia przesłanek zawartych w art. 39 ust. 3 ustawy o drogach publicznych. Jednocześnie organ nie przedstawił żadnych podstaw prawnych i faktycznych uzasadniających zmianę poglądów organu w tym zakresie. Powołując się na uzasadnienie wyroku NSA z dnia 1 lutego 2007 r. sygn. akt I OSK 400/06, skarżąca podniosła, iż w jej ocenie w niniejszej sprawie organ błędnie zastosował przepis art. 39 ust. 1 i 3 ustawy o drogach publicznych, który jak wynika z jego literalnego brzmienia dotyczy zajęcia pasa drogowego w "przyszłości", a zatem nie może odnosić się do funkcjonujących od wielu lat w pasie drogowym obiektów, a ponadto wskazała na treść art. 38 ust. 1 ww. ustawy. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. wnosiło o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153 z 2002 r., poz. 1269) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym w świetle § 2 powołanego wyżej artykułu, kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sądy administracyjne sprawują więc kontrolę aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej pod względem ich zgodności z prawem materialnym i przepisami procesowymi, nie zaś według kryteriów odnoszących się do słuszności rozstrzygnięcia. Ponadto, co wymaga podkreślenia, Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm., zwanej dalej p.p.s.a.). Rozpoznając skargę w świetle powołanych wyżej kryteriów należy uznać, że nie zasługuje ona na uwzględnienie, albowiem zaskarżona decyzja, jak i utrzymana nią w mocy decyzja organu I instancji odpowiadają prawu. Organy obydwu instancji prawidłowo ustaliły stan faktyczny w sprawie i właściwie zastosowały do niego przepisy prawa. Podana przez nie argumentacja prawna jest wyczerpująca i znajduje oparcie w dotychczasowym orzecznictwie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie i Naczelnego Sądu Administracyjnego. W uzupełnieniu rozważań, zawartych w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji należy wskazać, że organy administracyjne nie uchyliły się od obowiązku przeprowadzenia postępowania dowodowego w sprawie, oceny tego materiału i uzasadnienia podjętego rozstrzygnięcia. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. oraz Prezydent W. w motywach decyzji wskazały, jakimi przesłankami kierowały się nie zezwalając na zajęcie pasa drogowego ul. W. w rejonie ul. S. we wskazanym we wniosku okresie i na jakiej podstawie. Rozważania organów zostały skonkretyzowane poprzez podanie natężenia ruchu w tym miejscu w porannym i popołudniowym szczycie, odległości reklamy od torów tramwajowych, okoliczności, że reklama usytuowana jest na trawniku oraz, że planowana jest inwestycja związana z modernizacją ul. W. W takich warunkach drogowych istnieje potencjalne niebezpieczeństwo powstania kolizji, albowiem oczywistą rzeczą jest, że reklama o dużych gabarytach, umieszczona w ruchliwym punkcie miasta, jakim jest ul. W., w rej. ul. S. ze względu na zawarte w niej treści powoduje dekoncentrację kierowców i odwraca ich uwagę od sytuacji panującej na drodze. Na powyższą oczywistość wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku, na który powołał się organ administracyjny, z dnia 2 lutego 2005 r. (OSK 1026/04) podkreślając jednocześnie, że to na zarządach dróg publicznych spoczywa obowiązek zapewnienia bezpieczeństwa w ruchu pojazdów i pieszych, dlatego też od nich zależy ocena, czy w danym przypadku występuje zagrożenie. Nie ma przy tym potrzeby przeprowadzenia szczegółowych dowodów odnośnie każdej z reklam umieszczonej w pasie drogowym, których na terenie W. jest wiele. W stanie faktycznym, ustalonym przez organy w niniejszej sprawie trudno doszukać się dowolności tymbardziej, że zgodnie z art. 39 ust. 1 ustawy o drogach publicznych co do zasady zakazane jest umieszczanie w pasach drogowych urządzeń, które nie są związane z korzystaniem z drogi zaś udzielenie zezwolenia odbywa się na zasadzie wyjątku od tej reguły i to zgodnie z art. 39 ust. 3 ustawy w "szczególnie uzasadnionych przypadkach", których organ administracyjny nie dopatrzył się w niniejszej sprawie, albowiem za szczególny przypadek nie można uznać interesów majątkowych ubiegającego się o udzielenie zezwolenia. Wbrew twierdzeniom skarżącej nie doszło w sprawie do naruszenia prawa materialnego poprzez błędną wykładnię i zastosowanie art. 39 ust. 3, zamiast art. 38 ust. 1 ustawy o drogach publicznych. Zgodnie z orzecznictwem sądów administracyjnych ww. art. 38 ust. 1 ustawy o drogach publicznych znajduje zastosowanie w zgoła innych okolicznościach np. gdy wobec zmiany granic pasa drogowego dany obiekt budowlany znalazł się w jego granicach. Natomiast w niniejszej sprawie skarżąca ubiegała się o wydanie kolejnego zezwolenia na zajęcie pasa drogowego, albowiem poprzednie zezwolenie wygasło na skutek upływu czasu. W tej sytuacji istnieje konieczność ponownego badania przesłanki z art. 39 ust. 3 ustawy o drogach publicznych przy czym poprzednio udzielone zezwolenie nie rodzi żadnych praw nabytych dla wnioskodawcy. W tym stanie rzeczy Sąd uznał, że zaskarżona decyzja i utrzymana nią w mocy decyzja organu I instancji nie naruszają przepisów postępowania, wskazanych w skardze tj. art. 7, 77 § 1 k.p.a., art. 11 i 8 w zw. z art. 107 § 3 k.p.a. oraz, że odpowiada przepisom prawa materialnego, co w konsekwencji skutkowało oddaleniem skargi na podstawie art. 151 p.p.s.a.