VI SA/Wa 1454/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Andrzej Czarnecki Sędziowie Sędzia WSA Olga Żurawska-Matusiak Sędzia WSA Jolanta Królikowska-Przewłoka (spr.) Protokolant Monika Staniszewska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 27 listopada 2008 r. sprawy ze skargi A. S.A. z siedzibą w P. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] kwietnia 2008 r. nr [...] w przedmiocie zezwolenia na zajęcie pasa drogowego 1. uchyla zaskarżoną decyzję; 2. stwierdza, że uchylona decyzja nie podlega wykonaniu; 3. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] na rzecz skarżącej A. S.A. z siedzibą w P. kwotę 440 (czterysta czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Decyzją z dnia [...] kwietnia 2008 r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] po rozpatrzeniu odwołania A. S.A. z siedzibą w P. – dalej zwana skarżącą, od decyzji Prezydenta W. nr [...] z dnia [...] lutego 2008 r. odmawiającej wydania zezwolenia na zajęcie pasa drogowego drogi krajowej ul. R. w rej. ul. M. w celu umieszczenia w nim obiektu reklamowego, działając na podstawie art. 138 § 1 k.p.a. utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję. Do wydania powyższych decyzji doszło w następującym stanie faktycznym i prawnym. Decyzją z dnia [...] grudnia 2006 r. Dyrektor [...] w W ., działający z upoważnienia Prezydenta W., na podstawie art. 19 ust. 5 i art. 39 ust. 1 i ust. 3 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2004 r., Nr 204, poz. 2086 z późn. zm. – dalej zwana ustawą o drogach publicznych) oraz na podstawie art. 104 k.p.a., po rozpatrzeniu wniosku skarżącej złożonego w dniu [...] września 2006 r., odmówił wydania zezwolenia na zajęcie pasa drogowego (drogi krajowej) ul. R. w rej. ul. M. w celu funkcjonowania w nim obiektu reklamowego. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] rozpoznając odwołanie skarżącej decyzją z dnia [...] maja 2007 r. utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję Prezydenta W. z dnia [...] grudnia 2006 r.. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie po rozpatrzeniu skargi skarżącej wyrokiem z dnia 15 października 2007 r. uchylił decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] maja 2007 r. oraz utrzymaną nią w mocy decyzję Prezydenta W. z dnia [...] lutego 2008 r. W uzasadnieniu Sąd stwierdził, że niewyjaśnienie przez organy istotnych okoliczności faktycznych dot. proponowanej lokalizacji nośnika reklamowego uniemożliwia ocenę obu decyzji pod względem ich zgodności z prawem. Sąd podniósł, iż organy rozpoznawały sprawę i wydały decyzje w warunkach, gdy wniosek o wydanie zezwolenia został złożony [...].09.2006 r. w imieniu skarżącej przez osobę nieuprawnioną do reprezentacji strony co potwierdza odpis z KRS z [...].07.2007r., bo wniosek został podpisany przez Dyrektora Oddziału Regionalnego M. G. bez złożenia stosownego pełnomocnictwa do działania w imieniu Spółki. W związku z powyższym organ I instancji winien w trybie art. 64 § 2 k.p.a. wezwać skarżącą do uzupełnienia powyższego braku. Wniosek zawierał bowiem braki, które uniemożliwiały nadanie mu dalszego biegu. Ponownie rozpoznając sprawę organ I instancji wezwał stronę do wyjaśnienia powyższego braku. W wykonaniu wezwania skarżąca nadesłała stosowne pełnomocnictwo dla M. G., który w jej imieniu złożył przedmiotowy wniosek. Decyzją nr [...] z dnia [...] lutego 2008 r. Prezydent W. działając na podstawie art. 19 ust. 5 i art. 39 ust. 1 pkt. 1 ustawy o drogach publicznych oraz art. 104 k.p.a. odmówił wydania zezwolenia na zajęcie pasa drogowego drogi krajowej ul. R. w rej. ul. M. w celu umieszczenia w nim obiektu reklamowego. Organ I instancji w uzasadnieniu decyzji powołał się na: "Białą Księgę – Europejską politykę transportową w horyzoncie do 2010 r. ..." opublikowaną w 2001 r. przez Komisję Europejską, a także na założenia przyjętego przez Radę Ministrów na posiedzeniu w dniu 19 kwietnia 2005 r. Krajowego Programu Bezpieczeństwa Ruchu Drogowego 2005 - 2007 - 2013 GAMBIT 2005, w tym m. in. na wymóg podjęcia działań na rzecz poprawy bezpieczeństwa ruchu drogowego, jako jednego z najważniejszych priorytetów polityki transportowej państwa. Ponadto organ I instancji uwzględnił następujące dokumenty: wyniki badań natężenia ruchu w porannym i popołudniowym szczycie (poj./godz.) opracowane przez Biuro [...] S.A.; opinię w sprawie zagrożeń kierujących pojazdami wynikających z umieszczenia reklam w pasach dróg w W., opracowaną przez Instytut [...]; szczegółowy plan sytuacyjny reklamy załączony do wniosku strony a także wziął pod uwagę fakt powszechnie znany, jakim jest dopuszczalny limit prędkości na odcinku drogi, przy którym zlokalizowana jest reklama. Organ powołał się także na pismo Ministra Transportu z dnia [...] października 2006 r. W świetle tych materiałów, a w szczególności opinii Instytutu [...] organ I instancji ustalił, iż reklamy umieszczone w pasach dróg stanowią szczególne zagrożenie dla bezpieczeństwa ruchu drogowego. Reklama powoduje bowiem dekoncentrację kierowców w postaci fiksacji, tj. stanu chwilowego zatrzymania wzroku w jednym punkcie. Organ wskazał, iż czas fiksacji mieści się z reguły w granicach 0,2 – 1,5 sekundy. W tym czasie, kiedy oko kierowcy "spoczywa" na reklamie, pojazd - poruszający się z prędkością 50 km/h - przejeżdża bez kontroli od 2,8 m do 20,8 m, a następnie drogę do jego całkowitego zatrzymania – 30,9 m (łącznie do 51,7 m) a przy prędkości 70 km/h – 3,9 m do 29,1 m plus do zatrzymania 50,1 m (łącznie do 79,2 m). Ponadto organ wskazał, iż badania przeprowadzone w USA wykazały, że w 10 – 30 % wszystkich wypadków drogowych czynnik rozproszenia uwagi kierowcy jest jednym z powodów ich zaistnienia; przyczyną ok. 1/3 z tych wypadków były wizualne bodźce zewnętrzne – głównie przydrożne reklamy. Powyższe badania wykazały również wprost proporcjonalny wzrost liczby wypadków drogowych do liczby reklam przypadających na kilometr drogi. Średni wskaźnik wypadkowości dla odcinków drogi z przydrożnymi billboardami był o 40,9% wyższy niż dla odcinków bez reklam. Wskazał, że w porannym szczycie natężenie ruchu w tym miejscu wynosi 2300 pojazdów na godzinę, a w szczycie popołudniowym 1660 pojazdów na godzinę. Z powołanej zaś opinii Instytut [...] wynika, iż należy usuwać reklamy umieszczone w pasie drogowym na obszarze zabudowanym jeżeli natężenie ruchu pojazdów jest większe od 1400 pojazdów na godzinę. Organ podniósł także, iż odległość wnioskowanej reklamy od krawędzi jezdni wynosi 4 m i jest mniejsza od odległości minimalnych określonych w art. 43 ust. 1 ustawy o drogach publicznych. Zwrócił uwagę, iż wskazana reklama jest umieszczona w odległości 28 m od znaków drogowych B-36 i B-33 zaś w opinii Instytutu [...] wskazano, że nie powinno się umieszczać się reklam w odległości mniejszej niż 40 m od znaków drogowych. W ocenie organu I instancji zebrane w sprawie dowody potwierdzają okoliczność, że wnioskowana reklama, adresowana jest do kierujących pojazdami. Mając na uwadze powyższe ustalenia, Prezydent W. uznał, że lokalizacja przedmiotowej reklamy jest niemożliwa. W sprawie nie zachodzi bowiem przesłanka umożliwiająca wyrażenie zgody na lokalizację reklamy, o której mowa w art. 39 ust. 3 ustawy o drogach publicznych. Organ wskazał, iż przepis ten dopuszcza lokalizowanie tego rodzaju obiektów jedynie w szczególnie uzasadnionych przypadkach, zaś naczelną zasadą wynikającą z art. 39 ust. 1 cyt. ustawy jest generalny zakaz dokonywania w pasie drogowym czynności, które mogłyby powodować niszczenie lub uszkodzenie drogi i jej urządzeń albo zmniejszenie jej trwałości oraz zagrażać bezpieczeństwu ruchu drogowego. Zdaniem organu, z powyższych przepisów jednoznacznie wynika zakaz lokalizowania w pasie drogowym urządzeń i obiektów, wprowadzony przez ustawodawcę w celu ochrony pasa drogowego i zapewnienia bezpieczeństwa w ruchu drogowym. Organ stwierdził, iż warunkiem odstąpienia od tego zakazu jest wystąpienie w konkretnej sprawie szczególnie uzasadnionego przypadku, który w niniejszej sprawie nie zachodzi, co daje podstawę do odmowy udzielenia stronie skarżącej zezwolenia za zajęcie pasa drogowego. Od powyższej decyzji odwołanie złożyła skarżąca zarzucając organowi naruszenie art. 39 ust. 3 ustawy o drogach publicznych poprzez niewłaściwą interpretację i zastosowanie, art. 7, 77 k.p.a. poprzez niewskazanie przez organ I instancji, że nośnik reklamowy skarżącej powoduje zagrożenia i utrudnienia ruchu drogowego i zakłóca wykonywanie zadań zarządu drogi (czyli przesłanek wynikających z art. 38 ust. 1 ustawy o drogach publicznych), a poza tym zaniechanie przeprowadzenia rzetelnie postępowania dowodowego, do czego miał upoważniać wyrok NSA z 2.02.2005 r. I OSK 1026/04, chociaż w bardzo podobnej sytuacji zapadł w dniu 22 maja 2007 r. wyrok NSA I OSK 889/06, wg którego: "Podstawową kwestią jest to, czy lokalizowanie na zasadzie wyjątku przedmiotowej reklamy w pasie drogowym nie zagrozi bezpieczeństwu ruchu drogowego. Ustalenie tej okoliczności nie może odbywać się poprzez porównanie rzeczywistej odległości reklamy od istniejących znaków drogowych, co wynika z "Generalnych zasad", lecz musi każdorazowo, w konkretnej sprawie, wyczerpująco wyjaśnione.", art. 107 § 3 k.p.a. poprzez uzasadnienie zaskarżonej decyzji w sposób ogólny, a nie poprzez użycie dostatecznie zindywidualizowanych przesłanek. Podnosząc powyższe zarzuty ww. Spółka wniosła o uchylenie powyższej decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania. W uzasadnieniu odwołania wskazano, iż stosownie do treści art. 39 ust. 3 ustawy o drogach publicznych organ I instancji powinien rozważyć, czy rzeczywiście umieszczenie nośnika reklamowego o powierzchni ekspozycyjnej 17,11m2 w pasie drogowym ul. R. w rej. ul. M. ma istotny wpływ na bezpieczeństwo ruchu drogowego, a dokonując wykładni powołanego przepisu organ powinien mieć na względzie treść uzasadnienia uchwały Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 19 czerwca 2000 r. OPK 3/00 Strona podniosła przy tym, że posiada pozytywną opinię komunikacyjną z dnia [...] maja 2006 r. oraz pozytywną opinię Zarządu Oczyszczania Miasta, co według niej świadczy o braku przesłanek, o których mowa w art. 39 ust. 1 ustawy o drogach publicznych, które stanowiłyby podstawę do odmowy zezwolenia na zajęcie pasa drogowego. Strona podniosła, że fakt kolidowania nośnika z urządzeniami technicznymi związanymi z prowadzeniem, zabezpieczeniem i obsługa ruchu nie ma odzwierciedlenia w rzeczywistości, gdyż w notatce z terenu z dnia [...] maja 2006 r. znajduje się informacja, iż nośnik nie koliduje z innymi znakami drogowymi, jest zachowana odległość od skrzyżowań oraz od innych reklam, ponadto nie stwierdzono w niej aby nośnik reklamowy kolidował z urządzeniami technicznymi związanymi z prowadzeniem, zabezpieczeniem i obsługą ruchu. Uzasadniając zarzut naruszenia art. 7 i 77 k.p.a. pełnomocnik wskazał, iż w niniejszej sprawie organ nie przeprowadził postępowania dowodowego, celem którego byłoby wykazanie zagrożenia, jakie zdaniem organu stwarza przedmiotowy nośnik dla ruchu drogowego. Ponadto zakwestionował wartość dowodową wskazanych przez organ dokumentów stanowiących materiał dowodowy w sprawie. Po rozpatrzeniu odwołania Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] decyzją z dnia [...] kwietnia 2008 r. nr [...] działając na podstawie art. 138 § 1 pkt. 1 K.p.a. utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu organ powołując się na treść art. 39 ust. 1 pkt. 1 i ust. 3 ustawy o drogach publicznych wywodził, iż zasadą jest nieumieszczanie w pasie drogowym obiektów budowlanych i urządzeń, przedmiotów i materiałów niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego, zaś udzielanie zezwolenia na umieszczanie ww. obiektów w pasie drogowym jest wyjątkiem , dopuszczalnym jedynie w "szczególnie uzasadnionych przypadkach". W ocenie organu z akt sprawy nie wynika, aby wnioskodawca wykazał, że w przedmiotowej sprawie zachodzi "szczególnie uzasadniony przypadek". W tej sytuacji brak możliwości zadośćuczynienia wnioskowi strony. Powołując się na orzecznictwo sądów administracyjnych organ odwoławczy wskazał, iż zarządca drogi prawidłowo zastosowała w niniejszej sprawie przepis art. 39 ust. 3 ustawy o drogach publicznych oraz szczególnie obszernie odniósł się do zagadnienia bezpieczeństwa w ruchu drogowym i negatywnego wpływu na ten ruch reklam. W skardze na powyższą decyzję, wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, podtrzymując stanowisko zaprezentowane w trakcie postępowania administracyjnego, skarżąca zarzuciła - naruszenie art. 6 k.p.a. oraz art. 7 Konstytucji RP w zw. z art. 87 ust. 1 oraz 2 Konstytucji, poprzez uznanie za źródło prawa Białej Księgi Komisji Europejskiej, krajowego programu GAMBIT 2005 i treści opinii L. K. a nadto naruszenie art. 7, 77 k.p.a. poprzez niewskazanie przez organ I instancji, że nośnik reklamowy skarżącej powoduje zagrożenia i utrudnienia ruchu drogowego i zakłóca wykonywanie zadań zarządu drogi (czyli przesłanek wynikających z art. 38 ust. 1 ustawy o drogach publicznych), a poza tym zaniechanie przeprowadzenia rzetelnie postępowania dowodowego i naruszenie art. 107 § 3 k.p.a. poprzez uzasadnienie zaskarżonej decyzji w sposób ogólny, a nie poprzez użycie dostatecznie zindywidualizowanych przesłanek. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie podtrzymując argumentację przedstawioną w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym w świetle § 2 powołanego wyżej artykułu kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Innymi słowy, sąd administracyjny bada akty lub czynności z zakresu administracji publicznej pod kątem ich zgodności z prawem materialnym i przepisami procesowymi, a nie według przesłanek celowości czy słuszności. Ponadto w świetle art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) dalej p.p.s.a., Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Oceniając zaskarżoną decyzję w świetle wskazanych wyżej kryteriów Sąd stwierdził, iż skarga w niniejszej sprawie zasługuje na uwzględnienie, i to nie tylko ze względów wskazanych przez stronę, gdyż zaskarżona decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] wydana została z naruszeniem zasad postępowania administracyjnego, co mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Związanie rygorami procedury administracyjnej oznacza, że zarówno organ I jak i II instancji jest obowiązany do przestrzegania zasady pogłębiania zaufania obywateli do organów państwa (art. 8 k.p.a). Z zasady wyrażonej w art. 8 k.p.a. wynika przede wszystkim wymóg praworządnego i sprawiedliwego prowadzenia postępowania i rozstrzygnięcia sprawy przez organ administracji publicznej, co jest zasadniczą treścią zasady praworządności. Tylko postępowanie odpowiadające takim wymogom i decyzje wydane w wyniku postępowania tak ukształtowanego mogą wzbudzać zaufanie obywateli do organów administracji publicznej, nawet wtedy gdy decyzje administracyjne nie uwzględniają ich żądań. Naczelny Sąd Administracyjny w Warszawie w wyroku z dnia 7 grudnia 1984 r. (sygn. akt III SA 729/84, ONSA 1984, Nr 2, poz. 117) podkreślił, że w celu realizacji tej zasady konieczne jest przede wszystkim ścisłe przestrzeganie prawa, zwłaszcza w zakresie dokładnego wyjaśnienia okoliczności sprawy, konkretnego ustosunkowania się żądań i twierdzeń stron oraz uwzględnienia w decyzji zarówno interesu społecznego, jak i słusznego interesu obywateli, przy założeniu że wszyscy obywatele są równi wobec prawa. Organ ponadto jest obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i ocenić cały materiał dowodowy (art. 7, art. 77 § 1 k.p.a). Pamiętać przy tym należy, że treść uzasadnienia podjętej decyzji powinna dokumentować wypełnienie przez organ wymienionych obowiązków procesowych i odnosić się do zakresu przeprowadzonego postępowania w sprawie. Art. 107 k.p.a. stanowi, iż decyzja powinna zawierać uzasadnienie faktyczne i prawne, przy czym uzasadnienie faktyczne powinno w szczególności zawierać wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, zaś uzasadnienie prawne powinno zawierać wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa. Reasumując tę część wywodów, podkreślenia wymaga, że wydanie prawidłowej decyzji w każdym przypadku poprzedzać powinno dokładne ustalenie stanu faktycznego i prawnego istotnego w sprawie (stosownie do treści art. 7, 77 § 1 i 80 k.p.a.), zaś sama decyzja powinna być należycie uzasadniona - stosownie do wymogów art. 107 § 3 k.p.a. W uzasadnieniu faktycznym decyzji organ powinien ustosunkować się do wszystkich okoliczności faktycznych mogących mieć wpływ na rozstrzygnięcie sprawy. Zasadniczym celem uzasadnienia prawnego jest natomiast wykazanie, że przyjęte w decyzji rozstrzygnięcie jest wynikiem poprawnego logicznie procesu stosowania normy materialnej przy równoczesnym przestrzeganiu norm procesowych, skutkiem czego treść rozstrzygnięcia należy uznać za zgodną z prawem (vide: Dawidowicz – Postępowanie Administracyjne, s. 103). Należy także podkreślić, iż w orzecznictwie oraz doktrynie ugruntowany jest pogląd zgodnie, z którym postępowanie odwoławcze powinno polegać nie tylko na kontroli postępowania organu I instancji, lecz także na weryfikacji zaskarżonej decyzji pod względem jej legalności i celowości. Powinno mieć miejsce ponowne merytoryczne rozstrzygnięcie sprawy niejako "od nowa", gdyż organ odwoławczy nie jest związany poczynionymi przez organ I instancji ustaleniami i dokonaną oceną dowodów. Podkreślić przy tym należy, iż na konieczność przestrzegania powyższych zasad procedury administracyjnej zwrócił uwagę Wojewódzki Sąd Administracyjny zalecając w swych wytycznych rozpoznanie wniosku i wydanie decyzji zgodnie z tymi zasadami. Wyrokiem tym strona i sąd orzekający w tej sprawie są związane. W sprawie niniejszej organ II instancji nie przeprowadził jednak mimo wytycznych sądu postępowania odwoławczego w zgodzie z treścią cytowanych powyżej przepisów procedury administracyjnej. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] nie oceniło w sposób należyty, mimo podnoszonych przez stronę zarzutów w uzasadnieniu odwołania, zebranego w sprawie materiału dowodowego. Naruszając tym samym obowiązek rozpatrzenia sprawy ponownie merytorycznie w jej całokształcie. Organ odwoławczy w uzasadnieniu decyzji nie poczynił żadnych konkretnych ustaleń faktycznych, które stanowiły podstawę rozstrzygnięcia. Nie ustosunkował się też do konkretnych zarzutów odwołania, posługując się ogólnikowymi sformułowaniami w uzasadnieniu merytorycznego rozstrzygnięcia decyzji. Nie odniósł się także do zakwestionowanej prawidłowości oceny zebranych dowodów - co jest istotnym mankamentem zaskarżonej decyzji. Zgodnie bowiem z zasadą wyrażoną w przepisie art. 140 k.p.a. w sprawach nieuregulowanych w art. 136-139 w postępowaniu przed organami odwoławczymi mają odpowiednie zastosowanie przepisy o postępowaniu przed organami pierwszej instancji. Zwrócić przy tym należy uwagę, iż wyczerpujące przedstawienie motywów, obejmujące kryteria, jakimi kierował się organ oceniając fakty, które przyjął za podstawę rozstrzygnięcia, miało w tej sprawie szczególne znaczenie, gdyż strona w odwołaniu kwestionuje poczynione przez organ ustalenia i oceny. Mając na uwadze powyższe należy stwierdzić, iż zaskarżona decyzja została podjęta z naruszeniem powołanych przepisów k.p.a., które to naruszenie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W uzasadnieniu decyzji ogólnie tylko bez niezbędnego, w tym przypadku rozważenia sprawy, z uwzględnieniem powołanych przepisów i z naruszeniem wymogów dotyczących składników i struktury decyzji określonych w art. 107 § 3 k.p.a. przesądzono, że skarżąca nie może otrzymać zezwolenia na zajęcie pasa drogowego drogi krajowej ul. R. w rej. ul. M. Rozpoznając ponownie odwołanie skarżącej od decyzji z dnia [...].02.2008 r. organ uwzględni zatem powyższe wskazania dochowując w sposób staranny powyższych wymogów procedury administracyjnej. Mając powyższe na uwadze Sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a., orzekł, jak w pkt 1 sentencji, w pkt 2 zgodnie z art. 152 p.p.s.a. O kosztach orzeczono stosownie do art. 200 p.p.s.a.